文化事业单位内部控制体系存在的问题与对策分析

丁德莹

中宣部机关服务中心（信息中心） 北京

一、引言

文化事业单位作为我国行政事业单位的重要组成部分，既有文化单位的性质，也有事业单位的性质。按照资金渠道划分，分为全额拨款单位、差额拨款单位、自收自支单位；按照营利性质划分，分为公益性单位、经营性单位。

随着文化事业单位改革不断深入，通过制定制度、实施措施和执行程序，建立一套行之有效的内部控制体系来规范日常活动，有利于资金使用安全有效，预防违规行为，提高资金使用效率，确保文化事业单位业务活动合法合规。对内部控制整体情况进行认真摸底，发现文化事业单位内部控制体系存在的问题，建立健全内部控制制度，对于提升内部管理水平、提高资金使用效率具有重要的现实意义。

二、文化事业单位内部控制体系存在的问题

1.文化事业单位层面内部控制缺失

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，文化事业单位应当根据规范建立适合实际情况的内部控制体系，捋顺文化事业单位业务环节，分析业务风险，确定关键风险点，建立健全各项内部管理制度。

由于缺乏行政强制性，部分文化事业单位仅仅依照国家相关的法律法规进行表面化、形式化管理，并未建立适合本文化事业单位的内部控制制度、“三重一大”制度、投资合作制度、采购制度、财务制度、薪酬制度、绩效考核制度，也未在组织框架、运行机制、关键岗位、制度体系、信息系统等方面开展内部控制风险评估，导致文化事业单位内部控制体系缺失、内部管理混乱。

2.业务层面内部控制无效

在预算管理层面，无预算支出、超预算报销，编制赤字预算，漏报、虚报年度预算需求。

在收支管理层面，隐瞒或虚报收入，设置账外账，乱挤乱摊成本，超越权限审批，篡改会计数据，大手大脚肆意挥霍，隐瞒、滞留、截留、挪用和坐支财政资金。

在采购管理层面，采购、验收、保管等不相容岗位未分离，采购人员吃回扣，随意变更采购方式。

在建设项目方面，可行性研究流于形式、盲目上马，虚假申报投资计划、建设成本，违规划转结余资金至关联账户，竣工结算不经财务决算审计。

在资产管理层面，对历年来的损毁、报废不做处理，大额潜在亏损隐藏在存货中，资产不清、债务不实、账实不符。

在合同管理层面，人为捏造会计事实，虚假签订合同，未经授权就擅自对外签订合同，违规签订担保合同。

3.内部控制监督弱化

虽然部分文化事业单位建立了内部控制体系，但是由于管理层凌驾于制度之上、关联交易、员工舞弊等原因，内部控制机制无法正常发挥作用，影响内部控制有效性，此时内部审计部门对内部管理制度建立与执行情况的监督被大大弱化，整改工作无法落到实处。

外部监督包括政府监督和社会监督，监督体系庞大，却不尽如人意，主要是因为各种监督功能交叉、标准不一，再加上缺乏横向信息沟通，未能形成有效的管理合力。

三、文化事业单位内部控制体系的完善措施

1.建立健全内部控制制度，不相容岗位相互分离

在预算业务方面，文化事业单位应主动切割分离预算编制与审批、预算执行与绩效评价等关联性岗位职责，建立健全预算编制与执行、审核审批、监督评价等预算内部控制制度。

在收支业务方面，文化事业单位应主动切割分离收款和会计核算、费用申请和内部审批、支出审批和付款执行等关联性岗位职责，建立健全收支业务内部控制制度。

在政府采购业务方面，文化事业单位应主动切割分离采购文件草拟与审核、采购合同签订与项目验收、验收与保管等关联性岗位职责，建立健全采购需求管理、采购预算管理、采购验收管理等采购内部控制制度。

