政府投资项目代建制管理存在的问题及应对策略分析

夏益玺

［上海青浦发展（集团）有限公司，上海 201700］

一、政府投资项目代建制

（一）项目内涵

我国政府投资项目是针对我国财政性资金项目所提出的一类概念，也就是政府利用本地预算内的资金、土地开发基金等其他资金所投资建设的项目[1]。

（二）适用条件

一般来讲，政府投资项目分为两种类型：第一种，依据资金来源分为财政性资金项目、财政担保银行贷款项目及国际援助项目；第二种，依据项目用途分为办公楼、医院、学校、道路、桥梁等基础设施项目。随着国有企业改革的不断深入，政府投资项目的适用范围也在不断缩小，同时在传统管理模式下的部分非经营性项目也逐步转化为经营性项目。

二、政府投资项目代建制管理的适用范围

依据划分标准的不同，代建制管理模式也存在一定的差异性。根据代建单位运行标准的差异性，代建管理模式可以分为政府事业单位代建模式、社会代建模式及政府委托代建模式等[2]。依据代建制管理典型所处的地区差异，可以分为深圳模式、北京模式和上海模式。依据代建管理内容的差异，可以分为全过程代建模式、分阶段代建模式和联合代建模式。目前，代建制管理的适用范围和划分标准，主要依据代建单位运作时的标准进行划分。

三、政府投资项目代建制管理中存在的问题分析

（一）启动前提条件不够明确

在项目启动之前，项目发起单位对实际建设需求缺乏清晰的认识，这导致了在项目建设过程中，项目建设范围、内容、规模和施工周期等方面频繁发生变更。同时，缺乏专业的估算人员参与投资估算工作，导致项目估算结果缺乏严谨性和准确性。在协调发起单位进行需求研究分析时，代建单位也经常面临建设需求更改的情况。即使在项目概念设计完成后，各种因素的影响也可能导致施工方案的推翻和重新组织。一旦项目的定位发生更改，项目的规模、装修标准等方面也需要相应优化，从而导致项目概算发生变化，对项目施工造成不利影响。

多个项目在实际应用中存在交叉需求问题，导致项目代建启动的前提条件不明确。此外，部分项目涉及征地拆迁、河道改造等复杂问题，使得代建项目无法按照预定工期进行。例如，在项目代建过程中涉及水源保护区，需要专业的水土保持单位和环评单位编制方案，如果没有获得行政许可书，项目施工将被搁置。由于项目启动的前提条件不清晰，委托单位或代建单位需要在施工前进行大量调查工作，这会影响项目进度并增加承建成本。如果项目施工需求不合适，可能导致项目概算远超启动前的估算，导致资金无法有效利用，造成资金浪费，甚至可能引发工程审计风险。

（二）代建主体的法律地位不够清晰

我国尚未建立与项目代建制配套的法律、法规，相关部门的操作细则也未得到完善，导致各地区在实施代建管理措施时，对代建人的法律定位存在一定的差异。在实际操作中，代建制遇到了较多的难点，导致项目代建实施过程中出现诸多问题，甚至出现无序状态。如果代建人没有获得相关的法律地位，将导致代建合同主体之间的关系模糊，代建人在履行其代建职能时难以明确工作内容和承担相应的责任，代建人在国家基本建设程序中也缺乏法律授予的地位。

由于代建制的法律地位不够明确，导致在具体实施过程中出现了各种问题。首先，代建单位的职责与风险之间存在不对等的情况，代建单位在施工过程中往往缺乏项目管理权。其次，在项目建设过程中，代建单位办理项目建设程序时在客观上无法得到我国相关管理部门的认可，这导致实际工程建设程序办理中存在诸多困难。通常由项目的使用人办理相关程序，这会拖延工程进度[3]。

由于代建制在项目施工过程中存在诸多问题，导致各单位之间难以进行有效的协调，从而大幅增加了项目成本。代建单位承担着繁重的工作负担，并且在施工过程中处于被动地位，这打击了他们的施工积极性，严重时可能影响代建工程的建设和管理，延误工程进度。目前，关于代建制度的关系缺乏法律法规上的定论，因此无法确定代建制度是民事委托还是行政委托。这导致了代建过程中各单位之间的权利与义务划分不清晰。在工程建设中，各单位都期望自身利益最大化，当工程出现问题时，他们往往会推卸责任，这不利于工程的建设。

