贵州省部分少数民族地区践行新时代“枫桥经验”调研报告*

郑丽娟（司法部全面依法治国研究中心）

构建中国特色“一站式”多元纠纷解决体系，是贯彻落实习近平总书记关于坚持和发展新时代“枫桥经验”重要指示的务实举措，是发挥中国特色社会主义制度优势，牢牢坚持党的领导，坚持以人民为中心，完善矛盾纠纷化解机制的创新实践。在贵州部分少数民族地区调研中发现，人民调解起到了调处化解矛盾中的“第一道防线”作用，充分把握了少数民族地区特有的民族文化特点，解决了大部分非诉讼纠纷，是促进社会和谐、维护稳定的重要途径。

在调研中，通过与司法厅局和乡镇部门人员进行座谈，到司法所、人民调解室实地走访，与人民调解员充分沟通交流等方式，了解了习近平法治思想在多元纠纷解决中，尤其是人民调解工作中的实践应用，最终形成此调研报告。其中特别调研了苗族和侗族两个少数民族人民调解工作的特点和模式，以期为完善人民调解工作更好地满足少数民族地区需求提供参考。

一、贵州省人民调解工作概况

（一）健全人民调解组织体系

贵州全省构建了多层次、宽领域、广覆盖的人民调解组织网络，实现了易地扶贫搬迁安置区人民调解组织全覆盖、信访矛盾纠纷人民调解组织县（市、区）全覆盖、婚姻家庭纠纷人民调解委员会县（市、区）全覆盖。截至2021年12月31日，全省共设立人民调解委员会20518个，其中，乡镇（街道）人民调解委员会1512个，村（居）人民调解委员会18117个，行业性专业性人民调解组织643个，个人调解工作室59个，县（市、区）信访矛盾纠纷人民调解组织96个，县（市、区）婚姻家庭纠纷调解委员会91个。

（二）壮大人民调解队伍

一是加强专职人民调解员队伍建设。中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的实施意见》，中共贵州省委全面依法治省委员会印发《贵州省法治乡村建设实施意见》等将人民调解服务纳入贵州省公共法律服务实施标准，明确了专职人民调解员配备目标；明确乡村人民调解委员会专职人民调解员配备数量，将村（居）人民调解委员会专职人民调解员配备纳入贵州省民主法治示范村（社区）建设指导标准。二是提高人民调解员的综合素质。司法行政机关加强人民调解员培训工作，采取集中授课、研讨交流、现场观摩等培训方式，不断提高人民调解员的业务水平。同时，注重吸纳律师、基层法律服务工作者、驻村干部、网格员及退休干部等担任人民调解员，以充实人民调解员队伍，优化队伍结构。

截至2021年12月31日，全省共有人民调解员104342人，其中，乡镇（街道）人民调解委员会调解员15429人，村（居）人民调解委员会调解员77574人，行业性专业性人民调解组织调解员4910人，专职人民调解员17486人。

（三）提高人民调解工作保障水平

一是2020年7月出台了关于人民调解工作的首部贵州省级层面的地方性法规——《贵州省人民调解条例》，该条例明确规定县级以上人民政府应当将人民调解工作经费列入同级财政预算，根据当地经济社会发展水平和财力状况，安排司法行政部门指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费、人民调解员补贴经费、专职人民调解员聘用经费等。2021年，全省各级司法行政机关共落实人民调解工作经费5076.07万元，其中，司法行政机关指导人民调解工作经费589.9万元，人民调解委员会工作补助经费469.86万元，专兼职人民调解员补贴经费738.63万元，专职人民调解员聘用经费2971.86万元，其他经费305.82万元。二是加强人民调解工作信息化建设，启用贵州省司法行政基层工作管理信息平台，提高人民调解工作数据汇聚率。推进智能移动调解系统建设，努力实现人民群众在家门口、手心里办成事、办好事的目标。

（四）加大宣传力度，矛盾纠纷调解率增高

一是各级司法行政机关和广大人民调解组织结合实际，充分运用微信、微博等新媒体及传统媒体，采取群众喜闻乐见的宣传形式（如侗歌、苗歌、情景剧等），扩大人民调解工作的社会影响力和知晓度。二是发挥人民调解职能优势，最大限度地把矛盾尽早解决在基层、吸附在当地、消除在萌芽状态，实现小事不出村、大事不出乡、矛盾纠纷不上交不激化。2021年，全省排查矛盾纠纷90663次，调解矛盾纠纷151897件，调解成功141030件，调解成功率92.85%。

