浅谈预算管理一体化系统在海事部门的应用成效及思考建议①

朱天然

（中华人民共和国崇明海事局，上海 201913）

引言

预算管理一体化是财政部党组贯彻落实党中央、国务院决策部署，促进深化预算管理制度改革、加快建立现代财政制度做出的重要决定，是落实过紧日子要求、加强财政资源统筹的重要保障，也是部门加强内部预算管理、提升管理水平的有力抓手。近年来，财政部按照“先地方、后中央”的思路，积极组织加快建设和推广实施预算管理一体化。根据工作部署，2022 年中央本级全面开展推广实施预算管理一体化工作，部门预算执行等业务模块上线应用采取分批实施的方式积极稳妥推进[2]，海事部门作为第一批中央扩围部门，已于2022 年8 月1 日起正式开展上线预算执行业务，扩围经验将指导第二批扩围上线工作的开展[3]。

一、预算管理一体化系统在海事部门应用现状

预算管理一体化系统整合并将逐步取代原有独立的预算管理、政府采购、资产管理、财务报告等信息系统。在海事部门业务流程上已逐步实现财政资金的项目库管理、预算编制、预算执行、项目绩效管理、财务报告编制等功能全面运行，并实现线上工资发放、公积金缴交、公务卡还款等一体化操作，与交通运输财务审计信息管理系统等系统业务数据实现互联互通、共享共用。

根据中央预算管理一体化推广实施工作安排，海事部门财务人员逐项对照、抓好落实，按时按点、保质保量完成各项工作任务[2]：前期开展一体化系统压力测试，反馈“试编系统”测试报告，助力完善部门基础信息和业务流程操作；中期推进一体化系统预算执行业务年中切换工作，逐步探索完成一体化系统各项国库集中资金支付业务，并同步调整收支核算科目和对账机制，实现一体化系统集中规范化操作；后期陆续启动部门预算编制、特定目标类项目支出绩效评价、政府采购项目预算调整及履约验收、政府财务报告编报等工作，为预算管理水平全面提升奠定扎实基础。

预算管理一体化系统作为一个全新系统从开发、测试到上线，再到真正满足使用需求，需要有一个不断完善的过程。系统上线初期，由于受国产化、历史数据迁移、电子政务内外网交互、疫情导致系统运维力量不足等因素的制约，遇到很多困难和问题，海事基层财务人员较大部分精力也被数据迁移和人工重复录入消耗，出现疲于应对的情况，但经过将近一年的运行和实操，这种情况有所缓解，财务人员系统操作和应变能力大幅提升。海事部门也及时调整优化会计核算管理，力争减少和消除一体化系统上线运行与管理现状不适配的影响。

二、预算管理一体化系统在海事部门成效显著

（一）预算管理形成完整闭环，助力部门业务工作精细规范。

预算一体化系统中设置了基础信息、项目库、预算编制、预算执行、预算调整与调剂、绩效管理等模块，涵盖了前期、执行、评估考核等整个预算管理周期，形成了较为完整的管理闭环，能够全面、集中反映一个预算周期收支、经济活动运行、重点支出事项等实际情况。预算编制过程中，各单位动态更新机构、人员、资产等基础信息，为预算编制提供原始数据支撑，确保人员类、资产运维等经费测算信息真实、合理，且各单位全部经费纳入项目库管理，项目入库需逐级报财政审核，项目实施动态周期管理，年度预算按照既定支出标准开展各项经费测算，切实提高各单位预算编制的科学化、精细化水平。预算执行过程中，财政对国库集中支付行为开展动态监控，除资金用途“黑白名单”监管外，可在线对资金支付科目合理性、政采合同关联性、重点支出行为等进行规范化监督，各预算指标下达至具体支出经济分类，超过政府经济分类预算的事项无法操作资金支付，这对各单位预算执行规范化、执行严肃性及编制精细化提升起到了有力地促进作用。另外，预算一体化改革后，各单位、上级部门、财政可集中在一体化系统中对预算执行数据进行汇总分析，通过报表查询等功能对特定执行数据开展追踪和分析，对校验决算数据和分配核定下年预算也具有重要指导意义。

