昆山市水行政执法权下放区镇承接情况分析—以淀山湖镇为例

倪翠林，徐建平，王永红

(昆山市水事综合管理中心淀山湖管理站，江苏 昆山 215300)

随着基层综合行政执法体制改革推进，各地进行了很多探索实践，积累了很多改革经验，文章以昆山市淀山湖镇在承接过程中创新实践，不断将改革实践经验具体化、制度化及可操作化，着力构建权责明晰、运转协调、执法有力的基层综合行政执法体制，为基层水行政执法提供借鉴。

1 水行政执法权限下放综合执法目的

为进一步深化“放管服”改革，创新行政管理方式，提升基层政府社会治理能力，2020年昆山由区镇集中行使行政处罚权，主要涉及教育、人社、资规、住建、城管、水务、农业农村、文体广旅、卫健委、应急管理、市场监管等11个市级权力下放部门，各区管委会、各镇人民政府成立综合行政执法局，并相继高标准通过苏州市委编办组织“三整合”验收。昆山市开发区和建制镇首批相对集中水行政处罚权事项74项。通过整合行政执法资源要素，推动执法力量下沉、执法重心下移，着力解决“看得见、管不着”的基层社会治理难题，切实增强人民群众获得感和满意度。

2 区镇综合执法承接方法措施

2.1 着力高效执法队伍建设

昆山市淀山湖镇位于江苏、上海两省交界处，辖区涉及省级边界，淀山湖镇成立区镇综合执法局，负责综合行政执法工作，下设综合科、法制科和若干执法中队。昆山市水务局派执法人员下沉区镇进行指导。合理配置执法人员，部分执法人员通过整合属地原有执法人员、向社会公开招聘人员组成，另一部分由市级执法部门下派执法人员组成。人员经费、执法车辆、办公场所等所需经费列入镇财政预算，确保资源配置合理，做到执法力量和行政处罚权相匹配。

2.2 做好新案件执法方案

水行政执法的范围涉及水资源、河湖水域、水利工程管理、水土保持、非法采砂、供水排水以及城市节水等水务工作的各个方面。承接以来水行政执法案件主要有违法弃土乱堆，2022年，淀山湖镇综合行政执法局累计处罚擅自倾倒建筑垃圾、渣土案件13起，罚款金额17.71万元。执法过程中对船只、挖机等作业工具先行登记保存，开展多方调查取证，并对渣土取样化验，严格案卷归档。

2.3 优化承接后执法效果

淀山湖镇统一规范执法流程、执法文书、自由裁量权和执法责任制度，执法案件统一在市级执法平台运行，确保综合执法公平公正。按照《中华人民共和国行政处罚法》《江苏省行政程序规定》等要求，明确立案、调查取证、处罚告知、听证告知、集体讨论、处罚决定、文书送达等环节的岗位职责和时间节点，规范行政处罚流程[1]。典型做法有以下几种。

(1)不断提升执法规范化水平。各区镇均建立并实施以行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制度行政执法“三项制度”为核心的执法规范化制度。实行行政处罚案件全流程网上办理。淀山湖镇综合执法局制作了音像记录演示视频，指导执法人员开展行政执法音像记录。并要求执法人员在执法过程中，全程开启执法记录仪，以保证执法的完整性和公证性，每年还组织参加庭审旁听现场观看学习，提高执法人员的整体业务水平。

(2)建立跨界水行政执法协调机制。市级成立推进区镇综合行政执法工作领导小组，统筹协调全市区镇综合行政执法工作，及时解决共性问题，制定了《昆山市行政执法监督实施细则》《昆山市行政执法争议协调办法》《昆山市区镇综合行政执法案件及线索移送办法》等市级层面制度。淀山湖镇探索建立跨界水行政执法协调机制。淀山湖镇辖区内淀山湖为交界湖泊。由于跨省区域在管理上存在职责交叉，管理真空。近年受长三角一体化工作推进，交界属地联合建立了跨界水行政执法协调机制，对淀山湖水事违法进行联合巡查执法，对水域中存在的1处“飞地”形成共管。跨界属地执法力量形成区域执法合力，形成违法违规行为信息共享机制，对部分违法行为进行联合执法，杜绝行政执法相对人以不在执法区域为借口逃避处罚。