二、侗寨、苗寨人民调解工作的特点和模式

（一）发挥苗寨“六老”作用，以法、理、情快速解决矛盾纠纷。调解中心利用苗寨传统的调解方式，通过动员方老、理老、寨老、鼓藏头、活路头、榔头参与苗寨景区治理，充分发挥他们在化解矛盾纠纷方面的独特作用。方老、理老、寨老、鼓藏头、活路头、榔头是西江在自理时期的一种管理体制，方老是地方的最高权力者，具有召集会议权、指挥各寨权、对外联络权和最后评判权；寨老听从方老指挥，管理本寨各项事务、召集本寨开会制定榔规等；榔头负责召集地方开议榔会制定榔规民约、负责安全教育等；理老负责根据榔规民约开展民事调解和评判案犯的轻重；鼓藏头负责祭鼓仪式、过年过节跳铜鼓等活动，平时看管铜鼓；活路头负责栽秧前的“开秧门”和年、节后恢复农业生产的“起活路”即第一个先下地干活的人。

（二）发挥人民调解、行政调解、司法调解联动优势，把矛盾纠纷消除在萌芽状态。黔东南州雷山县在挖掘苗族传统文化传承和村民自治的基础上建立了人民调解、行政调解、司法调解相结合的西江镇“美丽·初心”调解中心，对排查和发现的矛盾纠纷进行分层联动、快调快处，努力把矛盾纠纷消除在萌芽状态。

调解一般邀请苗歌歌师结合矛盾纠纷特点先唱歌——调解苗歌，缓和当事人气氛后再依照榔规民约来具体调解，并把老干部、老党员、鼓藏头、活路头、寨老、族老以及“两代表一委员”作为特邀调解员。将邻里纠纷、家庭矛盾、民风民俗等矛盾纠纷消除在萌芽状态，发挥维护社会和谐稳定的基层第一道防线作用。

西江苗寨采用具有地域民族特色的“1314美丽调解法”开展纠纷调解工作，即讲述1个故事，说上3句好话，演唱1首苗歌，实现4个回归。对调解成功的案件，即时制作并请双方签订调解协议，能够即时履行的即时履行，不能即时履行的引导双方进行司法确认。对调解不能达成协议的案件，引导双方依法主张权利、解决纠纷。

（三）发扬侗乡款约文化，提升乡村治理能力。侗款自文献记载以来，已有八百多年的历史，它是侗族先民们为求自身的生存发展和维护民族的利益、反抗封建统治阶级的歧视和压迫、抵御盗匪的掠夺、调解民事纠纷、保障每个社会成员安心从事生产劳动，在一个村寨、一个片区以及整个侗族地区，分别制定的一套地方性规范，被称为“侗款”，作为众人遵守和处理所有发生事件的准则，是侗族的习惯法。

“款”中的“六面威规”“六面阳规”“六面阴规”是《约法款》的三大部分，其内容分别是对礼仪和道德的要求、对轻罪的轻罚和对重罪的重刑。侗族的“款”文化既含有社会政治制度方面的文化，也含有文学、历史等方面的文化，几百年来维系着整个侗族社会的稳定和发展，是制度文明的一朵奇葩。

为更好推进款约与法治的融合互动，确保款约内容符合法律法规，贵州省黔东南苗族侗族自治州已经形成了具有民族特色自治、法治、德治相结合的款约乡村治理经验，实现现代法治与款约治理相得益彰，得到少数民族村寨群众的支持，有效提升了乡村治理能力。一是借“六面阳规”加强基层自治建设。“六面阳规”是对人们不良社会行为的规定和对犯者的处罚规定，它处罚的多是轻罪，多以戒条、禁止性规定入“款”。这充分体现了“德主刑辅，预防为主，标本兼治”的思想。据此围绕群众关切的热点问题，如村务公开、村级财务监督制定等，把脱贫攻坚、护林防火、公益事业等工作纳入村民自治范围，不断提高群众参与村务管理的积极性，推动村民自治。二是借“六面阴规”加强村寨法治建设。“六面阴规”是对人们不良社会行为的规定和对犯者的处罚规定，它处罚的多为重罪。将传统的“六面阴规”与村寨的法治建设结合起来，摒弃不符合社会主义法治精神的款约，发扬其惩恶扬善的作用。三是借“六面威规”加强村民德治建设。“六面威规”属于一般的礼仪或道德要求，对犯者以劝教为主。以此，指导村“两委”修订村规民约、成立老年协会、红白理事会等民间组织，以款约的形式引导村民形成积极向上、健康有序的社会风尚。

