公证法律服务体系建设研究——基于公证业务实践的观察分析

牟海容（北京市方圆公证处副主任）

吴春信（北京市方圆公证处）

新中国公证制度建立以来，特别是改革开放以来，公证法律服务在服务党和国家工作大局，服务经济社会发展，保障人民群众合法权益，维护社会安定秩序，促进社会公平正义等诸多方面发挥了不可替代的作用，随着社会转型、改革深入和社会生活变迁，公证法律服务呈现出许多不充分、不适应、不协调问题，迫切需要我们通过系统观念、系统思维对现有公证法律服务的供给模式、供给方式进行理论检视。笔者从基层执业工作经历出发，以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，对公证法律服务体系化建设的有关问题进行探讨。

一、公证法律服务体系化建设的依据

（一）理论依据

全面依法治国是一个系统工程，必须统筹推进、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。公证法律服务作为全面依法治国的重要组成部分、作为公共法律服务体系的重要内容，其本身也是一个独立的子系统。这要求我们必须运用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察分析研究公证服务体系化建设的有关问题。新形势下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，运用习近平新时代中国特色社会主义思想的观点立场方法，对公证法律服务体系建设进行研究，有利于我们全面审视公证法律服务在体系化建设中存在的问题，有利于我们科学把握公证法律服务体系化建设的特点和规律，有利于我们稳妥推动公证行业高质量发展，使公证法律服务更加符合发展要求、更加契合发展目的。

（二）制度依据

2014年8月《司法部关于进一步加强公证工作的意见》提出要“加快构建覆盖城乡基层的公证法律服务体系”；2017年7月司法部《关于进一步拓展创新公证业务领域 更好地服务经济社会发展的意见》强调“推行公证机构一条龙、一站式、个性化服务，通过源头服务和跟踪回访，提供更多延伸服务”；2020年3月中共司法部党组《关于加强公证行业党的领导 优化公证法律服务的意见》指出，要重塑优化办证流程，实行“一窗受理、集成服务、一站办结”的标准化公证服务；2021年5月司法部《关于优化公证服务 更好利企便民的意见》提出，要加快数据共享，加快公证行业内部协查和用证部门间数据应用；2021年6月司法部《关于深化公证体制改革 促进公证事业健康发展的意见》强调要“发挥公证机构公证员首创精神，综合运用公证证明、保全证据、现场监督、赋予强制执行效力等制度特色和职能优势，不断拓展创新服务领域和项目，努力满足新时代经济社会发展‘全业务、全时空’的公证服务需求”；2021年12月司法部《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》强调要“增强公证工作能动性，充分发挥预防化解矛盾纠纷作用”。

上述规定有的明确提出了公证法律服务体系建设的概念，有的提出了公证法律服务体系建设某一个方面要求，为公证法律服务体系建设实践提供了权威制度依据和明确工作要求。

二、公证法律服务体系的概念

笔者在中国知网以“公证法律服务体系”为关键词进行搜索，获得了94个结果，剔除不相关内容后得到25篇调研文章，其中有4篇涉及公证法律服务体系概念问题。从现有研究看，对公证法律服务体系进行定义大致有三种路径：一是将其表述为相关核心框架和基本原则。例如，中国公证协会在《我国公证法律服务体系的建设与完善》一文中将公证法律服务体系的概念表述为：“公证法律服务体系，是公证法律服务实现自身社会价值和职能定位的基础和平台，是统合公证法律服务各项组成部分和关联因素的核心框架和基本原则。”①中国公证协会：《我国公证法律服务体系的建设与完善》，《中国司法》，2016年第1期。二是将其归结为公证法律服务行为，并将制度规则要素包含其中。三是结合其他工作对公证法律服务体系的概念进行研究。例如，广西壮族自治区司法厅公证管理处结合城乡一体化建设部署要求就“城乡一体化公证法律服务体系”的概念进行了阐述。②广西壮族自治区司法厅公证管理处：《关于构建城乡一体化公证法律服务体系的思考》，《中国司法》，2014年第7期。