(3)积极开展水行政案件执法指导。全市11个权力下放部门共举办各类执法培训，全方位覆盖各区镇行政执法人员，促进了处罚权行使有序过渡。昆山市水务局通过联合执法、上门指导、挂职锻炼等多种方式开展“传帮带”。聘请法律顾问参与案卷评查，以其多年的法庭辩护经验促使执法过程更加合法、合理。推动执法案卷“纵横”交流审查，让基层案卷能参与上级主管单位的案卷评查，更能有机会参与同级当地政府的案卷评查，使水行政执法更加合法、合规。

(4)提升执法队伍专业水平。淀山湖镇高度重视执法队伍建设，通过党性教育和执法业务培训，提升执法队伍综合素质，塑造政治过硬、业务过硬、作风过硬的执法队伍。淀山湖镇制定汇编管理制度、执法制度、执法手册、员工手册等，为全市综合执法改革提供可复制的示范样板。并打通安全员职业晋升通道，建立可上可下的激励机制[2]。结合水行政执法人员下沉，充分利用综合执法平台，提高水行政执法专业水准。

3 存在问题及优化建议

3.1 个别领域监管与处罚边界仍不清晰

虽然昆山市政府已经通过会议纪要的形式进行过明确，但是各区镇、部门对于监督检查权含义、边界理解仍不统一，造成监管执法中存在真空或者推诿。清单化管理，明晰执法边界。应统筹考虑综合执法的连续性、高效性和便民性，坚持事权、财权和责任相统一，通过制定权力清单、责任清单、主体责任和配合责任清单等[3]，进一步明晰市与区镇权限关系，厘清执法边界，避免重复执法和推诿扯皮，实现权责更清晰、制度更完善、风险更可控。

3.2 上级主管部门业务指导不够

对区镇综合执法局的业务指导不主动或者举措不实，未能将区镇综合行政执法人员纳入市级部门培训计划，对基层执法人员的业务培训比较欠缺。针对区镇综合执法过程中出现的新情况、新问题研究不够，对本领域内的执法业务问题，未有效发挥指导职能。应邀请相关执法领域专家下层一线，全程辅导，从调查取证到立案处罚，在实战中规范执法行为、提升执法水平。建议在水行政处罚程序中对法制审核进行电子记录，法制审核要形成包含图像、声音的动态记录，进一步夯实执法责任制。

3.3 区镇执法规范化建设有待加强

淀山湖镇综合行政执法局法制审核力量比较薄弱，缺乏专业法学背景的法制审核人员。具有执法资格的执法人员普遍比较紧缺，辅助执法人员实际承担了大量的执法任务，辅助性事务与执法事务的边界不清晰。镇级沟通协调机制还不健全，处罚案件移送机制不健全，案件办理后未及时向移送部门反馈[4]。在案件办理过程中存在事实调查不清、法律法规使用错误、证据收集不规范等问题，影响行政执法公平公正。重大行政执法决定集体讨论程序不规范，法制审核意见过于简单。建议强化执法规范化建设，同时加大技术赋能，提升执法效能。

3.4 加强水行政行业监管执法联动

水行政主管部门要加强行业监管，水行政执法部门要从重事后查，转变为以预防为主查防结合，切实加强履行管理巡查的责任，加强巡查的力度和频次通过巡查早发现和制止违法行为，从而达到预防的目的。另一方面加强与区镇综合行政执法局案件线索的移交闭环。另外应多渠道、多模式进行水行政法规宣传。同时结合“以案释法”、模拟办案等新式形式，让群众更直观的接受普法教育[5]。

4 结语

本文主要是通过基层执法权限下放区镇承接过程分析，首先是要革除权力集中带来的弊端，起到有效处置涉水案件，让执法发挥更大作用，充分发挥执法队伍主观能动性，让办事老百姓少跑弯路，减少个人办事的繁琐事项，遇到问题各职能部门再没有推脱的理由，积极相互配合，解决基层“看得见、管不着”的问题，推动行政执法重心下移，满足集中综合行政执法需求，整合规范执法主体，优化执法力量配置，为社会经济建设提供保障。