全民所有自然资源资产所有权委托代理行使机制探讨

■ 李 哲/吴 爽

（1.渤海大学 马克思主义学院，辽宁 锦州 121013；2.渤海大学 法学院，辽宁 锦州 121013）

1 问题的提出

自然资源是国家的重要财富，经济的稳定发展迫切需要自然资源要素加以保障和支撑。全民所有自然资源资产所有权能否妥善行使关乎国家利益。自然资源资产具有数量庞大、种类繁多、分布广泛、稀缺性等特点，而自然资源资产的公共属性也决定了行使所有权需要借由国家机关来完成。如何行使全民所有自然资源资产所有权是一个关键和难题，而委托代理的制度设计成为解决这一问题的重要理论创新和实践基础，该模式能够有效破解长期困扰自然资源资产所有权有效行使的制度困境，为地方政府代理行使自然资源资产所有权提供合法依据。然而，究竟谁是委托方？谁是代理方？如何委托？如何实施？这些问题作为该模式能否顺利运作并发挥效果的决定因素，至今尚未达成共识。当前，法律并未明确规定全民所有自然资源资产所有权委托代理制度的具体细则，实践中这仍是一项处于探索和试点中的创新改革，尚未形成可供推广的成熟经验。因此，研究全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的构建，深入探讨委托代理制度的权利配置与实现途径，包括明确委托人与代理人的主体地位、双方职责、代理权限的内容及责任承担的方式等，对于落实所有者职责、促进自然资源资产保值增值，进而推动实现人与自然和谐共生具有重要意义。

委托代理是全民所有自然资源资产所有权的一种行使方式，是落实自然资源资产全民所有的重要举措，也是社会主义公有制的实现方式。2018年，我国组建了自然资源部，并明确了由自然资源部履行全民所有自然资源资产所有者职责。但机构组建只是整体性治理的首要步骤，实践中还需要进一步明确全民所有自然资源资产管理过程中的权责分配问题，具体包括国家与地方政府不同级别、不同部门的横向与纵向之间的权责划分与行使等，而委托代理机制的提出则体现了自然资源资产管理体制的创新设计。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确了自然资源部作为国务院授权的所有者职责履职主体，具体履行所有者职责，并进一步提出探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《试点方案》），提出进一步探索建立所有权委托代理机制，从指导思想、目标任务、总体要求、组织保障方面为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责确立了基本框架。同年，党的二十大报告中提出要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”，强调“大力推进生态文明建设”。健全全民所有自然资源资产产权制度、完善自然资源资产管理制度是生态文明建设的重要内容。2023年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话中要求“完善自然资源资产管理制度体系”。至此，建立健全自然资源资产所有权委托代理机制，厘清各级政府代理履行所有者职责的边界，全民所有自然资源资产所有权由中央和地方分级代理履行有了明确的政策依据。

当然，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制是一个相对较新的事物，缺乏成熟的经验，理论界对此的研究也并不深入。因此，本文尝试从法学、管理学等多维度视角对这一问题展开研究，结合委托代理试点地区的具体做法，分析试点地区代理履职面临的现实困境与挑战，提出建立健全全民所有自然资源资产所有权委托代理制度的建议，以期为落实全民所有自然资源资产所有者职责，促进自然资源资产管理体制改革，充分发挥自然资源资产的效益提供参考。

2 全民所有自然资源资产所有权委托代理的实践探索

2021年6月，自然资源部启动全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确了“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的职责内涵，针对土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水七类自然资源资产和国家公园这一特定自然生态空间，在全国多个省、自治区、直辖市同步开展试点，为全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的落地，查找问题、探索路径、积累经验。

2.1 试点工作的基本遵循

在全民所有自然资源资产所有权委托代理的实践探索中，作为代理人的地方政府及自然资源、林草、水利等主管部门应重点关注所有者职责的内涵、具体内容与实现形式，准确理解所有者职责是什么、模式如何构建、权利怎么行使等问题。《试点方案》首次明确了全民所有自然资源资产所有者的职责内涵，包括“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”等五项内容，成为推进试点工作的基本遵循。实践中要实现统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的目标，必须充分理解和把握“所有者职责”的内涵和要义（图1）。

