数字时代的人才发展治理转型:趋势、实践及路径*——基于整体性治理理论视角的分析

赵全军

提要：整体性治理理论是新公共管理理论之后较为主流的公共管理理论新范式,基于这一理论提出了“技术优化制度”的改革主张,“整体智治”是数字时代人才发展治理转型的必然趋势。“整体智治”治理模式以互联互通为基础、以数据驱动为牵引、以系统重塑为方向,意味着人才发展治理体系的“全方位重构”。当前我国各地人才领域的数字化改革风起云涌,“集成”“协同”“赋能”等改革举措的实施,在人才领域引发了一连串的“化学反应”,“整体智治”的理念和效应在人才发展治理体系中逐步显现。但也必须看到,与“整体智治”的转型要求相比,当下人才工作数字化改革还面临着“转型的烦恼”,其中“非技术障碍”“改革异化”“如何赋责”等一系列难题亟待破解。为此,需要技术域、组织域、管理域、思想域等多域协同变革,必须对人才发展治理的战略、机制、平台、要素等进行系统性重塑。

引 言

人才是推动经济社会发展的第一资源,人才发展治理始终是各级各地党委政府的中心工作,在政府治理体系和治理能力现代化建设中占据着重要地位。在以职能分工为基础的科层制政府体系下,目前我国与人才发展治理有关的政府职能主要分散在人才、科技、人社、经信、教育、财政等不同的部门体系中,虽然各级各地党委政府均在当地的组织系统中设立了“人才工作领导小组办公室”,且该机构具有牵头协调职能,但人才发展治理的日常事务主要由各个部门按照职能分工负责。政府的制度设计和组织架构是治理的基础,科层制的政府体系往往存在着信息不对称、各自为政、条块分割等体制性缺陷。因此,在人才发展治理中时常会出现政出多门、协同不力、重复浪费等“碎片化”的治理困境,比如,人才项目的重复申报、人才数据的部门分割、人才信息系统的多头设立等。这样的治理困境不仅发生在横向的职能部门之间,有时也发生在纵向的上下级政府之间。为此,如何突破科层制政府体制带来的人才发展治理碎片化难题,一直是人才工作理论和实践领域关注的焦点问题。

要弥补这种体制性的缺陷,仅仅囿于科层体系内进行改革探索无疑存在困境,必须对政府运行逻辑特别是要在组织和制度层面谋求突破。在不少试图破解传统架构治理缺陷的探索中,整体性治理理论提出了“以技术创新来驱动制度优化”的改革方案,为破解这一困境提供了一种另辟蹊径的思路。整体性治理理论主张运用现代信息技术来拆除部门之间的藩篱、整合部门的业务和服务,以实现对政府“碎片化”治理的战略性回应。从实践来看,政府对现代信息技术的运用是一个循序渐进的过程,在早期主要推进的是“电子政务”工作,人才工作的信息化主要表现为“政府上网”,即建立人才部门的工作网站,对外主要发挥“公告栏”“展示板”的作用,对内主要是推动政务办公自动化,在功能上还未实现向“沟通平台”“治理工具”转变的目标。因此,这种技术途径的努力无法在实践中达到理论预期。

党的十八大以来,伴随着信息技术的不断升级,“数字中国”建设加快推进,中国政府的信息化改革由1.0版的“电子政务”逐步升级为2.0版的“数字政府”建设。在这一浪潮之下,数字技术不断赋能人才工作,在人才工作领域催生了大量新的人才发展治理实践,成为政府数字化转型的重要场景和领域。那么,按照整体性治理理念的要求,数字时代的人才发展治理转型将会呈现出什么样的趋势特征?当前各地如火如荼的人才工作数字化改革实践是否能达到“技术优化制度”的理论预期?为此,本文立足公共管理理论的研究范式,从整体性治理理论视角出发,在对数字时代人才发展治理转型的发展趋势(以整体智治为主要取向的应然状态)和当前各地人才工作改革的实践状况(以集成、协同和赋能为主要特征的实然状态)进行系统梳理和比较分析的基础上,就人才发展治理数字化转型面临的突出难题及未来深化改革的路径选择进行深入的理论探讨。

一、“整体智治”:数字时代人才发展治理转型的趋势方向

整体性治理理念于20世纪90年代发端于英国、澳大利亚等西方国家,是新公共管理运动后一种较为主流的公共管理理论新范式。根据希克斯的定义,这一理论范式主张“以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合、责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,推动政府治理不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务”(1)史云贵、周荃:《整体性治理: 梳理、反思与趋势》,《天津行政学院学报》2014年第5期。。基于这样的内涵界定,协调和整合成为整体性治理最核心的要求,帕切克·邓利维等这一领域的代表性学者在构建数字治理相关理论时,便尤为强调“基于协同、整体价值理念的政府数字化转型”(2)P. Dunleavy, “Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government,” Oxford University Press, 2006, p.48.。因此,相较于新公共管理理论片面强调现代信息技术作为外生工具对政府的外在改造,整体性治理理论要求推动数字技术与政府治理体系的双向嵌入,“尤其关注对政府内部流程的再造以及对‘国家—社会’关系的重塑”(3)鲍静、范梓腾、贾开:《数字政府治理形态研究: 概念辨析与层次框架》,《电子政务》2020年第11期。,突出信息技术运用对政府治理理念和体制机制创新的价值意义。

