高校国有资产有效盘活的关联性与经营性探析*

李季平

南京科技职业学院国有资产管理处 江苏 南京

高校国有资产是国家高等教育事业发展的物质基础与重要保障。国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告指出，2021年全国行政事业性国有资产总额54.4万亿元，其中，事业单位资产总额35.4万亿元。教育部发布的2022年全国教育事业发展基本情况显示，2022年全国高等学校3013所，各种形式高等教育在学总规模4655万人，普通、职业高等学校校舍建筑面积11.3亿平方米，生均占地面积51.63平方米，生均校舍建筑面积25.21平方米，生均教学科研实习仪器设备值为1.75万元。由此可见，当前高校国有资产总体呈现种类多、规模大、增速快等特征，为高校充分履行职能提供了物质保障，也对高校加强国有资产管理提出了新的挑战。

一、高校盘活资产的必要性

近年来，高校国有资产规模不断壮大，管理水平不断提高，但有的高校还存在整体统筹不够、使用效益不高、处置方式不当等情况，并在上级巡视、专项审计及绩效评价中被列入问题整改清单。在当前形势下，高校如何严格落实党和国家的要求、切实满足履行职能与自身发展的需要，有效开展资产盘活并长期坚持是关键。

1.党和国家有指示

对高校而言，把“过紧日子”的要求落到实处要突出“紧”与“实”。一是“紧”要体现在严控经费预算审批上，避免重复建设、超标准购置、与履行职能无关配置资产等情形；二是“实”要落实在严格采购与资产内控管理、强化绩效评价以管好用活存量资产上，避免闲置浪费、低效使用、保管不当、未经审批随意处置资产等情形。2021年以来，《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）（以下简称《条例》）、《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）、《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）等制度发布施行，为高校进一步盘活存量资产、加强国有资产管理提供了根本遵循。

2.履行职能有要求

近几年来，随着高等教育适龄人口增长，高校招生规模不断扩大，全国各类高等教育在学总规模从2018年的3833万人增加至2022年的4655万人，有些高校教育资源存在不同程度稀释情况，高校办学条件与办学规模适应性有待进一步提高。以高职专科为例，2019年实施扩招三年累计扩招400余万人，办学规模相比扩招前增加近40%，开门办学履行职能相关生均指标呈下降趋势，有的高职院校的土地、校舍、设备等生均指标低于监测标准。2022年11月，教育部等五部门印发《职业学校办学条件达标工程实施方案》（教职成〔2022〕5号），方案指出要优化存量、做优增量，推进区域职业教育资源整合、优化布局、共建共享，盘活资源；要以服务教学为中心，硬件建设与内涵建设并重，聚焦土地、校舍、教师、设备等关键要素，优先补齐短板，提高资源投入产出效益。例如，针对学生住宿床位不足的问题，高校根据上级要求，结合办学总体规模与办学现有条件深入调查研究，通过挖掘校内资源、寻求校外租赁、新建学生宿舍等方式，短期暂时或长期彻底解决办学规模与办学条件相匹配的问题。

3.自身发展有需要

党和国家长期高度重视教育工作。2022 年12月，教育部、国家统计局、财政部发布《关于2021年全国教育经费执行情况统计公告》，2021年全国教育经费总投入57 873.67亿元，比上年增长9.13%。其中，国家财政性教育经费45 835.31亿元（占国内生产总值比例为4.01%），比上年增长6.82%。与幼儿园、小学、初中、高中及中职的一般公共预算教育经费情况相比，2021年高校生均一般公共预算教育经费22 586.42元（居首位）增长1.65%，排第五位；教育事业费支出20 990.88元（居首位）增长0.34%，排第五位；公用经费支出8440.47元（居首位）增长3.95%，排第三位。因高校办学类型、地区差异、历史沿革及发展目标等因素，各高校在经费投入、支出结构及面临困难等方面存在一定差异。高校需要平衡好外部有限的资源投入与自身刚性的经费支出之间的关系，在落实上级要求、充分履行职能前提下，精准测算、科学编制年度预算；平衡好当前的重点难点与未来的发展目标之间的关系，在保障师生安全、维护师生合法权益前提下，盘点真实家底、盘活存量资源，通过开源节流、修旧利废等方式拓展释放财力空间，紧紧围绕“办好人民满意的教育”总体要求，聚焦“双一流”或“双高计划”，在补齐短板、提质增效、创新发展上多下功夫。例如，2022年华南理工大学发布关于落实“过紧日子”要求的实施方案，从严格校园建设规划与实施、规范预算编制与强化预算约束、统筹保障重点支出与严格控制一般性支出三个方面提出17条具体措施，同时明确对落实“过紧日子”要求贯彻不到位、实施效果较差的单位，将扣减下一年度预算经费。