（二）政府采购得到拓展延伸，推动采购管理工作提质增效。

政府采购模块嵌入中央预算管理一体化系统后，解决了原政府采购计划管理系统预算信息获取不及时，采购数据无法与支付、资产、合同等模块实时衔接等问题[4]，有利于提升单位整体管理工作效率。海事部门的政府采购事项一般涉及单位重点、大额类支出，包括国务院公布的集中采购目录以内事项或者单项、批量采购金额达到限额标准以上的货物、工程和服务。目前一体化系统建立了顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可塑的反馈机制[4],挂接政府采购合同来辅助控制资金支付，政府采购预算指标为“是”的项目，必须通过已备案的政府采购进行资金支付，加强了各单位大额支出管理，也实现了政府采购业务依托于预算,将“无预算不采购”落到实处[4]。另外政府采购模块设置了采购信息维护、采购预算项目信息、政采公告、采购计划、合同管理、履约验收管理、信息统计等分项功能，基本涵盖了政采关键环节和流程，归口管理和监督部门可基于较为完整、集中的信息化管理功能模块，对采购行为开展业务合理性、信息关联性、流程规范性等审核监督，有效推进政府采购工作进展和效率，提升政府采购资金支出绩效。

（三）资产管理搭建统一平台，实现资产生命周期良性循环。

预算管理一体化系统中设置了资产管理模块，在实际应用中，很多功能还未投入使用，如交通运输财务审计信息管理系统、海事固定资产管理信息系统、财政部统一报表系统等并未同步联通，仍需先在交通运输财务审计信息管理系统、海事固定资产管理信息系统中进行资产的新增、处置、计提折旧等资产管理操作，也不能直接生成数据报送资产月报和年报[5]。但预算一体化改革后，运转类、特定目标类项目中如有资产购置支出，需在系统项目测算信息—资本性支出—设备购置科目中列明采购品目、数量、单价等信息，涉及新增资产预算的，还需列明资产用途、配置、存量等信息。上述设备购置和新增资产预算需严格与通用资产配置计划相匹配，相关事项必须按上级批复执行，这对各单位设备采购、资产配置管理的预算精细度、计划合理性、执行严肃性提出了更高的要求。另外，资产管理模块中包含了资产使用、资产处置、设备动态监管、清查核实、审批信息、报表管理等分项功能，进一步加强了国有资产信息化管理，在多信息系统并行的现状下，这一模块相当于搭建了资产全生命周期管理和监督规范化统一平台，各单位资产管理可实现新增、使用、调剂、处置、事项报批、信息统计等全流程、全方位、一体化管理。资产管理功能全面使用后，资产信息数据将实现单系统全口径管理，打破多系统关联度差造成大量重复作业和“信息孤岛”等局面，进一步优化资产配置和使用管理，使资产管理与财务管理有机融合，确保资产管理责任可查、有据可依。

（四）财务报告完善系统功能，提高部门内部财务管理水平。

高质量的财务报告是健全现代预算制度的内在要求，也是提升部门治理能力和资金使用效益的新手段，更是全面提升财务管理规范程度和管理效能的新抓手。目前，海事部门根据上级要求，已在一体化系统中编报2022 年政府财务报告，与原政府财务报告管理系统相比，一体化系统为编制工作提供了更多便利：一是系统联网部署已完成，随着前期一体化系统预算编制、预算执行等模块的上线，电子政务内网、政务外网几乎覆盖所有部门和单位；二是基础信息维护基本完成，在预算编制、预算执行、项目库、财务报告、资产报告等模块实现单位口径统一，有助于各模块做好数据衔接；三是各部门用户及权限设置工作已基本理顺，相关用户及权限由各部门系统管理员和分级授权管理员负责设置，不用再向财政部申请，管理更加便利；四是系统自动化水平进一步提高，将部门财务报告审核要点中的审核规则内置系统，实现自动审核，可以及时帮助发现编制错误，减轻人工审核工作；五是资产数据可直接对接财政审核口径，增加了财务报表与行政事业性国有资产报表比对功能，比对不一致的系统会自动提示，便于查漏补缺。

三、预算管理一体化系统实践中存在的问题

（一）预算管理一体化操作标准不成熟

预算管理一体化改革距正式拉开帷幕已有三年，然而预算管理制度尚未成熟定型，财政政策与预算管理一体化系统仍未实现有机紧密衔接，各地各单位对预算管理一体化的理解和认识也参差不齐[3]。在预算管理一体化系统实际操作中，受客观条件所限，还存在如下问题：部分规则细化有待推进，前期论证不够充分，例如在编制财务报告涉及抵消事项时，系统未嵌入相关执行标准，如收入费用分类对应规则、金额口径是否为税前等，容易出现两家单位抵消事项无法确认发布情况；预算支出标准尚显粗糙，支出标准体系不够科学[3]，在预算编制环节，细化项目测算信息时点选支出标准模板库，没有可适用的海事专项标准，基层单位也无权限维护，只能点选临时标准；项目立项未实现全流程管控，无法开展中长期测算和预判。