（三）代建费用普遍偏低

一般来说，合理且科学的代建费用是确保工程质量的重要基础。然而，当前业内普遍认为代建取费标准偏低，与代建单位承担的风险责任不匹配，导致代建单位无法获得应有的利益，这不利于代建制的健康发展。代建工作仅规定了收费上限，但没有规定收费下限，导致项目代建竞标过程中出现恶意竞争。代建费用偏低会导致项目风险增加，而代建人可能会将项目风险转移到项目管理中，从而影响项目工程的稳定性和可靠性。在项目代建过程中，过低的代建费用也不利于吸引高素质人才参与项目管理。缺乏高素质人员参与，将制约项目管理水平的提升，无法充分发挥项目代建制在工程实施过程中的作用。

国家为代建制制定了激励与约束制度，要求代建管理费与代建单位的代建内容、绩效管理相挂钩。这意味着需要加强代建单位在项目代建过程中的考核制度，对于表现优秀的代建单位给予奖励，而表现不佳的则酌情惩罚。代建管理费用可以与工程进度、工程质量等内容有机结合，并在项目竣工查验后支付尾款。然而，各地区对于代建奖励存在一定差异，只有少数地区规定投资结余时代建单位参与分成，而惩罚措施的规定也缺乏一致性。虽然采用激励与约束机制可以在一定程度上缓解代建费用较低的问题，但无法从根本上解决约束与激励的矛盾[4]。

（四）代建单位缺少项目管理经验

由于我国代建制度发展较晚，有能力负责政府大型项目全过程代建的单位十分稀缺。我国的代建单位大部分是由政府建设单位、工程承包公司等相关单位转型而来，其经济实力、人才结构以及相关管理经验尚未达到期望水平，导致代建单位的项目管理水平有限，无法满足需求。目前，代建单位的运营管理能力不足，尽管各单位在各自领域中具备专业化的管理水平，但缺乏相关的项目管理经验。其业务能力仅限于单一领域与代建项目的需求相匹配，在其他职能、需求方面存在一定程度的缺失，导致代建单位在进行项目管理时具有较大的局限性。

（五）代建制存在一定风险

1.代建人与业主之间责任权利不明确而引起的代建风险

在代建项目中，政府主管部门负责立项后，通过招标的方式选择合适的代建单位。代建人在代建过程中承担的责任和义务应与业主对等，即明确双方的责任与义务，以确保代建人所承担的责任与获得的利益相匹配。一般来说，代建单位的利润来源于代建管理费，而代建管理费是根据项目概算来计算的。在具体的代建工作中，如果代建人与业主之间的权利责任不明确，代建单位可能会采取措施提高项目概算，进而提高自身的利润，从而引发代建风险。

2.代建制中项目过程的管理风险

在签订代建合同后，代建人首先面临的是项目建设前期手续的办理问题。过去，这些手续通常由建设单位（业主）负责办理并取得相关批复。然而，随着代建人依据相关规定和合同约定深入参与项目建设，这些手续和批复应由代建人负责办理和管理。但由于代建人的法律地位尚不明确，其独立实施相关行为缺乏法律支持，且没有相关政策文件为其提供保证和支撑。这导致代建人在获得代建相关权限后，首先面临前期配套手续办理的困境。其次，代建制在代建人资格准入上缺乏统一标准。参与代建的代建人通常只拥有工程设计、监理、工程咨询、工程造价咨询等部分资质，其管理人员所具备的知识和经验也仅限于其中的某一部分。这导致他们在全过程管理和综合协调方面的知识和经验不足，从而可能引发许多管理失误风险。最后，合同管理在项目代建管理中具有极其重要的地位。合同中蕴含着巨大风险，已成为所有企业普遍认同的最重要的内容之一。由于代建行为在我国缺乏明确的法律法规依据，代建人的职责、权利、义务以及与投资单位和使用单位的权责划分都是依据代建合同产生的。代建合同成为项目代建各方实施具体行为的指导性文件，其重要性不言而喻。在代建项目的过程管理中，如果合同管理混乱，必然会带来一系列风险。一旦出现合同管理失误，可能会对代建人造成毁灭性的打击。

