监狱执法证据管理的模式建构

陈 波（四川省监狱管理局副局长）

屈直俊 何俊芳（四川省监狱管理局）

刑事执行作为监狱刑事司法的主要内容和基本职能，是认识监狱各类问题的逻辑起点。监狱执法既要防止法外恣意妄为，又要防止管理风险肆意蔓延，梳理行刑活动中的证据管理问题并将之凝练为体系化的制度成果，规范建构监狱证据管理模式，以证据管理的求实要求努力实现客观真实，以证据管理的实证效用降低执法风险，已成为监狱执法管理与风险治理绕不开的现实法治课题。

一、检视与界定：监狱执法证据管理的实证考察

（一）涉诉型案件催生证据管理适用

1994年《监狱法》《国家赔偿法》相继颁布实施以来，监狱法治进程加快，也赋予监狱越来越重的举证责任和证明责任，正确适用证据规则成为监狱的法定义务。尤其在国家赔偿案件、狱内又犯罪案件、减刑假释提请案件、暂予监外执行决定案件四种刑事司法活动中，证据适用责任与要求也越来越高。此外，监狱作为诉讼参与人仍要在涉案行政诉讼和民事诉讼中提出相关证据材料，对当事人所主张的事实和理由予以回应，从而有利于通过法律方式定分止争，化解矛盾，促进和谐。

（二）非讼型应对扩大证据管理范畴

监狱面临的大量纠纷并不总是通过诉讼予以解决，从S省监狱系统历年信访数据可见，过去5年，刑满释放人员及家属信访占比分别达到每年信 访 总量 的45.8%、45.06%、30.54%、40.37%、58.26%，呈现出总量大、占比高的特点，信访案件办理和信访矛盾化解等监狱非讼纠纷应对的客观现实迫切需要监狱合理利用证据化解矛盾纠纷，维护监狱和社会大局稳定。证据运用向非讼领域拓展，达到用证据说服人的目的，必然要求监狱依靠一套符合法律规定的证据管理使用规则，保证证据来源的合法性、证据管理的规范性，方能提升证据使用的可信度，降低有关各方的证据质疑。

（三）非紧急运用突破证据管理定位

监狱执法证据管理与诉讼活动的证据保全具有不同特点，证据保全往往基于证据具有毁损灭失风险或者今后难以取得的“紧急形态”的存在，而监狱执法活动所收集固定的证据并非遭遇紧急性风险，无论适应减刑、假释实质化审理需要证明罪犯“确有悔改表现”或“不致再危害社会”的证据管理运用，还是监狱矛盾纠纷化解等非讼活动的证据管理运用，均不具有此种所谓“紧急形态”存在，证据材料来源或为日常监管改造罪犯所生成的视频资料、执法文书等证据，或为提取罪犯档案中文书材料所生成的书证等证据，是一种常态性的工作收集。显然监狱执法证据管理的“非紧急形态”突破了讼争中证据灭失损毁的“紧急型风险”定位。规范监狱常态化收集、提取、固定、保管、使用证据的过程和行为，较之司法中的证据保全显然涵盖面更广、范围更大、任务更重。

二、审问与反思：监狱执法证据管理的矛盾困境

（一）能动与被动：执法与证据分离困境

1.证据意识之困。“证据意识，是指人们在社会生活和交往中对证据作用和价值的一种觉醒和知晓的心理状态，是人们在面对纠纷或处理争议时重视证据并自觉运用的心理觉悟。”①王戈：《论侦查人员证据意识的培养和提高》，《人民检察》，2007年第14期。监狱执法证据管理在意识层面存在三个方面问题：一是证据管理主体意识不强。在S省监狱系统民警随机问卷调查中，有70.67%的民警“不清楚”证据收集内容及标准，以至不少监狱民警作为证据管理的主体意识不强，主动收集管理证据行为养成不够。二是证据管理程序意识缺失。监狱进行证据管理应受程序正当原则调控，但监狱执法证据管理一般均以单纯服务减刑、假释、暂予监外执行等刑事司法活动为目的，没有或缺失依法依程序管理使用证据的意识，各地各监狱的自行其是易致监狱在诉讼或非讼活动中处于无证据可用或者有证据难用的被动局面。三是证据管理目的指向模糊。从S省情况来看，不少监狱在证据管理运用上处于“问题指向哪里，民警才往哪里收集证据”的被动应对局面，证据管理使用的目的指向模糊不清，“临时抱佛脚”似的证据运用，造成监狱举证困难、证明不力，加大监狱责任风险，损害监狱执法形象。