笔者认为，关于公证法律服务体系的概念，应当在借鉴其上位概念基础上结合公证法律服务本身的特点进行确定。在此基础上，我们将公证法律服务体系定义为：公证法律服务体系，是指公证机构为满足社会需要、实现自身价值，基于申请依法履行职能并提供多元化法律服务所需要素之和，具有开放性、整体性、自组织性、等级结构性、动态平衡性等特征。

三、公证法律服务体系建设的意义

（一）有利于满足人民群众更高层次公证法律服务需求

新时期，人民群众对公证法律服务的需求呈现出综合性、专业性、交叉性、复杂性等特点。实践中，公证法律服务大多涉及婚姻家庭、养老继承、投资融资、不动产交易、公司治理等诸多领域，这些领域有的争议大、有的矛盾累积时间长、有的涉及人员广、有的交易模式多变，公证人员往往需要回溯至当事人权利义务发生之初，全面梳理案件事实，厘清当事人权利义务关系的演变转化过程，在全面核实的基础上为当事人提供公证法律服务。这种工作模式的转变要求我们必须对传统的公证法律服务模式进行优化整合，形成统一化、标准化、集约化的公证法律服务供给模式。

（二）有利于提高公证服务党和国家工作大局能力

党的十八大以来，党和国家对经济社会发展的谋划呈现出整体性、系统性、协同性特点。比如，党的十九届五中全会将“系统观念”作为指导经济社会发展的重要原则，要求加强全局性谋划、战略性布局、整体性推进。而与此不相适应的是，公证法律服务的服务范围往往集中在传统领域，结构相对单一，导致公证在服务党委和政府中心工作、对接国家发展战略方面缺少“接口”，承接能力不足，一定程度上导致公证职能“被动萎缩”。因此，必须强化系统观念和系统思维，改变公证法律服务传统的供给模式，加快构建更高端的公证法律服务体系，以适应党和国家发展大局需要，充分彰显公证的职能优势和时代价值。

（三）有利于进一步挖掘公证法律服务潜力

实务中，囿于法律知识的缺乏，当事人向公证机构提出公证申请时往往不能像专业人士那样对自己的诉求表达得准确全面，甚至有可能只是向公证机构提供了自己诉求的一些“线索”。这就要求公证人员以当事人所陈诉求为切口，“溯源而上”“顺势而下”全面把握案件事实，帮助当事人发现其自身潜在的公证法律服务需求，通过系统化、专业化的服务为当事人简单诉求“赋能”，深度挖掘当事人所提诉求的背后需求，延伸公证法律服务职能，增强公证法律服务与群众生活的“黏性”。

（四）有利于保障公证法律服务质量安全

相对于人民群众的公证法律需求而言，当前，公证所提供的服务具有“片面性”“浅层化”的特点，公证只是“截取”了公民法律生活的一个环节或者一个方面来提供服务。这一方面导致公证人员无法启动系统思维方式对涉及公证的整体法律风险进行有效检视，当当事人在公证法律服务的“下游”环节出现争议时，这种争议风险往往向“上游”公证环节传导，极易影响公证公信力；另一方面，当公证以公证书的方式提供结论（而非结果）时，当事人的权利、义务仍处于“悬而未决”的状态，而这种“悬而未决”的状态本身就是一种风险。因此，必须通过公证法律服务体系化将公证预防风险机能覆盖到权利义务产生、变更、消灭的全过程，覆盖群众法律生活的各方面，从根本上消除风险、保障安全。

（五）有利于民法典的正确实施

随着我国立法技术的进步和成熟，法律法规的体系化倾向越来越明显。为促进《中华人民共和国民法典》的正确实施，最高人民法院对新中国成立以来的相关司法解释进行了清理，逐步构建起了“分层次、多元化的民事司法解释框架体系”。公证职能主要是通过贯彻落实民事法律规范要求来实现的，民事法律规范的法典化必然要求公证法律服务的体系化，而公证法律服务的体系化也会呼应促进民法典的正确、全面实施。