图1 所有者职责的具体内容

2.2 试点地区的具体做法

为更好地理解全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的试点运行，本文选取若干试点实践案例作为考察对象，研究覆盖不同类型的所有权委托代理实践内容。

2.2.1 明确所有者职责代理履行模式

广东省在全省范围内开展全民所有自然资源资产清查试点工作，采用“省+市”并行的组织模式[1]，矿产、森林、草地、湿地、海洋等资源和珠三角九市以外的土地资源、储备土地资源资产清查工作由省级清查技术单位负责；珠三角九市的土地资源、储备土地资源资产清查工作由各市自行组织完成。天津市全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作在市级和区级同步开展。市级探索土地、矿产、海洋、森林、湿地、水等六类资源的所有权委托代理机制。区级试点选择滨海新区、津南区和蓟州区，滨海新区探索海洋资源和湿地的所有权委托代理机制，津南区探索土地和矿产资源的所有权委托代理机制，蓟州区探索森林和水资源的所有权委托代理机制。鉴于县级政府在生态保护修复方面具有独特优势，江西省九江市将省、市级地方政府代理行使所有权的自然资源资产的部分所有者职责赋予县级政府，研究确定省-县或市-县政府权责。赋予县级政府的用益物权可参与资源配置，同时明确县级政府的职责与权益，调动县级政府的积极性。

2.2.2 厘清自然资源资产底数

辽宁省葫芦岛市基于全民所有自然资源资产清查核算成果，对接“建设用地审批、土地储备、土地供应不动产登记”等现有资源数据，厘清全民所有自然资源资产清查指标与资产报告、报表之间的关联关系，构建了涵盖230多项数据指标、34个模型的自然资源资产清查核算技术方法体系，掌握自然资源资产“家底”。浙江省推进自然资源资产管理数字化建设，持续厘清自然资源资产“家底”。一是建设省级国有自然资源资产综合监管系统，运用全民所有自然资源资产清查、省级资产“上图入库”等成果，打造数据汇聚、资产管理、监测监管等功能。二是支持省人大预算国资监督系统的完善和迭代升级，提供多年度各类国有自然资源资产数据、报表、指标等，提升国有自然资源资产监督管理水平。

2.2.3 编制自然资源资产清单

福建省在编制自然资源资产清单时，一是增加了具体承担部门，在明确省政府作为履职主体的同时，将省自然资源厅、省国有资产监督管理委员会、省税务局等相关单位设置为具体承担部门，使部门职责分工更加明晰。二是增加了所有者职责分类，按照“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”五个方面所有者职责内涵，对所有者职责具体内容逐条进行梳理，使职责逻辑与分类更加清晰。陕西省延安市制定的全民所有自然资源清单内容包括正文和注释两部分，其中正文采用正面清单的方式和表格形式呈现，表头包含资源种类、清单范围、履职主体、所有者职责具体内容、清单范围的确立依据、职责内容的确立依据等内容；清单注释包括名词解释、对表格未尽事宜的说明等内容。

2.3 实践问题的启示与反思

综上，各试点地区普遍遵循“统一行使、分类实施、分级代理、权责对等”原则，按照所有者职责内涵逐条分类梳理职责内容。具体而言，通行的做法包括明确地方政府的代理履职主体地位，强化自然资源及相关主管部门职责定位，编制各级自然资源资产清单和代理履职清单，委托代理范围和事项须依据清单，合理划分代理履职权责边界，明确行权履职具体内容。同时，各试点地区也结合本地自然资源禀赋情况，因地制宜地进行了差别化探索和个性化创新。

由此可知，全民所有自然资源资产所有权委托代理的主体构造依托于现有的国家机构体系，并建立在国家机构职能分工的基础上。尽管国家机关也具有民事主体身份，但上述主体构造也决定了国家机关必然要受到公法的规制与约束，代理主体在“行使所有权”的同时也发挥了公共职能，行使了作为行政管理者的各项公权力。而地方政府及相关主管部门等对自然资源资产的特许经营、有偿使用等市场化运作模式正是基于其自然资源资产所有权代理人身份。市场化运行的价值导向促进了自然资源资产保值增值，保障了自然资源资产所有权各项权能的实现，也是私法领域所有权效用最大化的体现。而从本质上讲，公权力运行的最终目的也是为了保障全体人民的利益，因此，这种“公私兼具”的所有权委托代理模式也是新型委托代理理论在实践中的体现。