2.证据认识之困。“以事实为根据，以法律为准绳”是以证据为中心的诉讼基本原则，要求对证据的收集、保存、运用及其价值等具有清晰认识。梳理监狱刑事司法活动，证据管理在认识层面存在三个方面不足。一是证据管理的不确定认识。从诉讼角度上看，证据保全以当事人提起诉求为前提，监狱执法并不必然产生诉讼活动，证据管理具有不确定的属性特征，从而模糊了证据管理的风险防护功能，不少监狱单边强调执法的重要性，忽视证据管理的重要性。二是证据管理的不规范认识。证据管理涉及系列操作手段与方式，应按照一定的标准流程进行。调查发现，监狱执法证据资料中存在询问笔录单警制作、罪犯自书材料缺失本人签字捺印等程序不规范的情形，究其根源在于民警缺乏证据规范意识，缺乏程序和形式要件的证据要么成为非法证据，要么缺失证据效力。三是证据管理的不清晰认识。由于证据管理增加了民警执法过程中的附随义务，民警容易消极应对，有的思想抵触，有的敷衍塞责，严重影响证据的正常形成，让证据管理成为无本之木、无源之水。

3.证据知识之困。由于监狱民警证据知识不足，无标准随意收集、无意识凌乱保管等现象的大量存在，危及证据的合法性、完整性。一是民警队伍整体专业知识偏少。监狱法律类专业人才数量远远达不到工作需求，特别是具有高端专业能力的法律专才显著缺乏，法律专业队伍与监狱法治需求明显不匹配，多数民警缺乏做好证据管理的专业素养和能力。二是民警队伍整体实务能力偏低。民警普遍难以做到证据管理专业知识与实践经验的必要结合和融会贯通，实务能力不能满足证据管理工作需要。三是职能机构业务指引偏向。由于缺乏专门证据管理部门，执法证据管理分散在各个部门，“各人自扫门前雪”的证据管理，破坏证据管理的整体性、完整性， 形成不同职能“自说自话”证据片段，根本达不到证明目的，甚至成为讼争或矛盾纠纷的催化剂。

（二）诉讼与非讼：应对与适用扩大困境

1.诉讼应对型证据管理。监狱执法证据管理，是一种对监狱可能涉及诉讼的执法行为的预先活动，是基于诉讼举证目的展开的证据的收集、分析和应用等系列活动。实践中广泛存在涉诉被动举证等问题，使得诉权不能规范展开。一是执法内容模糊性问题。“监管执法标准子体系是整个监狱管理标准体系的业务核心，包括刑罚执行、狱政管理、狱内侦查、教育改造、生活卫生、劳动改造等六个部分”②四川省监狱管理局课题组：《监狱执法管理标准化存在的问题及改进措施》，《四川依法治省年度报告（2022）》，社会科学文献出版社2022年5月第1版，第118页。，该六大部分涉讼事项并无明确的清单，涉讼内容的模糊性致使证据管理向执法过程移动失去具体目标和方向。二是举证主体模糊性问题。刑事执行产生的诉讼，诉争对象多是民警执法行为及其正当性，若以“谁执法谁举证”转化为监狱执法证据管理的原则，可能产生“既当运动员又当裁判员”的尴尬问题，但如果将作为执法主体的民警排除在举证规则之外，又会导致民警证据管理不作为，是由执法主体进行举证，还是其他主体举证存在疑惑。三是应对指引模糊性问题。以诉讼为中心的证据保全活动，要求诉讼参与人按照审判指引参与即可，但监狱在证据管理事项上却未建立规范指引，如广泛需要的证据保管问题，则涉及保管主体，归档管理、使用提取等系列问题均无法可依、无章可循。