四、公证法律服务的基本属性

（一）公证法律服务内在优势禀赋

孙宪忠教授认为，公证人的职业行为不是行政行为，③《中华人民共和国公证法》将《中华人民共和国公证暂行条例》中“公证机关”修改为“公证机构”便是这一观点的一个例证。而是为民事法律关系的各种要件、各种法律事实提供具有公信力的公证文书的行为，他由此认为公证法属于法律体系中的民法附从法、特别法。④薛凡主编：《公证制度与实践的革命性重塑》，厦门大学出版社2022年版，第29页。公证与市场经济密不可分，在民商事交易中发挥着生成信用、强化信用、传递信用的重要作用，为民事法律关系的运行提供公信力支撑。

公证业务范围大多由民事法律规范调整。《中华人民共和国公证法》第十一条、第十二条关于公证事项、公证事务范围的规定，有的涉及民事法律行为、有的涉及民事法律事实、有的涉及具有民事法律意义的文书，还有的是与民事法律实施相关的保障性、事务性措施。

公证侵权采用民事诉讼救济方式。《中华人民共和国公证法》第四十三条规定：“公证机构及其公证员因过错给当事人、公证事项的利害关系人造成损失的，由公证机构承担相应的赔偿责任……，当事人、公证事项的利害关系人与公证机构因赔偿发生争议的，可以向人民法院提起民事诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》第一条规定：“当事人、公证事项的利害关系人依照公证法第四十三条规定向人民法院起诉请求民事赔偿的，应当以公证机构为被告，人民法院应作为侵权责任纠纷案件受理。”

（二）公证法律服务具有司法性

公证制度是预防性司法制度。由中央全面深化改革委员会审议通过并由司法部印发的《关于深化公证体制机制改革 促进公证事业健康发展的意见》指出：“公证制度是重要的预防性司法制度，公证服务是公共法律服务的重要组成部分。”在市场经济条件下，人们借助公证建立起互信，以保证市场交易各方利益都能预见性地按事先约定的规则加以实现，从而预防纠纷。⑤王公义：《建立起适合中国的公证制度》，《中国公证制度改革研究及国际比较》，法律出版社2006年版，第1页。转引自薛凡主编：《公证制度与实践的革命性重塑》，厦门大学出版社2022年版，第4页。有德国学者在对公证进行经济学分析时指出：“制度化的公信力，对事实毫无疑问地澄清增加了利用不确定性因素来谋取利益的诉讼风险，同时降低了提起诉讼的频率”，⑥罗尔夫·克尼佩尔：《公证的经济分析》，米婷译，上海人民出版社2022年版，第7页。揭示了公证制度作为预防性司法制度的经济动因和内在机制。有观点认为公证和审判一样同属于司法范畴，并将公证称为“静态司法”，与此相对应地将审判称为“动态司法”。⑦蒋惠岭：《谈公证与审判的关系》，《中国公证》，2000年第5期。转引自薛凡主编：《公证制度与实践的革命性重塑》，厦门大学出版社2022年版，第7页。另外，公证制度具有独立、中立的特点，并将公平公正作为价值追求，这都符合司法的一般性特征。

公证书具有不可诉性。不可诉性是司法的外在显著特征，比如，公安机关的侦查行为、检察机关的检察行为、审判机关的审判行为，依据法律规定均不可诉。从现有法律规定来看，公证行为也具有这样的特征。比如，《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》第二条规定：“当事人、公证事项的利害关系人起诉请求变更、撤销公证书或者确认公证书无效的，人民法院不予受理，告知其依照公证法第三十九条规定可以向出具公证书的公证机构提出复查。”第三条第二款规定：“当事人、公证事项的利害关系人对具有强制执行效力的公证债权文书的民事权利义务有争议直接向人民法院提起民事诉讼的，人民法院依法不予受理。但是，公证债权文书被人民法院裁定不予执行的除外。”