实践需以理论为依托，但同时实践也检验和提升了理论。目前，对于委托人和代理人的权责分配尚无明确的法律与政策依据，按照现有的民法与行政委托代理理论，一般情形下基于代理人行为而产生的法律后果应由委托人承担，而在自然资源资产所有权委托代理实践中，全民或国务院均很难独立承担全部法律责任，这一理论规则在实践中的适用显然并不具有可行性。因此，如何明确代理人独立的法律责任是实践与理论所面对的共同难题。如实践中全民所有自然资源资产所得收益在不同层级之间如何分配备受关注，具体包括中央和地方之间纵向如何分配，以及地方政府与主管部门之间横向如何分配。目前的做法是在央地之间按照一定的比例进行分配，那么，按照权责对等原则，所需承担的法律责任也应由委托人与代理人或代理人之间按比例共同承担，但目前这一做法尚缺乏明确的理论依据。当然，通过试点地区的实践探索，可以进一步完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，为立法主体制定与完善相关法律法规积累实践经验，为相关部门建立健全委托代理制度提供经验支撑。

3 全民所有自然资源资产所有权委托代理的现实困境

3.1 所有权行使的权责不明确

全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点中，普遍存在所有权行使的权责不明确、职责边界模糊的问题。究其根源，一是所有权委托代理行使制度的法律缺位；二是政策层面委托代理行使中所有权代理权指代并不明确，委托代理的具体内容存在较大弹性。究竟所有权的行使如何通过委托代理实现，在现有体制下，授权与代理是何种关系，代理权限的具体内容如何确定，委托代理的权责如何划分等理论上尚未厘清的难题，必然会带来实践运行的困境。

首先，从纵向的权责划分来看，现行法律规定了自然资源属国家所有（法律规定属于集体所有的除外），由国务院代表国家行使所有权，但在实际操作过程中存在委托代理形式，国家的所有权是通过各级地方人民政府的自然资源主管部门来实现，而我国现行法律并没有划清国务院直接行使所有权、省市各级政府代理行使所有权，以及地方政府下属的事业单位或出资的企业行使所有权的管理事权边界和空间范围边界，也没有明确中央、省向下委托的权限边界和受托人能否再往下委托[2]，导致自然资源资产产权归属不清，权责不明晰，权能划分不明，所有者权益不落实，国家所有权行使主体存在“虚位”现象[3]。同时，区一级所有者职责在实践中经常被忽视。相比县级政府，区级政府没有完整的事权和财权，如现行法律并未授权区级政府行使土地出让和规划等权力。这表明区级政府既不是法定履职主体，也不是代理履职主体。因此，区一级所有者职责未落实也是全民所有自然资源资产管理现状中存在的问题之一。

其次，从横向的权责划分来看，代理履职主体的权责尚未厘清。主要表现为：一是自然资源等相关工作部门职权职责划分不规范，甚至有的试点单位部门职责尚未完全按“三定”方案的规定划转，造成个别部门对本部门职权职责认识不清。如按照市一级自然资源部门“三定”方案，行政复议、行政应诉等有关工作应由政策法规科来承担，但实际上，各地自然资源部门往往将该项工作交由对涉诉业务更为熟悉的部门，如矿业权管理科等。上述现象的存在必然会造成梳理部门职权职责工作时困难重重，存在权利主体缺位、越位等现象。同时，自然资源部门原为国土资源部门，在原来土地和矿管等业务的基础上，整合了林业、规划等单位与职能，涉及的业务多、范畴广，机构改革后，虽然对职能进行了一定的优化，但仍存在职能交叉重叠、边界不清、流程繁琐等问题，造成办事不畅，程序复杂。如在自然资源资产损害赔偿方面，自然资源部门与生态环境部门都具有索赔权利，从而导致了职能划分不明确的局面。二是历史遗留问题导致部分自然资源资产权属不清[4]。2018年国务院机构改革之前，不同种类自然资源的管理分属于各相关主管部门，由于管理体系不完善、认定标准不统一，各部门基于完成自身考核指标任务的需要，往往会倾向于更为宽泛的认定标准，导致部分自然资源资产在认定类型和边界范围等方面出现重叠交叉的情况。尽管在机构改革之后，由自然资源部门统一确权登记解决此问题，但对于改革前因同一地块重复认定、调查方式不统一、统计标准不统一所造成的数据冲突的情况在一定时期内仍然存在，部分资产仍归属不明。