2.非讼应付型证据管理。大量非讼方式在监狱客观存在，要求监狱运用证据还“庐山真面目”。监狱借鉴证据保全规则拓展证据管理适用范围，旨在建立监狱法律风险“防火墙”，理论层面的探讨虽有，却未能从制度层面构建有效的标准规范。一是存在简单套用诉讼模式问题。诉讼模式的证据保全按法院审判指引进行，有明确的系列法律制度规范。但监狱证据管理是一种基于预判基于经验而开展的前瞻性工作，其规范具有内部性特征，简单复制借鉴证据保全相关法律制度显然不具可行性。二是存在排斥救济问题。监狱存在大量运用非讼方式处理矛盾纠纷的客观现实，由于狱囚及警囚关系的特殊性，监狱及民警对涉及利他的证据存在心理排斥和行为拒斥，难以全面客观收集、管理、使用证据，需要强制性、权威性制度对此予以预防和克服。

3.贯标应景型证据管理。虽然诉讼与非讼证据管理机制是基于不同法理逻辑的两套模式，但在用专业方法收集固定证据上具有一致性。监狱通过标准体系规范监狱执法工作，从制度层面构建起法律风险防范体系，在执行层面却存在畸轻畸重问题，重视并关注执法及风险防范，但对可能从执法中滋生诉访纠纷的问题还不够重视，更遑论建立证据管理规则体系。唯有建立基于风险防范和诉争纠纷应对的证据管理规则，方能更好地指引民警依法履行执法职责，应对诉争纠纷，用客观真实证据下的雄辩事实定分止争，用事实正义维护法律正义。

（三）独立与整合：证据体系建构困境

1.建构理念层面统分之争。与法院审判围绕证据展开的运行逻辑不同，刑罚执行是监狱的核心职能，监狱承担的证据管理义务具有特定的目的和相应的特点。其规则体系建构是“另起炉灶”还是融入监狱工作标准体系，在思想层面还存在争议。“另起炉灶”的赞同论认为独立的制度体系更加清晰明确地向人们传导出证据管理的原则、方法、流程，缺点在于建制体量大，耗时费力；而反对“另起炉灶”的声音则在于无须专门编制规程，在现有制度体系内加入证据管理内容即可，缺点在于内容可能碎片化。二者优劣需以价值判断为指引，立足实际情况作出合理选择。

2.制度内容层面含混不清。《监狱法》并未在立法层面对监狱证据管理提供相关法律保障。证据管理作为监狱主动作为的自主选择，各地尤其不同监狱做法不一，对证据管理规范水平不同，还存在重书证材料而不重音视频证据、重事后取证而不重事中固定证据等不良现象，迫切需要具有统一性、完整性、规范性、效力性的规则体系对证据的内容、形式和收集、固定、保管、使用及其方法手段作出全面规制，更好克服证据管理使用中的无序甚至违法问题。

3.实践操作层面应用不力。证据管理应具有客观性、科学性和合法性，然而探索性的证据管理及其制度还难当此任。S省调查表明，仅有57.96%的监狱有刑事执行证据管理工作规定，各监狱对于证据分类、收集情形、收集标准、管理使用等方面规定也大相径庭，制约证据管理功能充分发挥。还有少数监狱在证据管理实践中凭经验、靠习惯。经验性甚至随意性证据管理工作，肯定难以保证执法证据合法性和证据链条完整性，其自然不可能达到充分证明甚至还原执法事实的证据证明目的。

三、融贯与发展：监狱执法证据管理的系统建构

“系统是系统科学的核心概念，指两个或两个以上的要素相互作用、相互联系而构成的具有特定功能的有机的整体。”③周越、徐继红：《再谈逻辑起点的确定》，《内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）》，2007年第4期。系统建构执法证据管理的标准体系、运行体系、保障体系，才能使证据管理贯穿刑事执行全过程，才能让证据管理成为监狱促进法治正义、预防法治风险的法治“利器”。

（一）嵌入执法标准的一体化构思

无论诉讼模式还是非讼模式的证据管理，无不在于还原事实基础上的正义追求。监狱执法关涉行刑正义，其证据管理应超越证据保全视角，适应监狱刑罚执行的运行轨迹与运行逻辑，在现有制度体系框架下构建一体化证据管理模式。

