中国城市生活垃圾分类政策研究——基于46 个试点城市的政策文本分析（2017—2022 年）

何延昆 ，许炜婷

（1. 天津科技大学 经济与管理学院，天津 300457；2. 吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

随着我国城市化水平的提高，城市生活垃圾产量迅猛增长，环境隐患突出，已成为新型城镇化发展的重要制约因素。2021 年生态环境部发布的数据显示，2019 年全国196 个大、中城市生活垃圾产生量达到23 560.2 万吨的历史高位[1]，相较2013 年增长了约46%，这一数字伴随着中国城市化进程的加快，仍将处于高速上升期。

党的二十大报告强调要积极稳妥推进碳达峰碳中和，有计划分步骤实施碳达峰行动[2]。为深入贯彻落实中共中央、国务院关于碳达峰碳中和的重大战略决策，国务院明确各领域工作部署，其中扎实推进生活垃圾分类，提高生活垃圾的减量化资源化比重，能够全面提高资源利用效率，节约资源成本，助力降碳行动。

2017 年3 月，国家发改委联合住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》[3]，开启了中国城市生活垃圾强制分类的新局面。根据方案，46 个试点城市陆续颁布了多项地方政策法规，推动城市生活垃圾分类政策落地，北京、上海等城市作为政策先锋，其政策落地在全国范围内掀起了新一轮的生活垃圾分类治理关注热潮。

在学界，有关生活垃圾分类的学术研究，大多聚焦于国际国内经验[4-7]、公民参与意愿及影响因素[8-16]、政策困境与破解[17-21]、制度设计[22-26]等领域。近年来，有关生活垃圾分类的政策文本研究方兴未艾，主要聚焦于政策过程、结构特征、立法的可操作性等方面，丁建彪等[27]采用内容分析法，对生活垃圾分类政策文本进行解读，借助Nvivo 11 plus 软件的文本搜索、词频统计和编码功能，分析了生活垃圾分类政策的执行逻辑，提出了其协同结构，并给出政策完善和推广的建议。张蓓佳[28]以2000—2019 年46 个垃圾分类试点城市出台的生活垃圾分类政策为研究对象，对政策分布结构中的时间分布、地域分布、类型分布和内容结构中的分类目标、分类标准、分类措施以及分类保障进行总结分析。蒋云飞[29]基于文本分析法，运用立法学和法理学原理，从立法调整的权责关系、与上位法和同位法的同质化程度等方面，探寻已出台的28 部生活垃圾分类地方性法规的可操作性。

从研究视角看，这些研究，在社会学、管理学、经济学上均有体现，涉及的学科范围较为广泛；从研究内容上来看，国内外对于垃圾分类的研究，包含了对生活垃圾分类的处理方式、处理技术、生活垃圾分类政策的内容和政策执行等方面的研究。从研究方法上来看，国内外对于生活垃圾分类的研究使用了问卷调查法、文献分析法、调查访谈法、政策工具理论等方法，所使用的研究方法具有科学性。但总体的研究较为宏观，不够具体，缺乏对生活垃圾分类政策因地制宜的思考。有鉴于此，本文以2017—2022 年46 个试点城市生活垃圾分类的政策文本为分析对象，采用文本分析法，建立二维分析框架模型，将46 个试点城市归为四类，基于政策工具理论，提出不同类型城市生活垃圾分类政策的特征与问题，进而为完善城市生活垃圾分类政策提出了对策建议。

1 研究思路、分析框架与数据来源

1.1 研究思路

本文基于政策工具与政策作用对象，利用Nvivo 12 plus 软件对46 个试点城市所有的生活垃圾分类政策进行编码，得到基本的分析数据源，遵循“理论研究、实践研究、比较分析、提出建议”的思路，分析2017 年3月18 日至2022 年4 月30 日期间46 个试点城市的生活垃圾分类政策特征、问题，最后提出对策。本文分析思路具体如图1 所示。