在建设项目方面，文化事业单位应主动切割分离可行性研究报告草拟与审核、概算编制与复核、竣工决算与竣工审计等关联性岗位职责，建立健全建设项目内部控制制度。

在资产业务方面，文化事业单位应主动切割分离资产存量和流量业务链条，不得由一人办理货币资金业务，出纳不得兼管稽核、会计档案保管工作，严禁一人保管收付款项所需的全部印章；同时，加强对货币资金的核查控制，定期核对银行存款余额调节表，随机抽查盘点库存现金，确保账实相符。

在合同业务方面，文化事业单位应主动切割分离合同草拟与审核、合同审批与签订、合同执行与监督等关联性岗位职责，建立健全合同签订、合同执行等合同内部控制制度；同时，确定文化事业单位合同归口管理部门，建立健全合同归口管理部门与业务部门、财务部门的会商机制，疏通合同管理、预算管理、收支管理链条。

2.明确岗位权限，严格授权审批控制

文化事业单位合理设置预算管理、收支管理、采购管理、项目管理、资产管理、合同管理六大类岗位，明确相关岗位的职责权限，分事行权、分岗设权、分级授权，搭建决策科学合理、执行坚决彻底、监督公平公正的权力运行框架，使决策权、执行权、监督权既可通力合作又能相互制衡。

授权审批分为常规授权和特别授权，常规授权是指根据既定的经费预算、工作计划、管理制度等工作标准，对常规性的经济业务活动进行的授权，特别授权是指在特定条件下，对非常规事项的应急性临时性授权。文化事业单位应建立授权审批体系，规范常规授权的方式方法，确定特别授权的程序、范围、权限，严格审批特别授权，防止授权不当、越权办事。

加强支出审批控制，明确支出的内部审批权限、程序、责任，不得越权审批。明确合同的授权审批和签署权限，合同原则上由法定代表人签署，非法人本人签署的，需要签署授权委托书委托专人签署，严格禁止未经授权自行代表本文化事业单位与其他单位签订合同，严格控制借贷合同、担保合同。

重大资金项目、大额资金使用、财务机构及负责人管理等事项，作为“三重一大”事项纳入领导班子集体审议范畴，共同决策，任何个人不得随意改变集体决策。对于可能影响事业发展的项目，文化事业单位要充分研究论证，必要时征求专家或专业机构意见，提出具体实施方案，经本文化事业单位领导班子集体研究决策后，报告上级主管部门。

3.加强资产管理，提高资源使用效率

文化事业单位所辖资产从产权角度归国家所有，由资产管理部门统管；从使用权角度，归各文化事业单位管理使用。加强资产管理，要严格实物资产费用开支定额标准，坚持预算管理、采购管理、资产管理相结合的原则，在全域范围内整合资产，将资产管理纳入预算管理全链条。文化事业单位应建立健全资产的验收、入库、领用、使用、保管、维护等内部管理流程，建立资产管理部门、实物管理部门、实物领用部门三级负责的管理体制，明确部门管理职责，实行资产管理责任制。

文化事业单位应该落实“过紧日子”要求，全面检查资产使用情况，坚持节约优先，倡导绿色低碳、简约适度的理念，从紧从严配置资源，加强资产配置可行性研究论证，非必要不购置资产；推进各类资源节约集约利用，对已有资产要物尽其用，闲置资产要调剂盘活，弘扬勤俭节约精神，彰显时代新风貌。定期对固定资产进行清查盘点，在年度终了前进行一次全面清查盘点，保证账实相符。

加强实物管理，摸清资产底数，及时登记入账，不能以实物登记代替资产账目。及时核对实物数据和财务账目，实物发生变动要及时调整财务信息，做到账实相符、账账相符、账卡相符。加强资产出租出借审批管理，确需出租出借的，要确保过程公正透明，必要时可采取评审、资产评估等方式确定出租价格，按规定程序报批，期限一般不超过五年。处置资产前进行资产评估，通过拍卖、协议转让等公开进场交易方式进行处置，处置完成后及时进行账务处理，完成产权变更工作。根据对资产的统计与分析，形成资产月度、季度、年度等周期性报告，动态管理资产。