三、贵州省黎平县少数民族接边地区人民调解“五联”工作机制

黎平县地处黔、湘、桂三省（区）交汇区域，东接湖南省靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县，南邻广西壮族自治区三江侗族自治县，省际边界线长198.7公里，接边乡镇7个、接边村21个，全县少数民族人口占70%，全县有464个人民调解组织，其中，乡镇调解组织26个，村（社区）调解组织423个，行业性调解组织12个，接边地区人民联合调解委员会3个。

黔、桂、湘接边地区自建立组织联建、矛盾联防、纠纷联调、普法联宣、法律联援的“五联”工作机制以来，接边地区矛盾纠纷得到及时化解，突出治安问题得到及时治理，有效增进了接边地区民族团结，基层党委、政府的治理能力得到全面提升，进一步凝聚了党心民心，对促进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要的实践意义。

（一）夯实基层基础，构筑和谐边界组织体系

一是组织发动。与相邻县村建立“黔湘桂三省七县联防联调联谊会”，为省级法治边界创建工作奠定组织基础，成立“黔桂登晒联合党支部”，强化基层战斗堡垒作用。二是部门推动。充分发挥司法行政部门职能作用，与湘、桂接边县司法局沟通对接建立跨省区联合人民调解委员会。三是社会联动。村“两委”主导的联合人民调解委员会得到社会各界的广泛支持，寨老、乡贤、基层法律服务工作者、律师等纷纷加入，特别是基层法律服务工作者和律师通过“一村一法律顾问”的形式，定期参与调解民间纠纷、帮助制定完善村规民约、提供法律服务等，成为名副其实的法治宣传员和纠纷调解员。目前，接边村寨联合人民调解委员会和工作站覆盖率达100%。

（二）完善运行机制，搭建和谐边界共享平台

黔、湘、桂三省司法厅签订了《黔、湘、桂三省（区）边界矛盾纠纷联防联调协作协议书》，黔、渝、川、滇司法厅（局）签订了《黔、渝、川、滇四省（市）边界矛盾纠纷联防联调协作协议书》，实现省（区）、州（市）、县、乡、村五级联防联调工作平台有机联动。黎平县通过定期召开联席会议、签订合作协议等形式，不断强化“五联”机制建设，与接边县乡签订“五联”合作协议。

（三）强化联动协作，打造和谐边界幸福乡村

一是制度联建。通过建立联席会议制度，每年召开一次年会，由接边地区轮流召集，研究制订工作计划，部署、指导、督查、协调接边地区人民调解工作。二是纠纷联调。接边地区党委、政府运用省际接边人民调解“五联”机制，两地干部在纠纷调解中深入村寨和群众家中，动员群众求同存异、发展生产、共建共享，使安定隐患得到持续有效管控，防止纠纷激化升级。三是部门联动。整合接边乡镇综治、公、检、法、司、自然资源、水务、林业等力量，深入村寨联合开展法治宣传、法律服务等公益活动，利用“侗款讲法”“鼓楼法庭”“双语普法”等群众喜闻乐见的方式，开展形式多样的普法宣传教育活动。在接边村寨联建公共法律服务工作站，为接边地区群众提供法律服务，把惠民政策传递到千家万户，促进村级接边地区的和谐稳定。

四、存在问题

调研发现，贵州省少数民族地区人民调解还存在一些待解决的问题。主要问题包括人民调解员队伍素质有待提升；调解书卷宗不完善、归档不及时；调解平台信息化、智能化建设和应用缓慢；诉调对接不顺畅；调解补贴发放标准不统一、不及时等。

（一）人民调解员队伍建设待加强

一是人民调解员身份问题。行政机关没有权限给人民调解员发放身份证书，而贵州省没有成立人民调解员协会，因而无法给人民调解员发证或分级，这造成了人民调解员身份尴尬问题。二是人民调解员队伍素质有待提升。随着人民调解法律化、矛盾纠纷复杂化、调解方式多样化，对人民调解员的综合素质提出了更高要求，而部分村寨调解员传统的思维和方式已经不适应现实需要。

