探析农村土地规划管理中存在的问题及解决对策

张 兰

平利县自然资源局 陕西 安康 725500

在时代的不断发展中，我国逐渐开始重视土地规划管理工作的开展，力求通过各种有效举措发挥土地规划管理工作的作用和价值，让我国的土地资源利用情况得到优化、改善。当前，我国正处于乡村振兴建设时期，需要充分结合国家战略目标，对农村土地进行科学的规划管理，充分利用土地，加快推进城镇化建设进程，不断缩小城乡差距。为此，我国有关部门制定了一系列关于土地资源宏观调控的政策，加强土地规划管理，提高土地资源利用率，促进农村的经济发展。但是，在具体规划过程中，由于受到不同类型因素的影响，会导致管理中出现各式各样的问题，反而降低土地资源的利用率，并对土地造成严重破坏。为此，相关部门应高度重视，积极探索提高我国农村土地规划管理质量的应对措施，为全面实现乡村振兴打下坚实的基础。

1 农村土地规划管理的意义

从20世纪90年代开始，我国多数地区都先后开展了土地规划管理工作，经过多年的发展，土地总体规划、管理使土地资源的利用率得到了提升，具有强化土地利用、宏观调控、优化土地结构等多项功能和作用。但是，当前我国多数农村地区的土地布局出现了混乱的情况，存在较为严重的土地破坏问题，导致土地的利用率不断下降，对农业的生产、发展产生了严重的负面影响，使农村的经济水平无法提升，阻碍了农村人民的生活。所以，必须重点解决农村土地规划管理问题[1]。我国是农业大国，土地规划体系在农村经济发展和农民收入增加等方面发挥着十分重要的作用，近年来，各种项目建设过程中面对着大量用地的问题，部分建设用地需要“征用”农用耕地，导致耕地的占补平衡被打破。对此，应立足国家有关政策要求，加强农村土地规划管理，针对现有耕地开展保护，控制好农用地转为建设用地的总量和速度，促使农耕地面积充足，进而确保国家粮食安全。合理的农村土地规划管理，在提高土地资源利用率的同时还能促进农业现代化、工业化、城镇化的同步发展，为全面发展提供支撑，避免让“发展”成为一句“空话”。深度、认真地分析我国当前土地管理制度落实情况，并以清晰的思路开展改革工作，制定符合我国国情的土地规划管理制度，贯彻执行耕地保护、节约集约用地等制度，全面保护农民的土地权益，意义重大。

2 农村土地规划管理中存在的问题

2.1 土地规划不能协调统一

目前，在我国土地规划管理工作中制定了总体规划和专项规划，但总体规划侧重于农村土地利用规划，而专项规划一方面没有对土地利用规划进行重视，另一方面由于不具备强制性，所以，很容易在实际工作中被忽视[2]。总体与专项的不协调统一，导致专项规划缺少明确的指令，只将其作为总体规划的补充，农村土地的科学发展受到严重负面影响。加之各级规划职责存在分工不明确的问题，从而导致土地规划管理工作缺少科学性、协调性和统一性，土地的规划、使用就很盲目，进而会使得在整个农村土地发展中，出现目标偏离预期的不合理现象。

2.2 用地过多，土地利用状态混乱

自改革开放以来，我国整体的经济水平上升呈平稳趋势，在一定时期掀起了土地转让的“热潮”，促使土地利用率得到了明显提升，土地大面积地开发。部分商家、企业在农民手中获取土地使用权后，开始建设风景区、度假村、工业园等，在提升个体经济效益的同时增加了农民的经济收入。但是，部分地区为了片面提高经济收入，盲目的拓展、规划土地使用范围，使商用地范围不断扩大，致使农村土地的利用和发展变得混乱，反而影响了农村经济水平的提升。

2.3 土地规划管理方式简单粗放

当前，农村土地规划管理在运行过程中存在诸多不足，农民对耕地的使用不规范，肆意改变土地的用途，如随意建房、堆放沙石、耕地撂荒等，尤其是大部分青壮劳动力外出务工和部分农民举家搬迁至外地，大量的农村人口流动，导致农村诸多土地闲置严重，管理粗放，土地资源无法均匀分配、得不到高效合理利用[3]。农村土地规划管理以保护生态环境为前提，更好的利用土地资源，最大限度发挥土地效益，但有的地区片面追求土地利益，忽视土地规划经济政策，以至于土地规划缺少严谨性，直接降低了土地利用价值，最终必然会阻碍农村社会、经济的可持续发展。