所谓一体化证据管理模式，即将证据管理的理念贯穿现有执法标准体系中，融入证据管理内容，嵌入规范工作要求，使证据管理焕发出全新制度生机活力。

执法证据管理嵌入执法标准，并不是要将证据管理职能依附于执法标准中，而是推动将证据管理的过程融入执法工作中，以执法的流程性强调证据形成的实质性，实质化推动监狱执法证据管理落地落实。可从三个方面实现执法标准与证据管理规范的融合贯通。一是职能嵌入，既可将证据管理的概念总括性代入执法标准中，也可在职能部门职责中强化描述，通过理念式的概括性综合，实现证据管理理念深入民警内心。二是内容嵌入，梳理刑罚执行、狱政管理、狱内侦查、教育改造等监狱执法标准，审视每一项具体执法标准，厘清可能产生的矛盾纠纷、争议事项，在争议点上代入证据管理具体内容。三是环节嵌入，梳理执法标准流程，对每一执法流程从环节上找到嵌入证据管理的节点，实现执法过程与证据管理的有效融通。

（二）融贯执法全程的制度化设计

嵌入执法标准中的一体化模式落地需要从制度机制着手探索更为细致的标准规范、规制要求，方能形成逻辑严密、布局合理、操作顺畅的制度体系。

1.范畴厘定：明晰实体性制度的适用场域。所谓实体性制度，即将执法中所指涉的可能产生诉争（包括讼争）的事项作为证据管理的重点，框定证据管理的实质内容、实体要求。根据实践工作需要，在证据管理实施层面拟定相关操作手册、指导手册、工作实务规范等操作性、指导性制度规范，集中在五个方面健全制度建构：

一是刑罚执行中的证据管理。全面梳理罪犯入监、常押、出监等不同行刑阶段的证据管理节点重点，建立证据管理制度。特别是要主动适应《关于加强减刑、假释实质化审理的意见》中关于“坚持严格审查证据材料”的实质化审理的基本要求，用严格的制度引导民警主动收集、固定证明罪犯是否符合减、假条件的证据，如计分考核材料、履行财产刑的证明材料等。同时有利于在服刑罪犯及至刑释人员就减、假、暂提出质疑时，依法依事实予以明晰且具说服力的回应。

二是狱政管理中的证据管理。狱政管理中的执法事项包括会见管理、通信管理、计分考核、奖惩管理、警戒具使用、死亡处理等内容，是证据管理的重点事项。狱政管理是体现刑罚“剥夺性痛苦”的主要刑事执法领域，其对强制、威慑、监控、约束等手段的运用涉及对罪犯自由的限制甚至全面剥夺，及至对罪犯身体直接管控，其是否依法适用极易引起相对人质疑和诉争，引发的国家赔偿之诉也为数不少。监狱前瞻性地对有关风险作出预判，前瞻性地作出制度安排，实时收集保存相关证据，才能有效应对诉争、化解诉争。

三是教育改造中的证据管理。罪犯教育改造具有强制性特征，如果罪犯拒绝接受教育改造，民警可以依法对违规罪犯进行处理，虽然这种处理一定形式上已转化为狱政管理，但仍需要监狱提供证据既证明监狱已做到“先礼后兵”，又证明相关强制手段具有必要性和合理性。此外，教育改造的效果评估更需要大量运用证据，此种评估结果还可能成为罪犯是否符合减、假、暂条件的证据，也会成为属地对刑释人员进行回归帮教安置的参考依据，相关证据管理显然不容忽视。

四是劳动改造中的证据管理。罪犯劳动改造情况是减、假案件审理中证据审查的重要内容，而劳动改造则是监狱与服刑人员及其亲属产生讼争的高风险场域。罪犯工伤工亡处理引起的诉争则是其中的重中之中和难中之难，需要监狱以证人证言、送医情况证明、救治情况证明等证据对事发当时情况予以还原，因此劳动改造过程中的证据收集、固定和保存等工作也需相关制度予以规制，包括罪犯的从属性义务也需具体制度予以明确。

五是生活卫生中的证据管理。这也是监狱产生诉争较多的领域，涉及罪犯疾病治疗、罪犯因病死亡处理等，执法管理的法定性和医疗救治的专业性交织，举证责任大，证明要求高。尤其大量的国家赔偿之诉和信访诉求处理即是如此。对于生活卫生中的证据管理，因为涉及人的生命健康权保障问题，更需要在平时就做好证据收集保管工作，如罪犯的入监体检登记表，表上项目应完整准确记载。罪犯平时的就医记录，如门诊记录、入院出院证明、服药情况记录等文字资料及抢救记录等音视频资料等，越充分越完整，才越可能反映事情原貌。离开严密、科学的证据管理规制，相关讼争极难做到“以事实为依据”。