（三）公证法律服务具有公共性

公证脱胎于国家公权力。“公证是从国家权力中让渡出来的为预防纠纷而产生的一种由公证人行使的社会公共权力”，⑧薛凡主编：《公证制度与实践的革命性重塑》，厦门大学出版社2022年版，第35页。其制度设计的目的是“在保障民法私权自治原则的基础上，实现国家对重大经济活动与公民的重要法律行为的适度干预”，同时“又尽可能地避免直接干预所带来的负面影响”。⑨宫晓冰：《中国公证制度的完善》，《法学研究》，2003年第5期。转引自马宏俊主编：《公证法学》，北京大学出版社2013年版，第43页。

公证以公共利益为导向。无论从制度设计初衷还是效力来源看，公证都具有天然的公共性，这种公共性主要体现为以谋求公共利益为导向，通过私权保障实现社会治理目标。公证保障私权的职能，并不意味着公证的目的仅是为了保障个体利益，相反，是为了公共利益，“公证人以诚实、公平、公正和专业的方式为社会全体公众服务”，⑩宫晓冰：《中国公证制度的完善》，《法学研究》，2003年第5期。转引自马宏俊主编：《公证法学》，北京大学出版社2013年版，第43页。而且这种公共利益导向并不是“主观为自己客观为别人”的结果，而是公证基于自身职能和时代要求践行社会责任的一种行动自觉。

公共利益与“公益”存在语义差异。在当前行业语境下，我们尚不能将公共利益的概念简单等同于“公益”这一概念。因为我们对“公益”概念的使用范围远远小于公共利益的外延，距离公共利益的核心文义还有距离。⑪武洹宇：《中国近代“公益”的观念生成：概念谱系与结构过程》，《社会科学文摘》，2018年第12期。而这种距离，在笔者看来，极大限缩了公证法律服务发挥作用的范围，因此有必要对“公益”这一概念进行重新阐释，或者直接使用公共利益的概念，以拓展公证法律服务社会价值空间。

需要特别说明的是，我们对公证法律服务具有民事、司法、公共等属性所作的阐释与上级机关强调的公证具有“政治”“政法”“国家”“人民”等属性并不冲突。前者是对后者的延伸和具体化，是为落实后者要求而进行的尝试和探索，目的在于为后者提供可能的延伸路径、支撑载体和解释规范。

五、公证法律服务体系化建设实践路径

（一）提升公证价值理念

一要坚持以人民为中心的发展思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立公证为民理念，努力把体现人民利益、反映人民愿望、增进人民福祉作为公证法律服务的出发点和落脚点，主动顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待。二要进一步解放思想。全面贯彻落实《中华人民共和国民法典》的各项规定，最大限度满足人民群众对公证法律服务的新需求；切实尊重和保障公证机构、公证员法定独立地位，充分发挥其主观能动性；引导公证机构以追求社会公共利益最大化、最优化为目标，进一步拓展公益属性的内涵和外延，将公益属性体现在公证法律服务的各方面、全过程；切实厘清政府与市场的边界，提高管理的科学性，更多运用经济、法治手段鼓励引导支持公证行业健康发展。

（二）重构公证业务生态

一要基于民法理论构建公证业务生态。围绕公证业务发展加强基础理论支撑，为公证业务的存在、发展寻求更充分的理论依据；引导公证机构、公证员从权利主体、权利客体、权利变动、权利救济、权利保障等理论高度审视公证业务，从全局检视办证程序，全面校正偏差，有效提升公证质量，降低执业风险。二要基于民法规范构建公证业务生态。对照《中华人民共和国民法典》的制度规范体系逐一梳理公证业务范围，实现民法理论、民法规范与公证实践上下贯通、良性互动，并借由法律规范本身的概括性实现公证对社会生活领域的广覆盖，全面回应群众关切。三要基于社会实践构建公证业务生态。提高公证法律服务的时效性，适时将社会经济生活领域的新业态、新模式纳入公证法律服务范围，提高公证对社会经济生活的响应速度；加强对社会经济生活各领域的动态研究，健全完善公证法律服务目录，并在实践中不断丰富拓展。