2.4 土地管理制度不健全

尽管土地管理部门强调要不断增强土地规划和管理意识，构建更为科学合理的土地资源管理机制，然而“未批先建、东批西建”现象在农村仍然普遍存在[4]。土地管理机制的不完善和执行力的薄弱，未对违规建房的行为提出严格的惩处措施，往往以罚款终止，这给农民一个错觉，只要有钱就可以违法用地。因此，执法部门“以罚代拆”的行为，变相承认了农民违规用地的合理性，导致土地管理制度存在着失效的现象。

3 农村土地规划管理中现存问题特点及形成原因

3.1 问题特点

从现阶段农村土地规划管理中现存问题分析得知，最明显的问题特点就是“新”。农村土地规划管理问题“新”的特点主要指的是，在新时代背景、新管理模式下出现的新问题，是以往农村土地规划管理中并未出现的。比如，我国大部分农村在朝着城镇化方向发展的过程中，农用地、建设用地相互之间出现了矛盾。我国的国土空间规划主要目标就是为了促进城镇、农村的同步发展，农村在朝着城镇化方向发展的过程中，农用地得到大面积开发转成建设用地，同时，农用地的减少会影响粮食的产量，进而形成粮食供给问题，降低农村经济水平。所以，这是新时代背景下“诞生”的新矛盾。

3.2 问题产生原因

1.土地规划缺少系统性

从土地规划的角度上来讲，存在较为严重的问题，即：土地规划管理工作的开展情况与当地实际情况不符，无法做到因地制宜。其中，最明显的问题就是农村房屋居住规划。居住房屋建设之前并未进行统一的规划，也没有针对性地制定建设标准，导致大部分农村地区的居住房建设随意、位置散乱，这样不仅会让新时代的村庄形象受到影响，还会降低农村土地的利用率。另外，农村经济水平、农民生活水平虽然得到了提升，易地搬迁及部分农民进城购房、居住，但依旧留着农村原有的房屋，房屋长期无人居住，逐渐成为危房，导致土地资源被严重浪费。

2.土地流转不规范

我国总人口数量较多，且地域辽阔，从整体的角度上来看，我国的农用地较为分散。尤其在部分山区、丘陵区域的农用地，整体状态较为零散，农民在开展农业活动的过程中，会出现作业量大、强度高、回报少等问题，促使农村土地流转速度不断增加。然而，农户之间甚至有时农户与企业之间的土地流转都是自发形成的，采用口头协议私下流转，并未遵循一定程序或履行必要的手续，造成土地承包关系混乱，也为日后土地纠纷埋下了隐患。同时，企业对农村土地掠夺式耕种，也会致使土地被损害、土地资源遭到不可逆转的伤害。

3.土地执法监管力度不够

虽然国家制定了多项土地规划与管理政策，但从实际的土地资源管理现状来看，在不同因素的影响下，由于政府相关部门对土地规划管理工作监管力度不够，导致农村土地的管理结果与目标存在一定差异。比如，政府虽然明确地对农村宅基地的范围进行了规划，并遵循规章制度做到严格审核、办理，但在具体应用期间，多数农民为了更好地开展农业活动，会占用大量耕地。针对这些乱占耕地行为，土地执法部门没有进行严肃的监管和整治，没有及时制止违法行为，导致土地违法现象越演越烈。

4 农村土地规划管理的原则

4.1 提升农村土地质、量

中央明确提出“严守18亿亩耕地红线”的目标，保证我国农用耕地的数量。我国是农业大国，农民人数较多，土地是农民耐以生存的源泉，所以必须保证我国农村土地的质、量，为农民提供充足的生存条件。因此，在针对农村土地进行规划和管理的过程中，应遵循提升农村土地质、量的原则，提升农民的经济效益，促进社会稳定、和谐发展。

4.2 节约集约用地

随着国家整体经济水平的提升，人民群众的生活质量也得到了改善。人们为了追求高质量、高水平的生活，会购买、建设不同类型的房屋，并扩大房屋居住面积，近年来城镇乱搭乱建、农村乱占耕地建房现象不断涌现，导致耕地的使用率不断下降。为此，我们必须高度重视节约集约用地，加大土地资源整合力度，对土地进行合理的规划和管理，从而有效保证耕地面积，提高粮食产量。同时，要重视土地生态环境的改善，最大化减少土地污染问题出现，对被工业化、历史遗留问题破坏的土地进行修复、改善，选择合适的工程技术，制定有效的治理方案，实现节约集约用地，提升农用地的质量，推动我国的农业发展。