1.2 分析框架

通过对政策文本资料的搜集，本文将在两个方面对城市生活垃圾分类政策进行分析，分为政策文本类型化分析与内容化分析。一方面是从政策文本总体角度进行基础分析，主要包括政策文本的类型分布、时空分布、发行主体分布；另一方面是利用Nvivo 12 plus 软件对政策文本进行编码，之后基于政策工具理论建立二维分析框架对政策文本内容进行具体分析。

1.2.1 政策文本类型化分析

首先，在政策制定过程中，不同的发文意图与发文目标群体，政府会选用不同类型的政策文本，对政策文本类型进行统计分析，能够了解到政府发文的意图与影响范围；其次，垃圾分类的政策内容是不断完善，对政策文本进行时空分布统计，能够了解垃圾分类政策在时间演变上的动态变化；最后，由于46 个试点城市之间经济发展水平的差异，各城市采取的措施也不一样，对发行主体进行统计有利于知悉当前政策发布的总体情况。

1.2.2 政策文本内容化分析

政策文本的内容化分析采用了二维分析模型（图2），分别以政策工具理论作为分析的x轴，以政策作用对象作为分析的y轴。根据政策工具的强制力度，将政策工具分为“命令控制型”“经济激励型”“公众参与型”三大类。基于政策的作用对象，将其划分为政府、市场、社会三大主体。

图2 二维分析框架模型

在政策工具维度，命令控制型政策工具来源于政府的行政权力，主要手段包括政府制定的部门规章、法律法规、技术标准、对违法行为的监督管理、行政处罚以及其他步骤要求等，具有强约束性与规范性。经济激励型政策工具则是通过经济手段对参与主体进行利益诱导，刺激其参与垃圾分类工作。公众参与型政策工具，是将垃圾分类政策内化到各行为主体的思想中，进而形成自主意识，激励民众自觉参与到垃圾分类工作中去。

在政策作用对象维度，垃圾分类的作用对象主要为政府、市场、社会。探究目前的政策法规分别对三者进行了哪些方面的规定，能够发现当前垃圾分类工作以谁为主导，其中存在的问题。针对当前的现象再提出针对性意见。政府应当在垃圾分类工作中发挥引导作用，应当构建垃圾分类治理框架，为市场、社会做引导；市场应当在垃圾分类工作发挥积极作用，可采用垃圾分类技术创新等手段激发市场的活力；社会应当在垃圾分类工作中积极配合，社会组织与居民可通过宣传分类知识，开展分类知识竞赛等方式，共同参与到进垃圾分类工作中去。

基于46 个试点城市的政策文本内容，利用Nvivo 12 plus 进行编码后，分别在政策工具维度和政策作用对象维度进行分析，再将两个维度交叉分析，构建二维评分模型，以便更直观找出政策实施侧重点与不足之处，正确掌握并了解46 个试点城市政策实施特点，并对其提出合理优化建议。

1.2.3X-Y维度交叉分析

在政策文本内容化分析的基础上，分别统计46 个试点城市颁布的各项政策条例在政策工具维度（命令控制型、经济激励型、公众参与型）与政策作用对象维度（政府、市场、社会）所占的比例并进行评分，以便观察46个试点城市中政策法规完善、全面的城市。计算出46个城市在两个维度政策条例比例之后，本着各工具类型所占比例应当均等的原则，将所有的比例与平均值作差，得到差值越小的城市评分越高，具体评分细则见表1。

如表1 所示，各维度满分为30 分，评分越高代表该城市的政策覆盖越全面，政策工具与政策作用对象的比例越均衡。将46 个试点城市的分值计算完成之后，为更直观地感受分值差距，将所得分数换算为满分100 分，并且绘制46 个试点城市对应分值的散点图，根据各点所在位置，对城市进行分类，并提出对应的垃圾分类措施。