3.2 自然资源资产“家底”不清

全民所有自然资源资产清查和统计都是摸清“家底”的重要手段，但两者又有区别：清查的数据主要包括权属、数量、质量、用途等实物和价值属性信息，反映的是某一时点的资产信息，即静态数据；而统计数据多以数值型数据为主，主要反映资产属性的阶段变化情况,有助于更好地把握资产的动态情况。因此，全民所有自然资源资产统计是在清查成果的基础上，运用科学合理的方法，有序收集相关数据和信息资料，定期反映资产变化的常态化工作。当前，全民所有自然资源资产清查和统计工作都面临一定的问题，从而影响了摸清“家底”。

首先，全民所有自然资源资产清查工作推进不力。一方面，资产的实物量有待查实。由于各类型自然资源清查难度有较大差距，致使我国自然资源调查进展不统一。例如，草原资源的清查时间与当前实际情况相差较大，尤其是在农区和半农半牧区问题更加严重。另一方面，反映资产价值量的数据较少。以往的数据主要包括资源数量、质量、分布、利用状况等实际信息，反映了全民所有自然资源资产的实物情况，而资产的价值信息却难以全面反映，如价格、收益和使用权情况，因此各类自然资源资产的价值数据尚未完整掌握。例如，关于水资源的调查监测，过去主要关注地表水、地下水、液态水的动态变化，用来满足开发利用的需要，而未从生态属性和经济属性层面考量水资源的价值。

其次，全民所有自然资源资产统计工作存在不足。一是统计流程尚未明确。全民所有自然资源资产统计流程涵盖统计主体、统计对象、具体内容、质量管理、相应数据指标，以及如何生成规范全面的报告等诸多要素，而这些尚未得到明确规范，相应的法律法规也缺乏规定。二是缺乏数据共享机制。由于统计工作涉及多个部门，工作内容不仅包括统计森林、湿地、水等不同类型资产现有实物量数据，还要深入到各类资源资产的全部管理流程，因此需要相关部门通力合作。然而目前各资源主管部门之间还未建立行之有效的共享机制，未能将现有的统计工作及相应数据整合在一起，阻碍了统计工作的顺利开展。

3.3 委托代理制度不健全

全民所有自然资源资产所有权委托代理制度主要包括委托人对受托人履行所有者职责的考评机制、受托人向委托人报告自然资源资产状况和报告履职情况的报告制度等，这些都是直接针对受托人履职行为进行考核、评价、监管的制度。但应认识到，目前自然资源资产考核监管机制不健全。一是缺乏统一的自然资源资产保护管理考核方法,导致考核主体和对象不明确、考核评价指标不清晰、考核工作流程不细致，使得自然资源资产保护修复成效、资源资产变化、所有者权益保障等方面难以进行准确评估。二是自然资源资产管理重审批、轻监管，缺乏有效的管控机制与责任追究机制。由于所有者和监管者职责交错，过去主要从监管者立场追究责任，较少关注所有者职责的监督，导致监管责任难以落实、监管失效等问题突出，自然资源资产遭受损害、闲置和流失等问题时有发生。