从上述的分析中不难发现,整体性治理理论主张的“技术优化制度”改革方案,其目的就是要推动政府治理实现“智治+整体”的治理目标,即构建起“整体智治”的政府治理新模式。根据郁建兴等学者的研究界定,“整体智治”主要包括三方面含义:一是体制层面,主张整体治理。强调政府部门、市场机构、社会组织和民众等治理主体之间的有效协调,尤为重视政府内部协同整合、推动政府作为一个整体回应公共治理需求。二是技术层面,主张智慧治理。强调运用数字技术为“整体治理”提供工具支持,助力治理主体的有效协调。三是目标层面,主张精准治理。致力于使政府治理更为有效,即“公共治理行为及时准确地回应特定公共治理需求”(4)郁建兴、黄飚:《“整体智治”: 公共治理创新与信息技术革命互动融合》,《人民周刊》2020年第12期。。由此可见,“整体智治”虽然依赖人工智能、区块链、大数据等前沿数字技术的牵引,但却应将其视为基于数据的系统性制度和组织模式。

就人才工作而言,面对着数字技术对政府治理体系的全面渗透,一方面,人才发展治理不可避免地要经受数字化的洗礼,传统的治理模式面临着效力下降甚至是失灵的重大挑战;另一方面,新兴数字技术的不断迭代更新,不仅可以为人才工作提供工具层面的革新,还为人才发展治理理念、规则和生态的全方位变革提供了可能。也就是说,人才发展治理作为政府治理体系建设的一个重要组成部分,理应顺应数字时代政府治理转型的总体趋势,以数字化改革来赋能带动人才发展治理变革,加快向“整体智治”的治理新模式转型。这样的治理模式转型具有“系统性重塑”的变革特点,不仅意味着“从数据连接到赋能驱动,甚至意味着结构性再造的重大跃迁”(5)胡重明:《“政府即平台”是可能的吗?一个协同治理数字化实践的案例研究》,《治理研究》2020年第3期。,具有不同于电子政务治理模式的显著特征。

(一)以“互联互通”为基础的治理

在整体性治理的语境下,数字化转型首先意味着“互联互通”,即实现一种“连接性治理”(6)孙志建:《数字政府发展的国际新趋势: 理论预判和评估引领的综合》,《甘肃行政学院学报》2011年第3期。。人类社会进入信息社会后,这种“互联互通”首先发生在“数据”层面,因为“数据”是信息社会最基本的生产资料,无论是在公共还是私人部门,支持管理或服务效率改进的信息系统都主要依赖基于海量数据进行的复杂计算,只有对海量多样、非结构化的数据有机集成并进行结构化处理,才有实现管理和服务的“协调和整合”。因此,从一开始起,数据的“互联互通”就是数字政府系统的核心价值所在。

就构成来看,人才数据的“互联互通”至少包括以下两方面内容:其一,视角向内的连接,通过“数字+”战略的实施,用“技术”打通人才领域横向政府各部门、纵向政府各层级之间的“信息孤岛”,构建起符合政务处置“多跨协同”需求的政府内部数据融通机制。其二,视角向外的连接,既包括通过“数字+”战略的实施,用“技术”打破政府与社会、部门与人才之间的信息隔阂,构建起符合泛在、个性、精准、便捷服务要求的政社信息交互融通机制,也包括通过政府开放数据战略的实施,促进人才领域公共信息在社会成员之间的共享与可获取,从而释放数据活力、为多元主体参与人才治理提供可能。事实上,在早期的政府信息化建设阶段,人才领域的相关部门已开始借助互联网和音频、视频等设施来开展信息归集与利用,只不过这一时期的信息归集是“部门化”的,数据、系统等独立分散在各个业务部门内部,是基于职能分工的小范围“连接”。而在数字政府时代,数据的动态连接意味着“万物互联”,“整体智治”治理模式的构建需要基于跨部门、跨领域、跨层级的“大数据”的汇集与分析,以便为评估与决策提供支持。因此,这一数据“连接”是一种早已超越部门边界的“多跨互联”。

(二)以“数据驱动”为牵引的治理

“数字政府与电子政务的区别是不同发展阶段的差异,在‘技术—组织’关系上二者存在着本质不同。”(7)鲍静、范梓腾、贾开:《数字政府治理形态研究: 概念辨析与层次框架》,《电子政务》2020年第11期。电子政务遵循的是“流程驱动”的治理范式,以现有的政府业务流程的高效运行为首要目标,借助外生的信息技术对相关业务进行提升性改造。这意味着,传统的人才工作信息化建设主要根据人才工作业务流程的功能需求来展开,旨在适应供给端的职能部门的管理需要,参与其中的人与事物都以既定业务框架为边界的,由此看来,“数据”技术和资源虽然重要,但也只是停留于工具层面的应用手段,这实际上是一种以政府管理者为中心的改革理念。

