公共价值视角下跨部门政务数据共享评估体系研究

吴艳秋

（贵州警察学院,贵州 贵阳 550005）

自2016年浙江省率先实施“最多跑一次”改革以来，全国各地相继开展了以跨部门政务数据共享为基础的政府改革，如政务数据平台“云上贵州”的建立、“一网通办”的构建，“不见面审批”的创新等。跨部门之间政务数据的共享在提升政府治理水平的同时也增强了人民群众的获得感和幸福感。跨部门政务数据共享是一项具有时代特点的政府改革举措，目前已有研究主要集中在分析制度体系[1]、政策激励[2]、公众参与[3]、技术[4]等因素对跨部门政务数据共享的影响，尚未形成统一的跨部门政务数据共享评估指标体系。因此，对跨部门政务数据共享评估体系进行研究有着重要的现实意义。

1 跨部门政务数据共享概念

信息时代，数据产生于各行各业的同时也服务于各行各业。政府部门在运作过程中，会产生各种形式的文字、图片、表格、数字等记录资料，这些也属于政务数据，同时政府的运作也依赖大量政务数据的占有和使用。因此政务数据既包括政府各个部门在运作过程直接产生的数据，也包括政府可占有、可使用的数据，如公共企事业单位产生的数据及公民、社会组织的信息等，是政府机构在实现运营目标的过程中生成、收集、维护、管理和拥有的数据[5]。就数据共享主体而言，跨部门政务数据共享侧重于政府内部各个职能部门之间的政务数据的整合利用与共享，这一整合利用和共享过程是各个主体之间的多向互动。特定的某个政府职能部门在向其他职能部门提供本部门政务数据的同时，也接受来自其他政府职能部门提供的政务数据资源，是一种多方向的数据共享。就共享目的而言，跨部门政务数据共享重点关注政府流程再造，借助信息技术手段共享政务数据简化群众办事流程和政府审批流程，从而推动政府改革，提升政府服务质量和效率，增强群众的获得感和幸福感。

跨部门政务数据共享强调以“为人民服务”为最根本的价值理念，以一系列的政策体制与激励机制为保障[6]，通过政府的统一协调与规划[7]，最大限度地整合并利用政府不同职能部门的政务数据资源[8]，减少政府各部门数据的重复收集，从而实现办事效率和政务服务质量的提高。随着国家治理体系和治理能力现代化建设的逐步推进，需要一个科学合理的评估标准来衡量跨部门政务数据共享的成效。政府作为公共部门，其任何一项政策措施所追求的最终目标都应该是公共利益[9]。因此，文章从公共价值视角出发，构建与政府自身的属性相契合的跨部门政务数据共享的评估体系。

2 公共价值视角下的政务数据共享评估

“公共价值”一词最早于1995年美国学者马克·穆尔在《创造公共价值：政府战略管理》一书中提出，并指出政府机构的目标是创造公共价值，要将公共管理者看作是回应公众期望、创造公共价值的角色[10]。关于公共价值的概念，有学者指出：“价值源自人的期望与感知，公共价值是相对于情境而言的，是具体任务环境中的一个政策或目标的价值性。”[11]有学者在此基础之上对公共价值进行了更深入研究，认为公共价值是公共部门在公民信任的基础上创造出来的，因此公共价值是由公民自身决定的，政府等公共部门通过借助政治程序表达公共价值[12]。在这个过程中，公共管理者需要协调不同利益相关者，实现对多重目标的权衡，以促进公共服务质量的提高、信任的构建及合作的生成等[13]。公共价值的具体内涵随着时代和环境的改变而发生变化，要判断和评估政府部门或者政府的某一项措施是否创造了公共价值，需要在充分考虑其所处环境的基础上进行，要充分关注公民的期望和感知。

为了更好地界定公共价值及其创造过程，马克·穆尔构建了“价值-合法性-运作能力”的战略三角模型（图1）。其中，价值强调不管是政府部门的运作还是政策措施的实施都是为了创造一定的公共价值，这就是政府组织的使命和目标，这一使命目标不是长期不变的，是需要在不断变化的环境当中灵活地界定政府组织的使命目标。合法性包含了两个方面的含义，一是在获得组织内部上级的政治授权。主要体现在具备规范、正式和完备的法律、规章制度、程序等，能够通过政治程序将群众各种不同的利益诉求整合起来，二是能够应对诸多不断变化的利益诉求，通过适应不断变化的外部环境，满足公众的期望，从而获得公众和社会的支持，进一步巩固政府组织或者政策措施的合法性，也是获得组织外部环境的支持。关于组织的运作能力，马克·穆尔认为主要关注如下问题，第一是政府组织提供什么样的服务及如何提供，第二是政府组织的内部管理，第三是政府组织人员争取公众支持和社会支持的能力。