1.3 数据来源

1.3.1 46个试点城市选择依据与分布

根据住建部发布的《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，2020 年底前，46 个垃圾分类试点城市应当基本建成生活垃圾分类处理系统。当前，46 个试点城市积极响应国家政策，均在持续稳定地推进垃圾分类治理工作，各试点城市颁布了多项垃圾分类政策，但政策的类型、政策的发布主体、政策的发布数量均存在差异。因此，本文选取46 个试点城市发布的城市生活垃圾分类政策为研究对象，所选取的46 个试点城市名单如表2 所示。

表2 46个试点城市名单

1.3.2 政策文本的选择

根据研究内容，本文主要选取城市生活垃圾分类相关政策，在进行政策文本筛选时，以“垃圾分类”和“生活垃圾”为关键词，先从北大法宝数据库中进行搜索，再从各试点城市的政府官方网站进行查找，避免遗漏。由于搜集到的政策文本有上百项，为保证样本的准确性、代表性和有效性，根据以下五原则对数据进行了二次筛查：第一，在发文主体方面，仅采用省市级的政策文本，即发文单位为试点城市政府，区级政策都与上级政策相似，故不予以采用。第二，在相关性层面，直接与生活垃圾分类有关，选取的政策文本包含“农村”“建筑垃圾分类”等词汇不予以下载，还有部分政策文本，仅简单提及生活垃圾分类，并没有提出详细的意见，不具备实际操作意义。第三，选取的政策文本类型为地方性法规，政府规章、规范性文件和工作文件，包括条例、通知、意见等正式文件，而请示、批复、工作情况通报等不计入统计。第四，当前政策必须现行有效。第五，2017 年46 个试点城市开启垃圾分类工作，2022 年各地级城市至少有一个地区实现生活垃圾分类的全面覆盖，因此，在发文时间方面仅选取自2017 年3 月1 日至2022 年4月30 日期间各城市颁布的各项政策。

根据以上原则对政策文本进行进一步筛选，最终梳理得到有效政策样本108 份，如表3 所示。其中，地方性政府规章18 项，地方性法规21 项，地方规范性文件28 项，地方工作文件41 项。

表3 城市生活垃圾分类政策

2 数据分析

2.1 政策文本类型化分析

2.1.1 文本类型分析

2017 年以来我国城市生活垃圾分类政策的文本类型包含了地方性政府规章、地方性法规、地方规范性文件、地方工作文件。其中，地方性政府规章18 项，地方性法规21 项，地方规范性文件28 项，地方工作文件41 项，分别占比17%、19%、26%和38%（图3）。

图3 政策法律类型统计

在法律等级类型方面，法律等级最高的地方性法规有21 条，占比19%，这21 项地方性法规发布时间分布在2017 年8 月28 日至2022 年3 月25 日，分别由21个城市制定，每个城市均制定一条；地方政府规章18 项，有14 项集中在2019—2020 年；地方规范性文件共有28 项，这28 项文件主要由21 个城市制定，其中北京市人民政府在2017—2021 年共出台了3 项地方规范性文件，南宁在2020—2022 年共出台了3 项地方规范性文件；地方工作文件共41 项，这41 项文件主要由28 个城市制定，其中苏州、铜陵、西宁、银川四个城市，在2017—2022 年均制定了三到四项规范性文件。通过各城市制定政策类别的数量来看，城市生活垃圾分类政策中有关各城市地方工作与工作规范性文件居多。46 个城市中，共有8 个城市既制定了地方工作文件，又制定了地方规范性文件，分别是成都、德阳、福州、南昌、西宁、宜昌、郑州、重庆。在46 个重点城市中，21 个城市颁布地方性法规，18 个城市颁布地方政府规章，其中，铜陵、福州、西安三个城市既制定了地方性法规，也制定了地方政府规章。因此，共有36 个城市在垃圾分类治理方面以法规规章的方式制定了相关政策文本。综上，46 个城市中有78.26%的城市将垃圾分类方案形成立法，表明当前垃圾分类受到地方政府的高度重视，剩余城市应总结当地经验，将方案法规化，增强政策的强制力。同时，细化实施方案，增强政策的操作性。