5 解决农村土地规划管理问题的对策

目前，我国农村土地规划管理中存在很多重点需要解决的问题，规划、布局存在一定缺陷和不足，执行力不够，无法保证土地管理活动的效果。为了有效解决农村土地规划管理中的问题，相关部门可以结合实际工作情况，采用以下方法：

5.1 完善农村土地规划管理体系

为了保证农村土地规划管理工作的质量和效果，应积极完善土地规划管理体系，严格遵循土地规划管理的法律法规及审批手续，对农村土地的用途予以管制，凡是违反农村土地规划用地、批地的情况要及时进行纠正，完善的农村土地规划管理体系才能使整体工作的开展有据可依。充分运用国土空间规划“一张图”，科学编制、有效实施村级土地利用规划，总体形成全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体。积极加强组织保障建设，打造一支高质量、高水平的专业人才队伍，参与土地规划管理工作，制定严格的管理制度，使其能从宏观的角度开展规划，保证农村土地规划管理工作的合理性。

5.2 有效整理农村土地

为了保持农村农用地总量的平衡，应有效整理农村土地，加强土地资源的有效管理和利用，拓展农用土地面积，提升土地产量，提高农民的经济水平。农村土地整理是一项长期的系统工程，应做到以区域土地利用总体规划为主导，结合区域整体发展规划，特别是生态建设规划，在可行性分析的基础上进行统筹规划，系统整理。有效的土地整理能改善我国农村区域的生态环境，充分解决农业发展集约化、规模化中出现的土壤、水质等污染问题，减少废弃物对农村生态环境造成的污染和伤害，让农业生态更加稳定，避免水土流失问题加重。

5.3 加大执法和监管力度

全面落实耕地保护责任制，严守18亿亩耕地保护红线，持续加大土地执法力度，不断加强日常执法监管，健全自然资源执法动态巡查机制，以“零容忍”态度坚决遏制违法占用耕地和永久基本农田行为。对于违法占用土地修建的建（构）筑物以及相关附属设施，应根据相关的法律条款拆除并恢复土地原状，不能用罚款、补办手续等方式取代，严肃查处并曝光各类违法占地行为。严格落实田长制，加强村庄网格员对土地的巡查管理力度，发现问题及时报告镇村，由镇政府核实情况并报告县级甚至更高级别的相关部门，形成一级抓一级、层层抓落实的监管局面，从而有效解决农村土地规划管理中土地违法问题。

5.4 做好法律宣传工作，提高土地利用率

加强国土资源法律法规知识宣传，认识土地资源保护的重要性。针对广大涉土地资源的工作人员，通过开展讲座、培训班的方式，提高他们对土地管理法、土地卫片执法的理解和运用能力，使其能更好地开展工作；针对农民开展国土资源法制宣传教育时，应灵活地采用多种方式和手段，如真实案例、微信、文艺演出、“全国土地日”等，利用符合农民兴趣的方式，让群众在寓教于乐状态下不断提升土地保护意识，增强法制观念。此外，还可以借助宣传栏、宣传展板、横幅、彩页等方式，丰富法制教育宣传渠道，提升宣传效果，促进农村土地规划管理工作的开展，提高土地利用率。

此外，政府相关部门应严格监督、检查农民承包土地的使用情况，针对土地使用率低、耕地撂荒等情况，加大土地综合整治力度，全面推进土地流转，吸引龙头企业，开发优秀的农产品，发展无公害、生态、订单农业，提升土地的经济效益。合理规划农村土地布局，发展设施农业，加大土地投入，建设保温房屋等相关设施，完成节水、施肥等工作，保证土地的生产率。

6 结语

综上所述，农村的土地规划管理是促进乡村振兴的有效举措。科学、合理、规范的土地规划管理，能有效提升农村的经济水平，推动农村社会发展。同时，还能保证国家粮食安全，提升土地资源的利用率，其意义重大。采取有效措施重点针对农村区域开展土地规划管理工作，创新管理模式和思想，挖掘农村土地潜力和优势，高效、节约地使用土地资源，能有效实现乡村振兴。为此，当地相关政府部门应提高重视程度，联合土地资源规划部门探寻解决问题的最佳方案，并构建科学的农村土地规划计划，让农村土地资源得到合理的分配和利用，切实保护农民的权益和利益。