四、政府投资项目代建制管理的优化策略

（一）不断完善代建制的管理方法

第一，针对项目建设前期需求不确定性导致的工程前期工作烦琐问题，施工单位或前期工作部门需在项目代建发起前，构建合理的施工概念方案，明确项目的建设内容、范围、规模及预算。相关部门需对项目需求进行统筹分析，在项目确定后提出各类需求要求，避免重复施工，降低成本，减少预算，减少项目施工中的问题。对于涉及规划调整、河道优化等需求的项目，需解决核心问题后分析是否采用代建。第二，代建委托方式应避免单一化。实施代建制旨在选择社会专业化项目管理单位，负责投资和工程建设管理，提升项目管理水平。部分政府单位也可作为政府投资项目的代建单位。为发挥各职能部门的专业性，需根据项目规模和需求，将政府职能部门作为代建提出单位，提高各部门对项目代建工程的积极性。第三，针对需求复杂、施工难度大的项目，可让使用单位和建设部门作为代建委托单位。使用单位需对项目方案进行研讨，选择科学的方案。代建单位需根据项目进度，满足使用单位和委托单位的需求[5]。

（二）拓宽代建单位的招标范围

作为政府投资项目预选过程中的中标单位，代建单位在参与政府项目招标过程中，一旦中标，便承担起代建项目的管理职责，并确认其在代建管理中的主体身份。政府在项目招标过程中，应当扩大代建单位的招标范围，并明确实际参与代建项目的单位。

（三）做好政府投资评估合理下拨项目资金

针对政府投资项目建设资金的划拨方式，目前我国通常采取的是依据年度投资计划及项目工程进度，由国家财政从财政基建专户分批拨付给主管部门、项目法人及建设单位专户。各主管部门再根据项目的施工情况，将专户资金划拨给所属的建设单位专户。然而，这种拨款方式存在一些弊端。首先，资金使用效率低下，由于中间环节较多，资金滞留在相关部门或建设单位的时间较长，导致资金闲置。其次，容易产生违规违纪行为，部分部门将项目资金视为自有资金，随意支配，不利于资金管理工作。最后，不利于廉政工作的实施。为了优化改革财政性资金划拨方式，做好政府投资评估并合理下拨项目资金是必要的。在向建设单位提出资金用款申请的过程中，建设单位需审核申请意见，审核确认后将其送至财政部门再次审核，然后才能拨款。这种方式能促使建设单位明确资金的流向，同时强调建设单位的项目管理责任与义务，提高资金拨付的安全性。

（四）加强政府对代建项目的监督

在实施代建制度时，项目建设、管理和使用三者分离。在代建合同签署过程中，三方单位需要明确各自的法律地位。虽然代建制度在一定程度上降低了贪污腐败的风险，但工程腐败风险仍无法得到有效管理。因此，各单位应加强项目监督管理。政府需要对项目的全过程进行全方位管理，政府投资的主管部门需要定期检查代建单位的具体工作、人才配置以及项目质量、施工进度等内容。若代建单位出现违规行为，应及时指出并纠正。针对资金管理，应尽可能减少资金流通环节，有效预防使用单位挪用资金的情况。在项目监督过程中，应避免身兼数职的情况发生，确保项目监督工作的严谨性。

（五）保障代建单位的合法权益

虽然政府与代建单位在民事上处于平等地位，但在政治地位上，政府明显占据优势。由于缺乏标准的委托代建合同示范文本，代建合同在制定过程中可能将风险转嫁给代建企业。在实施过程中，由此产生的法律和民事责任可能会转移到代建单位，导致代建单位权利与义务的不对等。为了保障代建单位的合法权益，政府与代建单位应进行平等的协商，合理分配项目中可能出现的风险因素。一旦问题发生，可根据协商内容确定相应的责任人进行赔偿。

结 语

代建制管理模式是我国政府投资项目管理模式的一次创新，它遵循现代市场发展的规律，打破了传统模式下政府投资项目建设的束缚，有助于推动政府职能的转变。然而，由于我国代建制起步较晚，目前仍面临着法律法规不健全、管理制度不匹配等问题，这在一定程度上阻碍了代建制度的可持续发展。为了促进代建制度的健康、可持续发展，我们需要在未来进一步完善相关的法律法规，明确代建单位的法律主体地位。此外，还需要优化选择机制，合理转移风险，进而提升政府投资项目的施工质量，促进代建制度的健康发展。