（二）预算管理信息系统功能尚存短板

一是系统用户权限审批繁琐。强化审核流程是加强资金管理的有效方式，但对于不同性质的业务加以繁琐的审核流程，势必会增加工作负担[6]。目前一体化系统UKEY申请需逐级报财政审核、审批，对于预算级次较多的单位，申请批复时间较长，单位发生人员变动时，系统内经办、审核、审批人员信息将有较长一段时间与实际情况不符，或者出现个别用户UKEY 损坏而无法开展系统业务操作的情况。

二是系统查询功能不够完善[6]。从系统实际运行情况来看，各模块的查询性能优化速度赶不上工作需要，极大影响工作效率，具体如下：1.资金支付模块，国库集中支付回单不是实时生成，延迟时间无固定规律，有时甚至延迟一至两个工作日，若涉及资金支付失败事项，系统也无及时反馈，需财务人员主动登录集中支付凭证回单接收功能栏来查看确认所支付事项是否成功，耗时费力，也容易产生跨月调整事项和年末财政资金结转结余。2.用款计划模块，编制按月用款计划时，无法细分同一支出科目下的项目和具体经济分类，下拨指标时也未能反映不同项目、经济分类的实际支出需求，从而无法查询体现各明细经济分类科目请款和用款计划，对预算执行的有序推进造成不便。3.报表查询模块，目前点选查询预算单位报表只能通过逐级点选的方式实现，比如直接点选“交通运输部”会默认选择其下属全部单位，点选的同时系统默认开始生成全部单位数据，一方面严重影响报表查询和生成效率，另一方面不利于不同系统各预算单位的数据保密。4.公务卡管理模块，在进行公务卡还款时，需要手工输入姓名、公务卡卡号、支付日期、银行交易流水号等多种信息才能检索到消费明细[6]。若还款人公务卡信息未提前在预算管理一体化系统中手动导入维护，则无法查询到该还款人相关消费明细，财务人员时常还需登录银行公务卡系统查询或联系银行确认是否推送相关消费明细，操作不便，还容易造成还款滞后。

三是系统运维保障有待加强。预算管理一体化系统正式上线后，开通了12357 系统运维免费热线，系统技术人员提供免费咨询与技术支持工作，及时公布所发现并掌握的有关设备的操作、故障检测及排除方法。但是在实际工作过程中，特别是在预算编制、项目库细化等紧要时期，系统时常卡顿，录入数据丢失，咨询电话打不通等现象是常态[6]，即使打通，也无法及时给出有效解决方案，给预算单位带来不便，影响了财务工作的有效开展。

（三）财会技能与系统建设需求不匹配

近年来，尤其是《政府会计准则制度》施行以来，财务各项管理制度逐步规范，信息化系统也在不断升级，预算管理一体化平台更是将信息系统建设与制度规范建设紧密结合起来，进而规范单位预算管理的各个环节[7]。以往各单位使用银行网银系统即可完成线上资金支付，财务核算人员只需要熟悉财务会计分录及功能分类[8]。目前，若要在预算一体化系统实现资金支付，需要核算人员细化至预算支出经济分类科目，每个科目支出总额严格按照当年预算批复数控制，专款专用，若不了解新政策与熟练正确的操作流程，则无法规避系统的动态监控预警规则，甚至严重影响财政资金使用效益。另外，政府采购、资产管理等模块的互相关联、多重控制，对财务人员的专业水平及业务能力提出了更高的要求，部分专业岗位由其他业务岗位人员兼任，甚至由一人操作多项流程，增加了内部控制风险[1]。