但在数字政府建设中,政府转型遵循的是“数据驱动”的治理范式,是一种以数据为导向的重塑性变革。根据海量数据的深度“连接”,这种重塑性变革既可以是对传统政府业务流程的改造甚至是替代,也可以是对政府组织架构、制度体系的系统重组,“数据”技术和资源已超越工具层面的含义而跃居成为治理的核心。这意味着数字时代的人才发展治理转型,不仅要充分运用大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴信息技术,更重要的是通过数据潜能的发挥来改造甚至是重塑政府的人才治理理念、流程、制度等,以更好地服务处在需求端的“用户”,从而实现“从‘流程驱动’向‘数据驱动’的技术应用逻辑转变”(8)黄璜:《中国“数字政府”的政策演变: 兼论“数字政府”与“电子政务”的关系》,《行政论坛》2020年第3期。。

就内涵而言,“数据驱动”的人才发展治理范式至少包含了以下两层含义:其一,以人才为本的设计导向。无论是决策、管理或服务,从根本上都是面向“人才”(服务对象)的,或是按照人才发展的逻辑来展开的,目的就是要以“人才”为中心来创造价值。推动人才发展治理数字化转型的意义,显然不仅仅是为了政府能够获得某种技术或便利,而是让政府利用数据,并为数据所指向的“人才”创造更大的价值。其二,数据成为治理本身。“数据”也已不只是外在资源,还成为治理行动和能力的内在基本要素。为此,政府人才职能部门要围绕人才发展数据的生命周期进行信息采集和价值挖掘,不仅数据资源主要来自各类“人才”的数字化标识,而且在决策上也要通过人才数据汇聚所建立的关联性来发现更多的事实或隐藏价值,并以人才数据的“流动”来牵引分布在不同空间中的管理和服务主体为同一个对象或事件而相互协作,从而实现更好的“整体治理”效果。

(三)以“系统重塑”为方向的治理

信息技术系统是“组织”的数字化基础设施,赋能、协同与重构则构成了“组织”数字化转型的不同模式或不同阶段,更深层次的政府数字化转型就意味着“重构”,即一种组织和制度结构的重塑性变革。根据汤普森的理论,当组织内部核心技术活动无法稳定开展时,组织的权力结构必须历经改造。(9)詹姆斯·汤普森:《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》,上海人民出版社,2007年, 第25页。而权力关系的调整往往带来正式组织属性的变革,如果数字化转型导致外部资源依赖或内部权责关系发生变更,那么就有可能引发组织结构和制度体系的变化,甚至是根本性变化,即治理体系的结构性“重构”。

就人才发展治理而言,数字化转型至少会带来三个方面的结构性“重构”:其一,政府内部关系的重构,即多跨协同治理机制的构建。数字化的人才发展治理模式遵循“数据驱动范式”,以发挥数据潜能为首要目标,并借此对组织业务流程进行重塑,为此,多跨场景下的数据整合共享、“一站式”政务服务平台建设等成为人才发展治理数字化转型的核心议题。这样的治理议题的实施,实际上就是要推动政府组织间的合作与一致行动,通过跨部门、跨系统、跨层级、跨地域的人才数据共享、业务协同和流程优化,实现人才发展治理从条块分割的科层制模式向基于平台整合的多跨协同治理模式转变。其二,外部治理关系的重构,即多中心治理模式的构建。数字技术在人才发展治理体系中嵌入程度的不断深化,赋予了多元主体便捷参与人才发展治理的渠道和机会,多向度信息交互的“国家—社会”互动模式,打破了传统工业社会对治理主体、治理客体的二元分割状态,使得人才发展治理格局呈现出多中心特征。在这一背景下,人才、企业、中介组织等市场主体势不可挡地参与到治理活动之中,既是治理的对象,也是治理的主体,扮演着人才服务的接受者和供给者的双重角色。其三,组织体制的重构,即数字化组织结构的构建。数字政府建设通常以平台化转型为建设核心,致力于构建与数据连接、数据驱动相适应的组织结构。为此,从组织形态来看,人才治理的组织架构会从自上而下、等级化的科层制组织向多向度交互、扁平化的网络型组织转变。或许科层制仍是主流的组织形式,但组织在数字基础设施上被“连接”起来,数据脱离传统物质架构而在组织间流动,从而建构起可以纵横交错、内外互动、网络扁平的虚拟组织架构,促使政府人才职能部门更多以虚拟化、矩阵化、网络化方式开展行动。