（三）健全公证制度规则

一要广泛适用公证制度规则。从外延看，公证制度规则包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、司法解释、民事习惯等。《中华人民共和国民法典》颁布后，政策不再作为民法的正式渊源，但政策在公证法律服务实践中的重要作用仍然不能忽视。另外，中国公证协会专业委员会制定的业务规则在公证法律服务过程中也发挥着重要作用。二要构建科学规范的制度规则体系。加快推进公证制度完善，梳理废止与新时代公证法律服务定位不符、与法治原则不符、与群众多元需求不符的各种政策制度文件；对照《中华人民共和国民法典》的框架搭建公证法律服务制度规则的“四梁八柱”，积极构建上下一贯、覆盖全面、衔接顺畅、科学有效、动态调整的公证制度规则谱系，为公证法律服务实践提供科学指引。

（四）重塑公证供给方式

一要优化公证法律服务思维方式。公证人员应善于运用法治思维、法治方式开展工作，基于个案事实全面调动自身法学理论资源和规范知识体系，通过理性逻辑思维进行法律证成，能动性开展工作，从根本上改变“以证换证”“坐堂办证”的思维方式。二要改进公证法律服务方式。强化公证员在公证法律服务中的主体地位，将具体公证事项、事务作为全面满足当事人需求的“工具性安排”，通过排列组合、优化整合为当事人统筹制定个性化解决方案，切实改变以往机械被动的服务模式。三要丰富公证智力成果呈现形式。在公证法律服务体系化的背景下，公证人员应当创造更多智力成果的呈现方式，除了传统的公证书之外，应当更多地使用法律意见书、尽职调查报告、公证调解书等形式。⑫司法部《关于进一步拓展创新公证业务领域 更好地服务经济社会发展的意见》，在拓展创新公证服务方式部分强调：“推行公证机构一条龙、一站式、个性化服务，通过源头服务和跟踪回访，提供更多延伸服务”，《关于深化公证体制机制改革 促进公证事业健康发展的意见》强调：“充分利用公证的预防性司法制度职能作用，积极参与矛盾纠纷多元化解和诉源治理。”这些规定为创新公证法律服务形式提供了制度依据。

（五）完善公证支持网络

一要加强公证法律服务队伍建设。持续强化政治理论武装，不断提升公证人员政治素养和宗旨意识；组建公证行业专家库，进一步加强公证理论研究，为行政管理决策和行业发展提供智力支持；建立健全公证业务交流研讨机制，开展跨行业、跨区域业务交流合作，有效提升公证人员综合能力；积极与法学会、法学院校联合开展课题研究，推动开设公证实务课程；积极推进公证法律服务涉外人才建设等。二要完善保障机制。进一步推进公证价格改革，结合公证履职成本、市场物价水平、群众服务需求等因素，合理确定公证法律服务价格；进一步完善工资绩效分配机制，切实发挥工资收入的保障、激励、引导作用；进一步建立健全公益财政补贴机制，使公益属性更多地体现政府责任；⑬司法部、财政部：《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》。建立健全公证当事人涉公证违法违规线索移交机制，严厉打击骗取公证文书行为，维护正常执业秩序。三要加强信息化建设。推动公证业务办理方式变革，实现公证业务在线预约、申办，建立健全公证业务线上线下协同办理机制；进一步聚合公证法律服务底层数据资源，积极协调大数据管理部门、公安机关、人民法院、民政部门、自然资源部门、人力资源和社会保障部门、医疗服务机构等部门，争取信息资源共享；探索利用新兴科技延伸公证法律服务，综合运用互联网、大数据、云计算、区块链、生成式人工智能等手段，不断提升公证智能化服务水平。