二、管理职责的法定性与资产盘活的关联性

2021年4月1日，《条例》开始施行，明确规定各单位部门及其所属单位管理国有资产应当遵循安全规范、节约高效、公开透明、权责一致的原则，实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理相结合，建立和完善内部控制管理制度。在配置、使用、处置国有资产过程中，对出现未按照规定集体决策或履行审批程序、办理调剂调拨划转交接手续、履行拍卖报告披露程序、限期办理建设项目竣工财务决算、开展资产清查、设置资产台账、编制报送国有资产管理情况报告、超标准配置等8种行为之一的，责令改正，情节较重的对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；对出现非法占有使用或采用弄虚作假等方式低价处置、违反规定对外投资或设立营利性组织、未按规定开展评估导致利益损失和其他违反条例规定造成损失等4 种行为之一的，责令改正，有违法所得的没收违法所得，情节严重的对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。由此可见，高校严格遵守《条例》，切实杜绝上述12种行为，理论上可以减少需要盘活的资产；反之，则会不同程度地出现重复购置、长期闲置、使用效率低下甚至处置不当造成国有资产流失等情形，情节较重的，相关责任人存在违纪违法被问责处分、追究刑事责任的风险。此外，经研究发现，高校资产盘活成效与资产管理基础数据、内控体系及管理队伍等方面密切关联。

1.全面准确、实时更新的资产管理基础数据

资产管理基础数据是开展资产盘活的重要前提，主要解决发现闲置、识别超标、统计低效资产等问题。按照相关规定，高校须定期开展资产清查全面掌握资产配置、保管及使用等管理现状，并在国有资产管理年报中向上级报告。高校对照配置标准、使用要求及有关规定，经过分析资产清查数据从而找到需要盘活的资产。由于各类资产种类多、数量大、分布广，部分高校多校区办学管理压力增大，以及相关人员重采轻管、资产盘点流于形式等原因，有的高校资产清查结果存在一定程度的失真，全校各类资产清查的全面性、单个资产保管使用信息盘点的准确性、有关资产变动数据更新的及时性还需要进一步提高。

2.前置联审、绩效评价的资产管理内控体系

国有资产管理内控体系是开展存量资产盘活、减少增量盘活资产的重要保障，主要解决配置方式单一、重复购置、处置不当等问题。高校应结合当前上级相关要求，从需求部门的资产配置申请、资产部门的归口审核、财务部门的预算复核、招标部门的采购组织，以及资产后期的验收入库、领用保管、保养维修、调剂共享、出租出借、规范处置等方面，建立健全高校资产管理内部控制体系。具体来说，对于需要通过购置方式形成增量资产的情形，高校要结合校内存量资产数据、区域资产调剂共享平台信息开展“资产查重”，依次从履行职能资产配置的合理性、配置标准及方式的合规性、预算财力的支撑性、保管使用绩效目标的有效性等方面逐一审核，切实排除配置与履行职能无关的资产、未充分运用调剂、共享、租用等方式仅以购置代替配置等情形，从源头上严格把关，确保增量资产后期高效使用。对于高校存量资产，要从存放地点、保管人员、使用情况及产生效益等方面加强管理，通过资产定期盘点与绩效评价对资产在不在、用得好不好、坏了修没修、出租收益收没收、报废年限到没到等关键指标重点考核。

3.专业稳定、数量充足的资产管理队伍

专职管理队伍是开展资产盘活的重要支撑，主要解决管理力量不足、专业化程度不高、管理职能不清等问题。目前，高校资产管理很重要的共识毋庸置疑，但设立何种职能部门、配置多少管理人员、赋予哪些管理职能因校而异。经调查，从管理部门及职能上看，部分高校单独设立国有资产管理处，协同校内有关部门统筹管理全校各类资产；有的高校将招标中心挂靠国有资产管理处，资产处行使采购招标与资产管理职能，少数高校资产处甚至被赋予维修保障等职责，这与国有资产管理部门单独设置，并与财务管理、资产经营、后勤服务等不相容岗位相分离的要求相冲突。从配置人员数量及专业背景上看，以江苏省为例，《江苏省省属高等学校国有资产管理实施办法》（苏教财〔2020〕6号）中明确，国有资产原值在10亿元以下的学校专职管理人员原则上不少于4名，且资产原值每增加5亿元专职管理人员相应增加1至2名；高校二级单位部门应当明确国有资产管理岗位，以专兼职结合的方式安排管理人员。目前，部分高校资产管理队伍在专职人员配备、兼职政策保障及人员相对稳定等方面尚有提升空间。

三、高等教育的公益性与资产盘活的经营性

2018年修正的《中华人民共和国高等教育法》（中华人民共和国主席令第23号）指出，高校应当以培养人才为中心，开展教学科研和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准，所需经费以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高校多种渠道筹措；高校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐助财产依法自主管理和使用。2022年修订的《中华人民共和国职业教育法》（中华人民共和国主席令第112号）指出，职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径。国家优化教育经费支出结构，使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应，鼓励通过多种渠道依法筹集发展资金；各级人民政府应当按照事权和支出责任相适应的原则，根据办学规模、培养成本和办学质量等落实职业教育经费，并加强预算绩效管理，提高资金使用效益。职业学校举办者应当按照生均经费标准或公用经费标准按时、足额拨付经费，不断改善办学条件。