综上所述,在整体性治理的语境下,“整体智治”是数字时代人才发展治理转型的必然趋势。这一转型过程,实际上是一个基于信息、计算、通信、连接等数字技术的组合运用,所导致的人才发展主导要素变化以及由此所驱动政府人才工作模式发生重大结构性转变的变革过程,意味着对人才发展治理理念、业务流程、技术工具、体制机制、组织结构等方面的“系统性重塑”。因此,“整体智治”的治理模式除了具有电子政务时期已有的“无纸化”“电子化”“自动化”等功能外,还超越了对技术工具的单一聚焦,把关注的焦点扩展至技术所牵引的个人行为、组织形态以及制度安排等多方位变革层面,人才发展治理的内部流程、部门间的协同、政府与社会的关系等都可能会得到根本性的重塑。

二、人才工作数字化改革:以“整体智治”为取向的人才发展治理变革

在传统的语境下,党委政府对人才领域的调控和干预行为,主要体现出的是“管理”式的职能理念、结构和规则,通常被称为“人才工作”。2016年中共中央发布《关于深化人才发展体制机制改革的意见》,明确提出“要构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”后,有关“人才发展治理”的讨论开始热烈起来。伴随着数字时代的来临,人才发展治理不可避免地卷入数字化的改革浪潮,只不过受传统惯性的影响,人才领域的数字化改革仍被习惯性地称为“人才工作数字化改革”而不是“人才发展治理数字化转型”。从实践来看,自2020年杭州上线“人才码”,以“人才码”推动人才工作资源归集、流程重构,实质性启动人才工作数字化改革以来,各地政府纷纷推出大力度的改革举措,迅速掀起了一个全国性的人才工作数字化改革浪潮,并探索出了一批富有特色的人才工作数字化改革的典型案例。概而言之,各地的做法主要集中表现在以下三个方面:

一是“集成”。为了破解科层体制下的人才发展治理“碎片化”难题,各地政府纷纷以数字技术为牵引,大力推动人才工作进行“集成”改革,试图用数字技术的变革潜力来突破传统职能分工治理框架的局限。一方面,大力推动人才“数据集成”改革。通过数字技术连接,打通不同政府部门、层级之间的人才数据壁垒,破除人才领域的“信息孤岛”现象,构建起区域性的人才大数据平台。比如,杭州建立了“人才引力波”系统,打通了人才、公安、人社以及各县(市、区)等23个单位的数据资源,归集1.66亿条数据,形成了涵盖300多万人才信息的人才数据库。(10)朱蕾蕊、陈丽君、孟德玖:《浙江人才工作数字化改革新动向、新挑战、新思路》,《中国人才》2022年第6期。另一方面,大力推动人才“服务集成”改革。通过数字技术的运用,将各类人才服务归集为“一件事”,集中在“一码”“一平台”或“一系统”上,以“技术”的连接来提升服务的质量和效率。比如,杭州市余杭区按照人才创新创业全周期“一件事”的标准,围绕人才生活、创业、就业,梳理整合了落户居住、安家补助、置业租房、交通出行等13类93个人才服务事项和政策,率先推出人才创新创业全生命周期“e件事”平台和“e车”服务,(11)朱蕾蕊、陈丽君、孟德玖:《浙江人才工作数字化改革新动向、新挑战、新思路》,《中国人才》2022年第6期。实现人才服务“一站入口、一键办理、一码(平台)供给”。

二是“协同”。人才发展治理要走出“碎片化”的困境,仅有数据资源和服务体系的归集还不够,还必须推动政府内部人才业务流程体系的优化整合,以实现政府在人才治理结果产出上的整体性。为此,各地纷纷以数字化改革为契机,通过平台化的人才数字系统建设,以及数据汇集所建立的关联性模型和算法规则的确立,推动用数据流动“串联”人才业务流程并牵引不同治理主体为“一件事”而协作的变革进程,以实现让“数据多跑路、人才少跑腿”的治理目标。在诸如人才领域的“最多跑一次”“不见面办事”等创新中,作为用户的人才只需要一次提交全部数据,然后都由“平台”根据用户办理的事项来组织业务流程,并将数据分派到不同的业务部门进行协同处置,形成“一个点进、一个点出”的整体治理效果。因此,在人才发展治理的数字化架构中,政府通过提供“通用共享平台设施”,相关部门或者第三方在平台上“开发附加应用”,使得政府间的人才部门在数据驱动的“协同矩阵”中实现更好的业务协同整合,推动人才发展治理采取“跨部门模式提供公共服务”(12)刘佳源:《弥补数字鸿沟“政府即平台”在多国展开应用》,《中国电子报》2015年5月12日。,从而逐渐形成具有“整体性”“全政府”特征的治理模式。