（二）调解书卷宗不完善、归档不及时

走访查阅卷宗过程中发现调解员在调解过程中觉得办案补贴少、填报案宗又麻烦，调解成功就算了结，也可能出现当事人调解后又反悔的情况；有的卷宗表述不准确、不规范；有的本级调解后没有及时通过系统上报，上一级没能掌握调解案例的准确情况。

（三）调解平台信息化、智能化建设和应用缓慢

贵州省人民调解信息化平台建设预算因为经费精减两年预算未获得大数据局通过，影响省级信息化建设进程；在走访过程中发现有的县市已经建立了调解平台，上报系统完善，但是由于地区发展不平衡，部分村（居）兼职人民调解员年龄较大、受教育程度不高、对系统不熟悉，录入整理工作存在困难。

（四）诉讼调解和人民调解衔接工作机制尚不健全

诉调对接整合了诉讼调解和人民调解两种解决矛盾纠纷的资源，人民调解既节约司法资源，又不偏离法治轨道。走访中发现行政机关对诉调对接认识不到位，把诉调对接认定为法院的事情；缺乏法律统一规范，没有法律支撑，只要当事人拒绝，诉调对接就无法进行；诉前调解成功率较低等问题。

（五）调解补贴发放标准不统一、不及时

在走访地区了解到调解办案经费按难易程度补贴80～200元/每案不等，因为《贵州省人民调解条例》仅规定“县级以上人民政府应当将人民调解工作经费列入同级财政预算，根据当地经济社会发展水平和财力状况，安排司法行政部门指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费、人民调解员补贴经费、专职人民调解员聘用经费等”，所以实际工作中仍有县一级司法局需要到县政府财政部门协调的情况，花费较多时间和精力，经费不到位造成发放补贴不及时，严重影响了人民调解员的积极性。

五、对策建议

针对上述情况，人民调解工作高质量发展必须始终坚持以习近平法治思想为指导，坚持发展新时代“枫桥经验”，注重问题导向，着力破解难题，更好维护少数民族地区人民群众的合法权益。

（一）加强教育培训，提高人民调解组织和人民调解员的办案能力

调解衔接机制的建立和完善，有赖于人民调解组织和人民调解员能力素质的提高。在进一步规范人民调解员选聘条件的基础上，基层法院会同司法行政部门应积极加强对人民调解组织的指导、加大对人民调解员的培训力度，采取集中培训、旁听庭审、案例讲解等灵活多样的方式，不断优化人民调解员队伍的知识结构，提高调解业务水平。

（二）完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系

依托行政争议调解办公室、交调委、医调委等部门，主动与行政机关联手化解社会矛盾；依托诉调联动中心，人民调解积极介入法院民事案件的“诉前”“诉中”环节，根据案件情况，将案件再分流到相应的调委会或直接受理调解。人民调解协议、行政调解协议效力的司法确认问题，是当前调解衔接机制中关键的一环。针对当前审判实践中人民调解协议效力问题，积极探索人民调解协议与法院裁判文书的对接，根据当事人的申请，将司法审查前移，在合法、自愿的原则下，对达成的人民调解协议通过简易、便捷的审理程序，用民事调解书的形式予以确认，从而赋予人民调解协议的强制执行力。

（三）在制度层面为人民调解工作提供经费保障

《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》明确人民调解工作经费应列入同级财政预算，《贵州省人民调解条例》也进行了明确规定，贯彻落实、督导政策落地是经费保障实施的关键。

（四）吸纳专业法律人才参与专业复杂的调解案件

目前，大部分人民调解员只能满足常见的矛盾纠纷调解需求，如果组建由退休法官、行业专家担任专职人民调解员，律师兼职参与的“专职+兼职”人民调解队伍，可以充分发挥专业优势和调解技能，提高专业复杂的调解案件效率和质量。

通过此次调研我们深刻体会到，贵州省侗族、苗族少数民族地区人民调解的有益经验对在当地形成有民族特色的自治、法治、德治相结合的款约乡村治理体系起到了重要作用。加强对各地人民调解经验和模式的研究可以为理论研究提供资源，为以法治思维和法治方式参与基层治理提供更多理论支持。