另外，维护“运动员”权益不受损、损害需赔偿的全民所有自然资源资产损害赔偿制度不完善。当前，生态环境损害赔偿制度与全民所有自然资源资产损害赔偿制度的关系尚未有效区分。当全民所有自然资源资产损害发生后，就诉讼救济方式而言，司法实践的做法是适用生态环境损害赔偿诉讼合并解决，尚未形成单独的全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼。尽管按照所有权委托代理理论，可以确定政府为赔偿权利人，但全民所有自然资源资产损害赔偿机制尚未建立，在实践操作层面，无论是磋商还是诉讼，主要是由生态环境部门主导行使索赔等权利[5]。自然资源部门与生态环境部门权责分界不清晰。地方政府自然资源部门作为重要的所有权履职主体，大多数情形下并未真正参与生态环境损害赔偿纠纷的解决。这样导致的结果是只能使资产的生态价值得到修复，自然资源资产的财产属性无法反映[6]。

4 建立健全全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的建议

4.1 优化权责分配关系

《试点方案》提出：“国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行，法律另有规定的依照其规定”。由此可见，全民所有自然资源资产所有权行使模式大体上呈现“代表行使-授权统一行使-委托行使”的层级结构。省级及以下由省级、市级政府按照相关政策要求和自然资源资产特性明确所有权行使模式，健全统一行使与委托代理行使相结合的所有权行使模式。

首先，明确各级政府的职责与定位，全面落实所有者职责。委托代理机制的建立，正是落实集中统一行使所有者职责的关键抓手，有益于在此框架下深入推进，保障全民的主体地位。为了高效实现自然资源管理，建议进一步明确地方政府行使代理权的层级分配关系，以确保各级政府在自然资源管理中发挥各自优势，促进自然资源的合理开发和保护，从而实现可持续发展。基于省级政府的财政能力和政策执行力度，保护性、战略性、跨区域的自然资源资产应集中由省级政府管理。基于基层政府对当地市场主体情况的准确把握，以开发利用为主要目标的经营性自然资源资产可以适当由基层县级政府代理[7]。而对于其他类型的自然资源资产，则由市级政府代理较为合适。同时，落实区一级的所有者职责，保障区级政府与县级政府在履行所有者职责中享有同等权力。此外，各级政府应加强沟通与协作，确保政策的有效实施，并定期对自然资源资产管理情况进行评估，以便及时调整政策。

其次，明晰地方政府与自然资源、林草、水利等相关主管部门职责的关系。地方政府与相关主管部门是不同的组织机构，相关法律政策对省级、市级、县级政府和政府主管部门赋予了不同职责。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出“明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，但并未明确只能由省级、市级政府自然资源主管部门具体代表省级、市级政府统一履行所有者职责。因此，省级、市级政府将部分所有者职责交给相关主管部门履行，这并不与自然资源部授权省级、市级政府履行部分职责的试点做法相抵触。在制定地方自然资源清单时，不必完全将所有者职责交由自然资源部门，而应根据各地实际资源管理情况进行适当分配[8]。资源清单是处理政府与相关主管部门关系的核心准则，要严格遵循《试点方案》的规定，明晰地方政府与相关主管部门的职责，不能将地方政府职责与相关主管部门职责混为一谈。另外，针对部分自然资源归属不明的历史遗留问题，要统一收集信息，进行详细核实，进一步实现自然资源确权登记全覆盖，推进自然资源确权登记法治化，清晰界定各类自然资源资产的产权主体，便于自然资源整体保护和集约利用。

优化权责分配是关乎所有权行使效果的关键，但在现阶段准确界定所有者的职责权限难度很大。因此，当前委托代理的制度设计应在央地事权财权法定化的基础上，允许引入适当弹性的权责划分，尤其是针对具有地方差异化的事项时，允许委托代理双方进行民主协商，就委托权限与代理范围、考核标准等在不违背原则性规定的前提下达成共识，以此作为过渡时期双方划分权责的补充依据。可以借鉴目前较为成熟的磋商程序，促成全民利益目标下的协商共治。