三是“赋能”。“赋能”的本义是指主体被赋予原先未拥有的能力、权利和机会,在这里是指政府运用数字技术提升自身及其用户处理人才业务问题、实现人才政策目标的能力。对于作为主要治理主体的政府而言,数字化的治理模式意味着更智慧、更科学的公共决策和服务供给。数字赋能具有层级效应,增强了复杂多边的公共问题的跨部门、跨层级治理的可能性,并且继承和发展了整体性治理理论。(13)管兵、梁江禄:《数字赋权的层级效用》,《浙江学刊》2022年第3期。数字治理除了具备电子政务已有的功能外,还可以通过数据挖掘赋能人才发展治理变革,支持非结构化决策、定制化沟通及智能化服务,从而大幅度提升政府侧人才工作的智能化、科学化水平。比如,江苏省常州市运用大数据技术开发了城市“人才地图”,该地图可以清晰呈现全市重点产业人才来源、分布、专业等供给侧信息,以及重点企业分布、企业急需人才状况等需求侧信息,并可通过数字技术进行计算分析,生成可视化的动态地图,为城市制定招才引智政策、推动高校学科和专业改革等提供数据支撑,从而促进人才链、创新链和产业链精准对接。对于作为用户的人才而言,数字化的治理模式意味着更精准、更高效的需求回应。通过一个综合性、集成化的服务平台,人才和用人单位就可以实现“一键办理”“个性定制”和“无处无时不在”的智慧服务。人才数字化平台的构建,不仅可以推动人才发展治理由“定点式”治理向“移动治理”、由“限时服务”向“不打烊服务”转变,使人才管理和服务摆脱时空束缚,而且可以推动人才发展治理由规范化、标准化、工程化向个性化、精准化、智能化转变,从而使政府治理能更好地回应特定的用户需求。

通过上述的梳理分析不难发现,“集成”“协同”“智慧”“赋能”等热门议题在各地改革实践中的普遍涌现,无不彰显着以技术为牵引来破解治理“碎片化”难题的改革内涵和诉求。因此, “整体智治”事实上已成为各地政府推进人才工作数字化改革的主要价值取向。换言之,人才工作数字化改革实质上就是一场人才发展治理模式变革,其目的就是按照数字化的要求推进人才发展治理模式向“整体智治”转变。而且从改革效果来看,各地通过需求倒逼、技术驱动与机制变革的有机结合,“整体智治”的理念和效应在人才发展相关领域初步显现。一方面,人才大数据中心、移动式服务平台等各种“应用界面”的打造,使得“整体政府”的理念在人才领域得以付诸实施,显著提升了政府的人才服务需求回应力,推动政府的人才工作模式由主要依靠政策资金激励向依靠营造优质人才发展生态转变。另一方面,数字化不但发挥了改善政府人才服务效率的加速器作用,而且在一定程度上牵引政府层面人才工作决策方式的结构性转换,甚至为政府人才部门履职提供了一套全新的规则系统和行为原则。在数据驱动的治理逻辑下,数据流与业务流同步融合,甚至是以数据流来替代业务流,这不仅有利于促进部门间无缝化的协同治理,而且可以赋能提升政府侧人才工作的信息化、智能化、科学化水平,使政府的人才治理更有据可依、更智慧精准、更扁平高效。

三、“转型的烦恼”:“整体智治”视角下人才工作数字化改革难题

毋庸讳言,任何一项系统性的制度变革都很难一蹴而就,要实现人才发展治理的“整体智治”并非易事。人才领域的数字化改革因为是针对“人”的改革,具有更高的不确定性和复杂性。因此,对“整体智治”的应然要求与当下人才工作数字化改革的现实状况进行比较分析,可以发现,人才领域的数字化转型不可避免地要遭遇相对更多“转型的烦恼”,与理想的“整体智治”之间仍存在不少差距。

(一)“烦恼”之一:“非技术性障碍”的难题

虽然整体性治理理论主张“技术优化制度”的改革理念,但数字技术只是一种工具,只提供了向数字化治理模式转型的条件,并不意味着这样转型的必然实现。中国的转型经验表明,即使在相近的技术环境下,不同地方的改革进程也会大相径庭,有些地方会有深刻的变革,而有些地方却很少发生变化。这一现象背后的原因在于改革所诱致的转型过程可能会遭遇各种“非技术性障碍”。体制机制不畅的制度障碍、联通应用不足的数据瓶颈、政企权责不清的合作困境、数字素养不足的能力制约等,(14)王伟玲:《加快实施数字政府战略: 现实困境与破解路径》,《电子政务》2019年第12期。都是这一转型过程中可能遇到的“非技术性障碍”难题。从实践来看,当前尤为突出的“非技术性障碍”主要有两个方面:

其一,“协同整合”的体制困境。这种困境既表现在人才数据共享、系统平台集成、标准规范统筹上,也表现在跨部门、跨层级、跨区域的业务协同和流程整合上。要打破这一困境极其困难,其背后折射的实质上是各个治理主体间的本位主义和利益壁垒。以人才数据的“协同整合”为例,在各自为政、单位中心主义的惯性运行方式下,跨部门、跨层级、跨区域的人才数据信息实时共享、信息系统互联互通经常会受到“主观不情愿”与“客观不允许”的双重制约,极易陷入“制度陷阱”的约束当中。一方面,与人才发展有关的数据分布在人才、科技、人社、经信、金融等不同的职能部门体系之中,由于职责分工和目标诉求存在差异,一些部门出于自身利益的考虑,往往不太愿意向其他主体开放共享人才队伍的基础数据及服务应用流量数据,造成“主观不情愿”现象的发生。比如,在数字化改革较为领先的Z省,虽然人才领域数字化改革的省级、市级架构已经明确,县(市、区)只需要在省市架构规定的“跑道”内谋划特色应用场景即可,但在实际的应用平台开发时,往往需要向市级或省级层面调取相关“数据”,诸如要推进人才住房“一件事”的数字化改革,就需要人才相关的购房记录、信用记录、社保信息等方面的数据,这些数据的管理权限均不在县、区一级,需要向上申请,上级的相关部门出于数据安全、单位利益等方面的考虑,往往会拒绝县(市、区)的诉求,由此造成因数据缺乏而无法推进改革的现实窘境。另一方面,人才数据共享涉及纷繁多样的服务类型、横跨多部门的复杂流程和个性化的人才需求,虽然纵向上各级政府、横向上各个部门都会根据自身情境对有关技术标准、管理规范等进行设计,但这些设计可能存在着内容不具体、逻辑不一致、流程不协调等问题,很容易导致技术标准少、共享机制缺、数据兼容弱的“客观不允许”情况的发生。比如,在上文所述的Z省,虽然省、市层面有统一的平台架构并规定了人才数据标准,但信息录入只有一个简单的“标准字段”,而省、市、县(市、区)三级政府在开发建设相关人才数字平台时,遴选委托的开发主体往往不尽相同,很容易导致不同层级或区域政府间相关数据或业务的底层代码不一致,并由此造成人才数字平台衔接贯通障碍,生成新的数据壁垒。

其二,人才不足的要素困境。已有研究表明,由信息技术创新所驱动的数字化改革的效度与能否获得足够专业人才的有效支撑密切相关。而且人才工作数字化改革是一项横跨多场域的集成性改革,既涉及数据、算法、算力等技术问题,也涉及业务协同、流程优化、组织再造、制度创新等治理问题,需要的是跨领域的“复合型”人才,对从业人员的能力素养有着理念、技术、业务、管理等多维度的要求。对标这一需求属性,不难发现,当下的人才要素供给明显滞后于人才工作数字化改革的现实需求,无论是“体制内”的人才工作者队伍,还是“体制外”的合作伙伴,都存在着一定程度上的供给不充分或不匹配的问题。一方面,对于“体制内”的人才工作者而言,相当多的人才工作者缺少数字技术方面的专业知识,在推动数据与业务融合、以数据流动重塑业务等方面存在明显短板,面对数字技术嵌入后的海量数据,相关人员并不具备深度的数据分析能力,很难通过数据的挖掘、清洗、整理等活动来获得价值增值,极大影响了人才工作数字化改革的转型深度。特别是一些领导干部数字思维、数字领导力的不足,会使得人才工作数字化改革备受掣肘。另一方面,对于“体制外”的合作伙伴而言,以数字化改革来牵引人才发展治理模式转型,不仅需要专业技术的支撑,更需要基于流程和规则再造的整体设计,市场化专业机构的从业人员虽然不乏数据采集、模型构建、系统开发等方面的技术知识,但往往缺乏业务思维,对人才政策、项目、流程等不甚了解,无法深刻理解技术、数据和业务之间的深层次逻辑关系,由此导致其利用数字技术驱动业务模式创新动力、敏捷开发优化业务架构能力的不足。显然,面对着“整体智治”的改革要求,仅有工具性的“技术”是不够的,甚至是数字化改革的“技术嵌入”还会被传统科层制度“体制性吸纳”,技术只有与业务、制度、组织融合才能带来治理模式的真正转型。

(二)“烦恼”之二:“改革异化”的难题

数字化改革虽然受到社会各界的高度关注和青睐,并被视为推进人才发展治理现代化的重要路径,但诸多实践证明,人才工作数字化改革的实施产生的并非都是理想的结果。一方面,自然科学本身也还存着不可计算的局限性,数字化改革并不是解决人才发展治理一切问题的“万灵妙药”。另一方面,在压力型体制的驱动下,可能会导致对数字技术盲目、过度或错误使用的现象,并由此对人才发展治理造成诸多负面效应。也就是说,技术和体制的限度,决定了人才工作数字改革过程中不可避免地会出现一些“异化”现象。

其一,“形式化”的问题。首先,存在“过度超前”的问题。在压力型体制下,受政绩竞争的驱动,在人才工作数字化改革过程中,地方政府普遍比较重视上级政府关注的、可测量的“硬指标”,把精力和资源主要花在数字化硬件设施建设上,但对“硬件”建成后的应用绩效往往缺少评估监督。由此,有的地方可能会不顾实际情况,在人才领域非理性地实施一些超出现实需要和财力承受力的数字化改革项目,盲目追求技术“最前沿”、设施“最先进”的轰动效应,很容易造成“脱离实际”“设施闲置”“昙花一现”等不良后果,一旦地方官员发生变动,相关的改革项目很快就会被淡化或终止。其次,存在“形式主义”的问题。在压力型体制下,受“考核达标”压力的驱动,一些地方的人才工作数字化改革还存在着明显的“政府考核导向”而非“用户需求导向”的问题。一些地方的人才数字化平台,没能很好地从用户的实际需求和使用体验出发,存在着“为了数字化而数字化”的问题。