2.1.2 文本时间分析

由表4 可以发现，2017—2022 年我国政府颁发的城市生活垃圾分类政策在2018 年和2019 年最多，2020年和2021 年呈现下滑趋势。这是因为在2017 年3 月，垃圾分类试点工作正式启动，2017 年国家发展改革委、住房和城乡建设部正式颁布了《生活垃圾分类制度实施方案》，规定在全国46 个试点城市实施强制性生活垃圾分类，为响应国家号召，各城市都积极颁布垃圾分类相关政策，此时政策颁布最为密集。

表4 2017—2022年政策时空分布

2.1.3 发文主体分析

将46 个试点城市自2017—2022 年颁布的所有有效参考政策文本进行统计，可以看出各个省份发布的垃圾分类政策数量存在着较大的差异。东部南部地区发布的政策数量较为密集。从省份角度来看，上海、福建、北京、江苏、辽宁、浙江、安徽、广西、四川、广东等地发文数量较高；云南、新疆、湖南、吉林、西藏、山西、黑龙江、海南、青海、内蒙古、湖北、河南、天津等地的发文数量较低；其他省份的发文数量处于中间水平。政策发文数量上存在差异，究其原因主要分为两个方面。一方面，垃圾分类政策数量分布的地区差异与46 个重点城市的地理分布有关。另一方面，垃圾分类政策的数量与当地的实际情况关系密切。在经济发展水平上，经济的快速发展带来了资源的过度使用，同时提高了人们的消费水平，垃圾产量过大，倒逼城市快速进行垃圾分类治理，提高垃圾分类治理效率。因此，东部地区整体发文数较多，经济发达省份发文数量较多。在受教育程度上，由于东部地区有较多的教育资源，教学的硬件设备和师资配备都比较完善和优渥，在进行垃圾分类宣传教育方面具有较大的优势，从而能够对垃圾分类意识产生影响，便于推进垃圾分类进程，为垃圾分类政策的发布提供了现实基础，所以政策发文数量较多。

2.2 政策文本内容化分析

2.2.1X维度——基本政策工具维度

以收集到的108 篇政策文本中的具体术语归纳为14个内容主题，然后以“文件编号-政策编号-政策内容”的形式进行详细编码。例如，与垃圾分类策略相关的第一个文件的第一章里的第三条法规符合所选的内容主题，则其内容被编码为1-1-3；第十个文件的第三章内容的第四条法规符合所选定的内容主题，则编码为10-3-4。按照以上编码规则，最终形成2 534 条编码。其中命令控制型政策工具共1 870 条，占比73.79%，经济激励型政策工具共 526 条，占比20.76%，公众参与型政策工具共138 条，占比5.54%，详见表5。

表5 基本政策工具维度分析表

统计数据显示，46 个垃圾分类试点城市中，相关政策以命令控制型政策工具为主，占比73.79%，其次是20.76%的经济激励型政策工具，5.45%的公众参与型政策工具。

在命令控制型工具中，关于“步骤要求”的法律条例占比最高，达到51.76%。其次是有关“监督管理”的法律条例与“技术标准”的法律条例。这几项属于命令控制型政策工具中运用较多的措施。命令控制型政策工具主要运用了政府的强制力，具有较高的规范性与强制性，在城市生活垃圾管理方面，总体来看，46 个试点城市的地方政府颁布的多条法律法规以命令控制型工具为主，命令控制型政策工具下的法律法规、技术标准、行政惩罚等条例在短时期内能够对组织团体、企业、个人起到很强的约束力，尤其适用于一些突发事件的处理，但是也需要政府付出较高的监管成本。