4.2 做好资产清查和统计工作

首先，做好资产清查工作。资产清查是统一行使所有者职责的基础性工作，它以资源调查为基础，通过详实地收集自然资源资产的属性信息，进而估算其价值，核实相应所有权权益，达到摸清“家底”的目的。一是整合各类调查成果。遵循统一的标准和规范，通过数据提取、规范化处理、数据匹配、缺失数据补充、图斑处理等方法，将各类资源资产现有调查成果与专题数据整合于同一底图中，以集中呈现各类资源资产的属性信息。二是进行统一的自然资源资产清查工作。明确清查标准，确定统一的时间节点，界定各类自然资源资产的数量、种类、质量、分布、边界及范围[9]。同时，建立自然资源资产目录清单、台账及动态更新机制，确保能够全面、准确、及时地获取资产信息。三是完善与价值量相关的资产属性信息。通过采集现有管理数据库和信息平台的数据、审查行政审批数据等途径，添加与成本、收益、价格、使用权等有关的资产价值属性信息。然后选择适当的价格评估方法，构建全国范围内的自然资源资产价格体系，将该价格体系与相应的实物量相匹配，实施自然资源资产价值量的核算。

其次，做好资产统计工作。一是确定统计需求[10]。明确需求是统计工作的起点。资产统计时应从履行所有者职责的角度出发，以充分保障资源可持续性发展为前提，以合理开发为原则，在理清各主管部门现行资产管理流程和现有数据资料的基础上，明确统计的具体内容和开展方式。二是明确工作流程。统计流程主要包括明确统计需求、采集数据、数据分析、数据应用等环节。在制定工作流程时，应在明确顶层设计和需求分析的基础上，遵循科学性、可行性、统一性、可比性等原则，构建全民所有自然资源资产统计指标体系。三是统一不同部门的数据标准，包括数据格式、接口规范、安全性要求等方面，建立数据共享机制，将以往分散数据统一建库管理，保障数据的互通共享，打通部门间数据梗阻。

4.3 科学编制自然资源清单

在实施全民所有自然资源资产所有权委托代理的过程中，编制资源清单是必不可少的前提与基础。清单编制的目标在于明晰不同层次所有权行使主体在自然资源资产种类、范围、权益责任等方面的差异。因此，要科学编制自然资源清单。

首先，明确清单的具体内容。确定清单内容的基本逻辑是将资产清查统计涵盖的自然资源资产与具体履职主体一一对应，做到“一表明权责”。由此，编制自然资源清单首先应做好前期准备，在摸清自然资源资产“家底”的基础上，结合自然资源资产在生态、经济、国防等领域的重要程度及其公益性或经营性特性，建立以资源清单为基础的资产分类标准体系，有效区分不同属性及价值的自然资源资产，并初步搭建与分类标准相适应的权利主体和职能内容框架，继而启动填写工作。第一步先按照资源分类标准划分资产类型，确定边界；第二步以国土调查、自然资源资产确权登记信息为基础，结合初步搭建的框架，确定合适的委托主体与代理主体；第三步细化履职具体内容、权利责任、权益分配、依据标准、考核要求等详细信息。最终整理完善后可输出对应层级的自然资源清单、所有权委托代理数据库和代理规范等材料，全方位支撑全民所有自然资源资产所有权委托代理制度的构建和监管（图2）。

图2 自然资源清单框架初步设想

其次，理清清单编制工作的思路逻辑。我国幅员辽阔，自然资源资产种类繁多，从中央到地方，不同层级部门对各类型资产履行所有者职责的履职主体数量庞大，因此在自然资源清单编制过程中要确保工作流程条理清晰，做到对自然资源资产分配不遗漏，对各级履职主体权责划分不交叉。为此，要明晰清单编制思路，理清编制逻辑。编制自然资源清单作为一项试点任务，目前没有广泛的基础研究和实践案例。本文基于由易到难、分层推进的思路，尝试提出“纵向自上而下逐级分配，横向分门别类具体履职”的清单编制逻辑。具体来说，从纵向看，编制自然资源清单先从中央开始，在资源资产清查统计数据的基础上，以相关法律法规为准则，对自然资源资产在经济、国防、生态等领域的重要程度进行评估，然后从上到下逐级分配，上级政府优先选择，下级政府负责兜底，注意合理均衡资源利益，充分调动各级政府积极性。例如，在土地资源方面，国务院可以优先将涉及重大国防、军事项目的建设用地和具有重大生态意义的未利用土地等纳入中央直接行使所有权的自然资源清单，将剩余的土地资源分配权下放到省级，简政放权，提高地方政府参与度和积极性。而省级政府可以参考中央分配模式，将辖域内重要单位设施的建设用地、关系生态环境的重要储备用地等纳入省级自然资源清单。市级乃至县（区）级人民政府则要发挥兜底作用，将上级清单之外的国有土地资源一并纳入本级清单管理。从横向看，编制自然资源清单应以各级人民政府为中心统一安排调度，分配不同类型自然资源资产给相应主管部门具体履职，如林草、水利、生态环境等部门，形成明确的权责目录及履职流程，方便各部门主动认领代理履职事项，推动建立清晰高效、层层负责的职能体系，避免出现部门之间职权的交叉重叠、衔接不畅等问题。