2.规范运行：明晰程序性制度的流程环节。即以监狱执法为依托，以实体性制度为基础，由此形成的证据收集、固定、保管、使用等的合理次序及方式方法。

一是证据的收集。首先是规范收集原则，确立“严格依法、及时准确、客观全面、科学细致”等原则，用以指导证据收集；其次是规范收集主体，日常执法中执法民警作为收集主体，案事件应对处置则可以由专门机构派出专业人员作为收集主体，也包括规定收集的人数限制等；最后是规范收集的方法，如询问当事人、证明人，勘查审验现场，提取视听资料，比对信息，鉴定结果等，针对不同的证据类型确定不同的收集方法。

二是证据的保管。证据保管是证据管理的重要环节，需要确立保管的物质载体，可以设立证据保护中心进行专门保管，也可以纳入罪犯档案中心一并管理。在进行保管前，做好证据甄别，对收集到的证据先期进行评价，确定其能够证明的有关事实，根据实际情况采取不同的措施予以处理，若可能灭失，则可采取记录、拍照、复制、录像等措施固定后予以保管；证据管理中心应对纸质材料按照档案管理的要求进行归档保存，对音视频资料建立检索目录保存在专门数据平台内，并配备磁盘等落实对证据的电子化保存，建立相应台账，确保证据收集完整、证据保管安全、证据适用可靠。

三是证据的运用。一旦监狱发生涉法涉诉案件，则及时向保管中心提取证据，及时向有关部门提交，涉诉类证据成卷后交政策法规部门联动公职律师、法律顾问进行合法性审查，同时注意复刻副本，以备不时之需。各监狱可依据监狱执法证据管理实践需要，制定有关监狱执法证据管理的细则、规定等实务操作层面的规范性文件，科学划分证据类型，规定权责范围，让执法证据管理工作规范、专业、安全、可靠。

3.基本保障。证据管理既需要专业机构，也需要专业人员，还需要专业技术，才能最大限度提升证据管理效能。

一是强化组织保障。刑事诉讼法中对公安机关侦查过程中掌握的证据种类、证据收集标准等实体和程序要求都有明确规定。监狱应设立监狱执法证据管理中心作为专业机构和独立内设机构，负责所有涉及监狱执法相关证据的收集、审核、归档、管理，以确保收集的证据材料能形成完整的证据链，保障证据合法性。还可赋予该机构基于证据事实之上的执法工作回溯检索、风险警示、规范评估等附属职能，倒逼监狱执法标准化。

二是强化专业保障。制度的生命力在于实施，基于证据管理的需要，应从专业化角度，加强监狱民警证据意识教育，培训民警在询问笔录的制作、电子证据数据的制作和收集、证人证言材料收集等实操层面的技能，提高民警形成、收集、保管、运用证据的各项能力，促使民警成为监狱执法证据的专业收集者、管理者、使用者，让证据管理助力执法公正，促进行刑正义。

三是强化智慧保障。在证据管理中心平台的运行基础上，可利用信息化技术手段，对证据管理中心数据进行梳理、提炼、分类、研判，为狱情预警、狱情研判和罪犯分流、重点罪犯监管及安全风险管控提供强大数据支持，为与公安机关等政法部门实现信息对接提供平台支撑，让智慧监狱功能向更加宽广领域延伸。

（三）正视非讼纷争的功能化拓展

监狱面对非讼纠纷，需要充分运用证据解决问题、化解矛盾。从非讼案件增多、依法分类处理涉法涉诉诉求大量增加的实情出发，监狱刑事执法证据管理要向前向后拓展延伸，建构起多元耦合、协同衔接的证据管理体系。一方面，监狱应畅通与其他刑事司法部门间的沟通渠道，主动对接证据审查标准，检视证据管理工作实效，提升证据管理合法性和适用性。同时加快实现潜在证据和法定证据信息化、数据化，提升证据管理的专业性与科学性，更好适应非讼纷争需要。另一方面，更要积极依靠证据管理强化矛盾源头治理，借助纠纷处理的多元协同机制，围绕产生纠纷的核心问题与焦点争议，充分运用证据化解矛盾纠纷，防止证据运用不当造成的越级上访、缠访闹访等风险隐患。特别要在公证、仲裁、调解、复议等非诉活动中，积极充分运用证据，为纠纷解决提供证据支持，最大限度防范和化解非讼纷争，维护社会大局稳定。