其二,“浅表化”的问题。作为一项以“系统性重塑”为特征的政府治理改革方案,人才工作数字化转型涉及的不只是数据如何连通、流程如何优化等管理性问题,还从根本上关乎体制机制如何创新、组织结构如何优化等制度性问题。也就是说,人才工作数字化改革作为一种具有“组织再造”属性的改革方案,不可避免地需要以重新明确政府职权、职责、部门间界限以及重塑相关体制机制为前提。但从改革的实践进展来看,目前相当多地方人才领域的数字化改革,还停留在“业务数据化”的阶段而远没达到“数据业务化”的水平,只是将人才工作业务进行“线上转化”,仍属于在既定的组织业务流程下探索技术应用可能性和效用的工具性改革。也就是说,当前许多地方人才领域的数字化改革,实质上还处于信息化建设阶段,相当多的人才数字化应用场景仍局限于政策介绍、信息查询、资料填报、补贴申领等功能应用层面,只是将物理世界中的人才管理和服务信息进行数据化转化,推动人才业务流程由“人工化”向“自动化”转变。因此,不少地方的数字化改革对人才发展治理的影响,可能还仍停留在较低层次的“技术应用”层面,远未企及“系统性重塑”的转型深度,距构建“整体智治”人才治理新模式仍有较远的距离。

其三,“负能化”的问题。对于政府层面的人才工作者而言,数字化的挑战不仅意味着行为习惯的适应性调整、能力提升的压力,还有可能面临着辅助决策信息的冗余、过载,以及工作负担的加重。从现实情况来看,当下的人才工作领域中一定程度上存在着“指尖上的形式主义”的现象,不加选择和甄别的“人才工作微信群”、各式各样的人才政务App,数量众多的“任务指令”“消息提醒”,不仅使得基层人才工作者容易陷入“信息旋涡”,对其决策分析、政策执行等形成干扰,而且会使基层的工作压力大大增加,导致出现以治理资源不足与任务超载为表征的“任务—能力”失衡的组织情境。 “数字赋能”变成“数字负能”,基层减负则“越减越负”。对于用户层面的人才或用人主体而言,一些地方政府或部门为了彰显自身的数字化改革特色和亮点,在人才领域探索开发了数量众多、功能单一的应用系统,不同的平台系统之间并未打通,相关服务仍难以实现“用户导向”的“一口集成、一端办理”,分散化的数字平台正在生成一些新的业务分割和“信息孤岛”情境。为此,作为用户的人才,仍不得不面对离散化的政府组织和彼此隔离的“系统平台”,既需要在各种应用之间来回切换,而且需要多个端口登录、多次提交材料甚至是“线上线下双申请”,流程冗杂难懂、过程耗时费力,很难感受到数字化的便利性和效率性。

(三)“烦恼”之三:“如何赋责”的难题

技术创新可能会产生“双刃剑”的效果,先进的数字技术可能会让人才服务更“智能”、政府人才管理决策更“智慧”,但也会衍生诸如数据孤岛、信息安全、隐私泄露、网络犯罪等新问题,给人才发展治理带来新的风险隐患。从政府作为治理主体的视角来看,以下两个层面的责任落实尤为重要:

其一,“对数据进行治理”的责任。随着人才工作数字化改革进程的不断深化,庞大、复杂、多变的人才数据将会大量涌现和得到广泛应用,数据将超越“资源”范畴成为治理本身,由此将涌现出一大批与“数据治理”有关的政策议题。为此,人才工作数字化改革面临着把改革议题由“如何基于数字优化治理”扩展至“如何对数字进行治理”的问题。数字时代的来临,打破了传统社会形态下的准入控制模式,使得人才领域的各类主体,诸如人才、企业、中介组织等,可以在不依赖政治权力或商业资本的前提下参与创新创业活动,构建形成了一个与现实世界既交互又平行运行的“网络空间”。在这一空间中,技术上可能的,不一定是政治、法律和社会上可行的。(15)S. D. Sharon, A. P. Theresa, S. Stephanie, M. C. Anthony, F. L. Mark, F. A. David, and A. B. Peter, “Making Smart IT Choices Understanding Value and Risk in Government IT Investments,” Center for Technology in Government, 2004.这一现实情境既反映出人才数字空间作为独立空间对于构建全新治理规则的迫切需要,也折射出政府作为主要治理主体所必须承担的为人才数字空间构建正常运行秩序的职责使命。从实践来看,虽然在21世纪初期政府就对数据资源治理进行了政策探索,但与构建“整体智治”治理模式的转型要求相比,无论是对数据以及数字技术本身的治理(如人才数据权利义务的建构、人才数据流动共享规则的确立、新技术治理原则的探索等),还是对新技术催化下的人才服务新业态的治理(如人才数字平台责任机制的构建、人才数字服务业监管规则的制定等),均存在一定程度上的认知、规则和监管的盲区。人才数据流动及应用中暴露出来的数据标准多样、兼容困难、封闭分割、垄断滥用等问题,以及上文所述的信息泄露、侵犯隐私、网络犯罪等线上网络空间衍生的新问题,都是政府在人才工作数字化改革中必须回答好的政策议题。