最后，强化清单信息化管理[11]。自然资源资产呈现不断消耗、再生和更新的循环特征，国家机构改革可能会导致代理行使主体的权利和职能发生变化，同时，我国正处于加速推进自然资源法综合立法阶段，自然资源清单权利履职依据也会更新。在此背景下，信息化管理引入的电子清单系统具备数据资料丰富、更新迅速的优势，能够有效维护清单的时效性和准确性，实现清单的动态更新。因此，强化自然资源清单信息化管理显得尤为重要。一是构建一套相互协调、相互衔接、图表联动的电子清单系统。通过此系统，确保资产清查统计数据与资源清单名录的空间范围相互契合，实现图表之间的互动联动，从而使全民所有自然资源资产的所有者职责主体能够借助地图和清单的互动查询，以及联动显示的方式，有效履行所有者职责、维护所有者权益。二是将自然资源清单成果纳入统一的数字化管理平台，数字化信息管理平台具有数据资料存储量大、查询快捷、数据维护方便等优势，可以整合和连接不同层级和不同系统中的信息资源，确保不同系统和平台之间的互通性和互操作性。

4.4 完善委托代理制度

明确所有者的主体责任，维护所有者权益不受损、损害需赔偿等是“权力与责任匹配”的要求，也是委托代理机制的闭环管理要求[12]。为此，需要探索委托代理机制的配套制度。其中，要重点探索建立履责考核监管机制。一是完善考核评价机制。将代理履行部分职责的自然资源部门等作为考核对象，由地方政府组织实施考核。同时，地方政府作为代理履行所有者职责的委托主体，每年向上一级政府的自然资源主管部门和地方人大报告资产评价考核情况，接受两者的双重考核。考核评价宜采取年度评价和期末考核相结合的方式[13]，考核内容为所有者职责的代理履行情况。二是建立完善的约束机制。明确政府的“运动员”角色，由对应级别的人大和自然资源督察系统承担“裁判员”的角色，解决所有者与监管者混淆问题，划清所有者与监管者职责[14]。三是实行自然资源资产离任审计[15]，做到赏罚分明，对于工作态度踏实、工作成果丰硕的人员可以依据规章制度授予适当的荣誉称号，而对于工作态度敷衍、引发重大失误的人员则要做出严肃处罚，以刚性制度引领和约束其相关决策及行为。

另外，还需要建立健全预防、制止破坏全民所有自然资源资产行为，以及权益遭受损害后的查处、依法请求赔偿等制度。应针对自然资源资产单独设立损害赔偿类型诉讼，建立全民所有自然资源资产损害赔偿制度。由所有权代理履职主体代表所有者向法院提起自然资源资产损害赔偿诉讼，法院适用民事侵权损害赔偿的救济规则进行处理，赔偿义务人以金钱赔偿作为主要的责任承担方式。具体包括：一是加强部门协作配合。厘清自然资源部门与生态环境部门的关系[16]；明确自然资源等部门和机构内部负责损害赔偿的具体科室，建议将自然资源资产损害赔偿工作明确规定为所有者权益科和生态修复科的职能；推动自然资源部门内部合理分工；探索建立自然资源部门与林草、水利等相关部门的沟通协商和衔接机制。二是做好与生态环境损害赔偿制度的衔接。在借鉴生态环境损害赔偿流程的同时，注重将全民所有自然资源资产的经济价值纳入。