在经济激励型工具中，有关“保障”的法律条例占比最高，达到40.87%，其次是关于“罚款”的法律条例，达到34.98%，而与“罚款”相对应的有关“激励”的条例仅占16.92%。在生活垃圾分类管理领域，经济激励型政策工具主要是通过利益诱导的手段，引导相关组织、企业、个人参与到垃圾分类工作中去。在所有的激励中，分为正向激励与负向激励，对于作用对象来讲，与他们直接相关的正向激励和负向激励更能引发其积极性，例如参与垃圾分类工作后，能得到的具体奖励金额与具体罚款金额。在所有的经济激励型工具中，有关正向激励的“保障”性质法律条例占比很高，但对于参与垃圾分类工作的主体来讲，与他们之间的直接利益相关性太弱，并不能有效提高其参与积极性。

在公众参与型工具中，公众的参与程度直接影响到垃圾分类政策的实施效果，它并不依赖法律法规的强制性与经济利益的诱导性，该类政策工具一旦发挥作用，能将垃圾分类观念影响到居民个人的价值观中，能够使公众长期参与到城市生活垃圾分类工作中去。但从46个试点城市实施的政策整体来看，公众参与型工具占比最低，说明各试点城市对于公众参与型政策工具的重视度低。

横向对比可知，三种类型政策工具的使用比例存在着明显的差异，政策制定主体偏好使用命令控制型工具，而忽视公众参与型政策工具，整体比例失衡。这极易导致政府以强制性措施为主，但公众配合性低，大量时间与精力的投入却得不到显著的政策实施效果。因此，调整命令控制型政策工具、经济激励型政策工具、公众参与型政策工具的使用比例，不仅能够保障政府的强制执行力，还可以提高社会各个主体参与垃圾分类的积极性。

2.2.2Y维度——政策作用对象维度

根据垃圾分类政策作用对象维度，分别为政府、社会、市场，利用Nvivo 12 plus 的编码数据，统计出该维度的结果，如表6 所示。

表6 政策作用对象维度聚类

将Nvivio 12 plus 的2 534 条编码内容根据政府、社会、市场三个作用对象进行划分，得到对应的编码数量分别为1 223、760、551。其中，对政府的条例约束占比最高，达到48.26%，其次是社会、市场。可见，我国城市生活垃圾分类工作中仍以政府等公共机构为主，政府决策的重点多集中于对垃圾分类工作的步骤要求、监督管理以及技术标准规定。

46 个生活垃圾分类试点城市政策的作用对象以政府为主，这与我国长期以来由政府颁布垃圾分类政策，并且进行“大包大揽”的情况相符合，但这样会导致其他非政府组织与居民缺乏垃圾分类的自主意识，最终导致分类效果不佳。当前以政府为主导的垃圾分类政策实施的弊端日益凸显，同时企业、市场的主体作用地位日益凸显，多方力量共同参与垃圾分类工作的积极性提升，在制定法律法规的过程中，也应当协调政府、市场、社会之间的关系，让三者共同实现垃圾分类的有效治理。

2.3 基于二维象限的城市生活垃圾分类政策类型

基于X 维度——政策工具，Y 维度——政策作用对象以及本文的分析框架与评分细则，对46 个试点城市政策进行评分，得到数据统计表，并生成散点图（图4）。

图4 试点城市垃圾分类政策分布图

根据图4 和表7 所示，试点城市颁布的政策在两个维度评分最高的是长沙，其次是北京，接着是成都、铜陵、广元、深圳等城市，两个维度的分数均达到85 分以上。银川、哈尔滨、济南、宜春、南京、沈阳、贵阳7 个城市两个维度的评分相差较大，差值为20 分以上，除济南外，剩余6 个城市在政策工具维度的评分远远小于政策的作用对象维度，济南在政策工具维度的分数评分高，但在政策作用对象的维度评分低，说明政策工具的使用较为全面，但在内容上还需要平衡政府、市场、社会三者之间的关系。