四、完善预算管理一体化系统的建议

（一）统一完善预算管理一体化制度

各部门要根据自身性质和特点建立预算管理一体化制度[9]，进一步推进预算管理制度成熟定型以及与预算管理一体化系统的有机衔接[3]。对于海事部门应加快会计基础信息标准体系建设，统一完善预算支出标准等信息，满足预算管理一体化建设的相关要求，比如在支付凭证中细化“部门内”和“部门外”要素，财务报告编制时可匹配这些要素自动进行抵消，从而提高信息处理和控制的自动化水平；也可以优化预算编制和资金管理规程，全面实现工资、公积金、托收等资金业务从线下迁移到线上，再集中至一体化操作，提升预算执行效率。另外，当前系统已执行业务的模块功能与实际业务需求衔接还不完善[1]，比如政府采购、资产管理等模块中很多分项功能还未投入使用，系统建设者也应加快系统整合，贯通预算管理各业务环节，保障一体化系统涉及多模块的数据支撑，推进预算管理一体化制度通过系统运行落实统一管理。

（二）强化系统信息衔接和运维保障

预算管理一体化系统是一个综合性极强的新系统，为了充分发挥系统的重要作用，进一步加强各部门对预算管理工作的执行力度[10]，优化完善系统建设势在必行。

在用户权限使用方面，建议上级下放管理权限，由二级或三级单位实施对所属下级单位UEKY 审核审批，相关申请可报财政备案，从而避免单位因人员流动而导致的业务中断。基层单位也应实时动态信息维护，确保人员信息及时更新。

在系统信息衔接方面，建议根据实际工作需要，增强用户操作便捷度。对于前文提出的各功能模块实践操作中存在的具体查询类问题，建议如下：1.在资金支付模块，系统后台可着重加强付款数据管理，即时生成回单，回单查询能实时挂接支付界面，如支付失败系统亦可主动提醒支付失败时间节点及原因，财务人员可及时查看并操作重新支付，无需人工跳转滞后查询，便于各预算单位高效开展会计核算和资金处理。2.在用款计划模块，可设置用款计划申报查询至明细项目及经济分类，确保每个经济分类用款指标切实反映支出需求，用户可即时登录系统查看各明细经济分类科目当年已申请、实际拨付、剩余预算资金金额，便于预算单位及时了解资金用款进度，根据每月实际支出状况有序安排当年财政预算资金执行。3.在报表查询模块,可参考预算编制模块，优化为系统默认查询部门为登录UKEY 所属权限的预算单位，略过点选步骤，上级预算单位增加点选下级单位数据查询功能权限，查询权限也只限制为所属该级权限管理的下辖单位数据范围内，便于上级对下级单位的预算资金执行力度考核和资金流向监控管理。4.在公务卡管理模块，可加强银行公务卡系统与预算一体化管理系统的信息数据传输共享，系统定时自动更新维护人员信息并生成提醒维护动态，无须人员手动同步，另简化查询步骤，通过名字即可查询到该还款人名下的交易记录，进行点选还款操作，提高效率。

在系统运维保障方面，建议系统管理者提高维护管理水平和服务质量，确保系统运行的安全和稳定，特别是在业务高峰期满足财务人员的需求[6]。系统运维人员应加强技术攻关，持续优化系统功能设置，提高系统运行速度，提升系统整体操作性能。也可采用在线腾讯会议课程、录制学习视频、汇编操作手册等方式进行实时的系统维护答疑[9]。对于不能及时解决的问题，要详细记录并及时跟进处理，做好限时的回复反馈。只有以过硬的技术支撑服务，才能为预算管理一体化系统的正常运行保驾护航。

（三）加强业务培训和财务人才培养

预算管理一体化系统的全面上线运行离不开各部门财务人员的参与配合[10]，进一步加强财务人员业务培训和人才培养不可或缺。上级部门可以定期组织系统操作培训和预算管理、绩效评价及内部控制等业务知识的理论培训，通过全面系统的专业培训提升财务人员业务操作技能，加强财会人员队伍建设，并落实专人专岗专责机制，激活财会“末梢”监督，有效规避内部控制风险。基层部门财务工作人员更应全面提高专业技能和业务素养，积极参加上级部门组织的知识更新培训，同时发挥主观能动性，不断加强对财务新知识、新系统操作的学习和探索，以学促行，以行促知，增强解决问题的能力。

结语

预算管理一体化是深化预算管理制度改革的必然趋势，各部门应该以预算改革为契机，发挥好信息系统数据服务于政策制定和预算执行的作用。通过预算管理一体化系统全过程参与经济活动运行，紧贴业务实际需求开展财务管理，全面实现用财政数字化手段有力推动财政业务与信息化的有机融合[3]，统筹财力资源形成合力，促进业财融合不断向纵深发展。