图1 马克·穆尔战略三角模型

习近平总书记指出：“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化[14]。”虽然跨部门政务数据共享这一政府改革措施正在如火如荼进行，然而关于跨部门数据共享的评估仍处于起步阶段，尚未形成一个系统的跨部门政务数据共享评估体系。跨部门政务数据共享是大数据时代政府发展的必然选择，也是社会形态变迁的产物，在一定程度上回应了信息时代公众的期望和需求。跨部门政务数据共享的本质是通过打破部门之间的信息壁垒，最终实现办事效率和政务服务质量的提高。因此对跨部门政务数据共享的评估需要考虑其所处的环境和时代。跨部门政务数据共享要实现长足发展，需要进行科学、系统、全面评估，通过评估探索如何完善跨部门政务数据共享相关的规范性文件及法规；如何实现信息技术与政府管理的结合；判断财力与人力投入是否充足，以及是否具备科学合理的数据资源管理体系与制度、数字政府治理多元参与等方面。

基于马克·穆尔的战略三角模型分析框架，文章从价值、合法性、运作能力3个维度构建跨部门政务数据共享评估体系（图2）。其中，用合法性维度衡量是否具备“打破数据壁垒的环境”，用运作能力维度衡量是否具备“打破数据壁垒的能力”，用价值维度衡量是否“提高服务质量和效率”。

图2 公共价值视角下跨部门政务数据共享评估体系

3 跨部门政务数据共享评估体系构建

科学合理的评估指标体系是评估可操作化的关键。通过上述分析，从公共价值的视角出发，构建跨部门政务数据共享的评估指标体系，以合法性、运作能力、价值作为3个一级指标，再进一步细化为6个二级指标，18个三级指标。其中一级指标“合法性”由1个二级指标和3个三级指标构成，主要对跨部门政务数据共享相关的地方性政策文件、法律法规及部门的规章制度进行评估；一级指标“运作能力”由3个二级指标和11个三级指标构成，重点评估政府各个部门的数据共享能力，包括组织运作能力、数据管理能力及提供服务能力；一级指标“价值”由2个二级指标和4个三级指标构成，主要是对跨部门政务数据共享所创造的公共价值进行评估。跨部门政务数据共享评估指标体系具体含义如表1所示。

表1 跨部门政务数据共享评估指标体系

跨部门政务数据共享指标体系是一个多层次、多指标的复合体系，在该评估指标体系中，第一，合法性维度。该维度主要强调关于政务数据共享的政策、制度和法律法规等的制度建设。政策、规章制度作为政府运行的一种准则，明确各个主体的责任与义务，具有引导规范、警戒威慑、防患未然的作用。科学完善的政策制度和法律法规有利于规范和引导跨部门数据共享，这是跨部门政务数据共享实践的基础。跨部门政务数据共享作为社会信息化发展的产物，政府政策对信息技术应用的引导与控制是不可或缺的。因此，相关政策制度和法律法规是否完善，是跨部门政务数据共享评估的一个重要方面。

第二，运作能力维度。该维度考察的是政府部门的政务数据共享能力，包括组织能力、数据管理能力及服务能力。在这个以智能化、数据化、网络化为特征的信息时代，抓住了新兴信息技术的发展，便是抓住了提升核心竞争力的关键。因此，运作能力维度下的组织能力主要从资金投入、专业技术人才的占比、组织人员总体素质和培训情况、组织文化等方面的分析和评价；数据管理能力主要是对共享数据本身的质量、数量、标准、储存、监督、更新频率、数据共享平台建设等方面的综合评价；服务能力主要是评价技术应用成果及跨部门数据共享所提供的服务事项和业务范围，能否满足公众诉求来衡量组织的服务能力。

第三，价值维度。该维度是对跨部门政务数据共享的使命愿景和考察。随着信息技术与政治、经济、社会、文化等各个方面的深入融合，在物质条件得到保障时，人们对精神文化、社会治理、政府服务等方面提出了更高的要求。收集顾客期望和测量公众满意度，将评估的权利和工具交到广大人民群众的手中[15]，这也与政府作为公共部门以公众为中心的价值追求相契合。因此，价值维度一方面是公众对跨部门政务数据共享的期望和评价，主要是以公众满意度、公众需求及公众参与度来衡量；另一方面是公共部门自己对跨部门政务数据共享的定位、愿景和战略规划。通过两方面的考察来判断政府部门或者政策措施是否有效地回应了公众期望，是否创造了公共价值。

4 结语

评估作为一种有效的政府管理工具，可全面把握目前跨部门政务数据共享的具体情况，为跨部门政务数据共享的调整和完善提供依据。在我国数字政府建设新阶段，对于跨部门政务数据共享评估的研究有待深入。本文在已有研究的基础上以公共价值作为切入点，构建“合法性-运作能力-价值”的评估体系，未来还需进一步结合定量研究方法通过实证数据进行校验，不断完善该评估体系，从而推进政府部门之间政务数据共享从“有”到“好”的发展。