1.准确把握何以为利，坚持公益性为主与经营性为辅的资产盘活理念

公办高校属于公益二类事业单位，其服务性与公益性是由我国高等教育法、职业教育法、事业单位的功能特征所决定的。相较于高校办学的服务性与公益性，高校资产盘活的经营性属于次要目的，不得出现降低服务标准与质量导致师生权益受损的情形。高校需要深刻把握何以为利、利从何来、利去何处，防止出现本末倒置、侵犯权益等倾向。

高校保管使用的国有资产首先是用于满足人才培养、教学科研、服务师生等履行职能的现实需要，不得将用于教学和科学研究的资产挪作他用。高校须结合自用需要充分研究经营性资产与非经营性资产的划分与转换，合理选择调剂、共享、出租及报废等资产盘活方式，在切实保障师生权益前提下，根据上级规定开展资产盘活获取合法收益，坚决杜绝未经集体研究按需报批擅自决策、未按规定开展鉴定评估等流程随意处置报废资产、办学自用不足与出租外借同时并存等情况。

2.准确把握利从何来，坚持项目服务性与竞争充分性相结合

以高校房屋出租为例，除了校内审批、集体决策、报批报审等重要前置环节，高校在操作实施层面还需要重点考量服务性与竞争性之间的关系。

从项目经营范围来看，重点考虑经营合规、种类齐全、适度竞争等方面。高校要以服务师生日常生活与学习需要为出发点与落脚点，广泛调研、充分论证、合理布局，做到科学设置项目经营许可范围高度契合高校特征、服务项目齐全满足师生需求、服务主体多元倡导适度竞争师生获益，杜绝违规设立与高校履行职能无关的经营项目，让师生在校内享受自主挑选、满足所需、性价比高的贴心服务。

从项目承租要求来看，重点考虑需求合理、权责清晰及权益维护等方面。项目基本信息与承租要求是招租公告的重要组成部分，对潜在承租人科学测算、合理报价及自主经营至关重要。高校须落实国有资产管理及促进中小企业发展等有关规定，结合校内实际合理约定出租年限、租金支付、押金收取及违约责任等通用常规性租赁条件，以及经营许可范围具体清晰、日常管理考核可测可评、突出安全强调育人等服务高校属性的个性化租赁条款，做到项目基本情况与承租要求一次性公开完整告知，切实维护师生、高校与承租方的合法权益。

从项目招租实施来看，重点考虑方式恰当、竞争充分及依规履约等方面。高校或授权资产经营公司牵头组织项目招租，通常委托产权交易中心公开竞价、委托招标代理或自行公开招租，以非公开方式招租须按规定审批后方可实施且租金不得低于同期同类同地区的市场平均价格。高校项目招租应以公开招租方式为主，按照符合相关规定、满足功能需求及保障合法权益等原则科学设置招租条件，让潜在承租方开展合规充分、有序理性的竞争。项目公开招租完成后，高校应当在规定期限内与承租方办理合同签订、款项支付、场所交接等手续，并按照项目合同及前期有关发布资料加强对承租方的管理与考核，重点监管是否存在假冒伪劣、以次充好、违规经营等情形危及师生健康与校园安全，是否存在缺斤少两、擅自提价、服务缺位等情形侵犯师生合法权益。

3.准确把握利去何处，坚持足额收缴与用于师生相结合

在年度预算编制层面，高校要根据财务相关要求全口径编制预算，做到收入项目不重不漏科学精准、支出事项服务师生促进发展。在具体操作层面，高校授权负责日常管理的部门应当严格根据合同按时足额收取相关收益，高校财务部门按照政府非税收入收缴管理规定扣除相关税费后上缴财政实行“收支两条线”管理。对于违反合同约定的承租方，经多次协商无果时，高校应当委托法律顾问通过法律途径及时处理，切实维护高校合法权益。

四、结语

公办高校国有资产由国家所有、学校占有，学校授权相关部门及人员负责统一管理、师生员工具体保管使用，主要包括货币资金、短期投资、应收款等流动资产和固定资产、无形资产、在建工程、长期投资等非流动资产。高校加强国有资产管理、有效开展资产盘活，要厘清国有资产管理职责的法定性与高校资产管理法规的适用性、高校办学的公益性与资产盘活的经营性、高校资产管理的周期性与资产盘活的多元性等方面之间的关系，并持续深入探究，构建资产盘活理论基础，明晰资产盘活关联要素，规范实施资产盘活及成效评价与结果运用，切实将党和国家“过紧日子”的要求落到实处。