4.硬化预算约束，推进预算管理一体化建设

文化事业单位应将各项收入全部纳入本文化事业单位预算，统一核算，统一管理，应收尽收，及时入账，严禁设立账外账；将各项支出全部纳入本文化事业单位预算，严格执行国库集中支付和政府采购制度，坚持预算先行、无预算不开支、无预算不采购，落实“过紧日子”要求，有效减少花钱随意性。

根据党中央、国务院关于建立现代财税体制的决策部署，财政部于2020年2月印发《预算管理一体化规范（规范）》，推出预算管理一体化的重要举措，全国范围内行政事业单位逐步推行预算管理一体化建设。截至2023年上半年，预算管理一体化系统基本覆盖县级及以上行政区划文化事业单位，总体上衔接贯通预算管理各环节。

文化事业单位借着这股东风，将以前分散的会计核算、资产管理、项目库管理、预算编制、预算执行、决算编制、财务报告等流程整合在一起，将文化事业单位的人、财、物集成在一个大系统中，规范预算管理，硬化预算约束，有效衔接预算管理各环节、各层级、各主体，统一数据口径，实现预算数据管理的一体化、预算全过程管理的一体化、项目全生命周期管理的一体化。

5.注重结果导向，实行全链条绩效考核控制

文化事业单位要建立健全项目开始前科学审慎评审、项目进行中严格执行、项目完成后客观评价的全链条绩效管理机制，实现文化事业各项工作与绩效管理工作密切融合。文化事业单位要设置符合实际、覆盖全面、动态更新的考核指标库，考核指标既要有定量指标，反映评价对象的数量特征。又要有定性指标，反映非数量特征，针对不同评价指标赋予不同的权重，体现评价指标对绩效评价结果的重要程度。在考核指标库基础上，文化事业单位选择历史标准、预算标准、行业标准、市场标准等评价标准，作为反映评价指标优劣的具体参照物和对比尺度，提高绩效评价结果的客观性和准确性。

文化事业单位需要加强绩效日常监控，定期对绩效运行监控信息进行收集、整理、审核、分析、汇总，采用定性分析与定量分析相结合的方式，测算预算执行进度，分析研判预算执行效果，将绩效目标实现情况同预期绩效目标相比较，形成事中绩效运行监控结果，对过程中出现的偏差和漏洞，分门别类采取措施进行修正和弥补。文化事业单位根据评价指标和评价标准进行事后绩效评价，对本文化事业单位内设部门的业绩进行定期考核，形成评价结论，将绩效考核结果作为安排预算、完善政策、改进管理的重要依据。

6.健全财会监督体系，形成管理合力

为规范文化事业单位内部控制评价工作，促进文化事业单位内部控制制度不断完善并有效实施，文化事业单位要根据本文化事业单位主要经济活动、重大业务事项的风险状况，财务部门或审计部门牵头成立内部监督小组，明确人员，拟定内部控制监督方案，开展内部控制执行、评价等环节的监督工作；在此基础上，成立内部监督小组和外部监督小组作为独立运行机构，增强财会监督体系的权威性。

内部监督小组主要负责对本文化事业单位日常经营活动、会计行为、财务管理进行监督，定期检查内部控制关键岗位和内部控制制度执行情况，发现内部管理过程中出现的问题，提出意见和建议。

外部监督小组主要负责监督检查内部控制的设计和建立情况，调查研究内部控制体系中存在的缺陷漏洞，督促文化事业单位及时改进升级。同时，尝试与巡视巡察机构合作，形成重点项目协同督办机制，互相通报财会监督进展情况；尝试与纪检监察机构合作，形成贯通协调机制，重点关注落实中央八项规定的情况，发现纪检监察对象涉嫌违法违纪的问题线索，使用党政处分、警示谈话等手段覆盖惩罚范围，提升财会监督水平。