表7 城市类型划分

昆明、天津、咸阳、上海、武汉、太原、南宁、德阳、日喀则、西安、西宁、宜昌、福州、广州、邯郸、长春、成都这17 个城市在政策工具维度的评分低于政策的作用对象维度的评分，差值在10 以上。合肥、拉萨、重庆、广元、铜陵、北京、兰州、乌鲁木齐、南昌、大连、泰安、海口、石家庄、杭州、厦门、青岛这16 个城市两个维度的评分差值在10 以下，其中杭州、厦门、青岛3 个城市是政策作用对象维度的评分低于政策工具维度，剩余13 个城市是政策工具维度低于政策的作用对象维度。而苏州、呼和浩特、宁波、郑州、深圳、长沙6 个城市两个维度的评分接近，政策工具的使用比例与政策作用对象的比例相等。

综合上述情况，可将46 个试点城市政策特点归为四种类型。第一类，最具代表性城市，该类别城市在政策工具的使用比例以及政策作用对象的比例上评分优秀，可以作为其他城市政策的学习对象；第二类，高作用对象—低政策工具类型，该类别城市政策工具维度的评分小于政策的作用对象维度，需要在法规中平衡政策工具类型的使用比例；第三类，低作用对象—高政策工具类型，该类别是政策作用对象维度的评分低于政策工具维度，该类别城市需要在法规中平衡政府、市场、社会三者之间的比例，以便达到更好的垃圾分类实施效果；第四类，作用对象与政策工具评分接近的类型，该类别城市在颁布法规的过程中应该整体提高，既要注重政策工具类别的使用，又要注重政策的作用对象。

通过对政策文本的类型化分析，总结出当前我国城市生活垃圾分类政策主要以地方工作性文件为主，其次为地方规范性文件，然后是地方性法规与地方政府规章，在2017—2022 年，政策文本数量集中发布在2018—2019 年，这与2017 年国家发改委联合住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》密切相关。垃圾分类试点城市覆盖了我国31 个省级行政区，总体发布政策情况呈现出东多西少，南多北少的情况，这与当地实际情况密切相关。相比之下，东南部地区经济发展水平、受教育程度较高，能够更好地完善垃圾分类的基础设施，而优越的教育条件也能够促进垃圾分类的宣传与教育方面，便于推进垃圾分类的进程，所以政策的发文数量较多。

3 结论与建议

本文基于46 个垃圾分类试点城市的108 条政策文本进行政策的类型化分析与内容化分析，梳理出当前城市生活垃圾分类政策中主要的四点问题，并给出对应解决措施。

（1）各试点城市所颁布的政策内容存在着重复单一的情况，并没有结合城市自身情况进行制定。因此，各试点城市应当结合自身的经济发展水平与社会地理环境制定因地制宜的城市生活垃圾分类政策，不可以照搬其他城市的分类政策。

（2）各试点城市所颁布的政策之间的衔接效果差，存在时间和内容上的滞后性。因此，各试点城市在政策制定的过程中应当符合当前的社会环境与阶段政策目标，循序渐进地出台分类政策。

（3）各试点城市所颁布的政策目前使用的政策工具比例失衡，体现出强管控、低激励、低参与的现象，易导致参与主体产生政策规避行为。因此，各试点城市在政策制定的过程中需要调整命令控制型、经济激励型、公众参与型政策工具的使用比例，优化政策整体结构。

（4）各试点城市所颁布的政策作用对象比例失衡，没有协调好政府、市场、社会三者之间的关系，未形成全民积极参与垃圾分类的社会风气。各试点城市在制定政策的过程中，需要完善多元主体共同参与垃圾分类工作的相关制度。

城市生活垃圾分类，是一项长期且系统性的工作，随着实践经验的增加，垃圾分类的相关技术会不断精进，垃圾分类的治理会更加有效，我国垃圾分类治理的研究成果会越来越多。