其二,“守牢数字化公平底线”的问题。从更广范围内的政府数字化转型来看,“政府借力信息技术推动公共服务数字化转型,虽然能极大地提高服务的便捷性和可及性,但也会产生服务的不均衡和不公平性问题。”(16)胡春艳:《公共服务如何跨越“数字鸿沟”》,《人民论坛》2020年第23期。在中国这样一个超大型国家中,不同群体之间的“数字鸿沟”将长期存在,一些社会弱势群体可能会因数字技能或设备的缺失而被边缘化,甚至成为被排除在技术创新收益之外的“技术难民”。虽然人才群体是相对的知识密集群体,但人才也分为多个不同的类型、不同的层次或分布在不同的空间,有些人才群体可能也会受到一定的冲击和影响。一方面,不同空间的人才群体可能会存在“数字鸿沟”。由于我国地域辽阔、地形复杂、经济发展水平差异较大,尤其是农村基层及边远地区信息基础设施建设滞后的问题仍比较突出,高昂的数字接入和使用成本可能会将这一空间的人才排除在数字服务之外,或只能享受技术相对滞后的数字服务。另一方面,不同类型的人才群体可能存在“数字鸿沟”。根据《国家中长期人才发展规划纲要》,我国的人才队伍可以分为党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、社会工作人才、农村实用人才等六种类型,这些不同的人才队伍之间存在着相对的受教育程度差异,其中有些类型的人才群体可能会受使用技能缺乏、文化程度限制、设备不足或年龄偏大等各种因素影响,难以更好地理解和使用数字工具。因此。当下,各级政府面临着如何促进人才发展治理数字包容的转型责任,需要在不断提升数字服务易学性和易用性的基础上,努力为差异化的用户群体尤其是弱势群体提供救济服务,力争将更多的用户纳入其中而不是排除在外,或至少有其他可供选择的服务方式和渠道。

四、走向“整体智治”:深化人才工作数字化改革的路径选择

当前,各地的人才工作数字化改革正在加快推进、纵深发展,基于上述的趋势判断、实践梳理和问题分析,不难预判这一改革走向“整体智治”治理模式的发展趋势和目标取向。“整体智治”治理模式的构建具有“系统性重塑”的变革特征,要实现这一转型目标,需要技术域、组织域、管理域、思想域等多域变革的协同,意味着治理战略、机制、平台、要素的全方位变革。

(一)治理战略:从“分散化设计”向“整体性设计”转变

“整体智治”承认分工的必要性,但主张以现代信息技术的运用和数据共享为基础,建立政府部门之间以及政府与社会组织、市场机构等共同治理的正式制度,致力于实现多跨协同的管理和服务。为此,应系统梳理“整体智治”所需要的信息基础、治理主体的职责分工以及彼此间的协作关系,并基于此进行顶层的整体设计,以牵引形成权责机制和组织结构的整体性重构。首先,应强化“数据共享”的整体设计。应从国家层面建立和完善人才大数据的标准体系,围绕数据标准、归集流程、共享机制、平台建设、安全保障等,制定形成具有“共享型治理”特征的系列“标准规范”(17)许峰:《地方政府数字化转型机理阐释: 基于政务改革“浙江经验”的分析》,《电子政务》2020年第10期。,以避免各级各地标准规范多元各异、项目建设各自为政,从而降低统筹贯通难度,防止重复浪费。其次,应强化“业务协同”的整体设计。可采取“地方试点—中央吸纳”的方式,由相关数字化改革先行地区从梳理人才领域党政机关核心业务出发,逐层拆解到最具体、最基本的事项,并从治理与服务两个维度加以标识形成业务事项清单,逐一明确支持事项及业务流程的数据指标,实现事项的标准化、数字化,形成可认知、可量化的部门职责体系。以此为基础,明晰部门间需要协同配合的事项清单及操作流程,固化相互之间的协同关系,并根据跨部门数据共享后的情况,对一些部门的业务流程进行系统性“再造”。最后,应强化“跨区域合作”的整体设计。以推进政务服务“跨省通办”为契机,通过建设跨区域人才数字设施,制定跨区域人才数据共享和统筹管理机制,推动区域间的人才数字设施互联、数据标准互通、政策制度互认、服务资源互享,从而以数字化改革推进人才区域一体化发展和人才统一大市场建设。(18)陈丽君、李言:《以数字化转型为契机推动人才工作科学化》,《中国人才》2022年第6期。

(二)治理机制:从“政府单方主导”向“多中心治理”转变

如果仅由政府单方主导推进人才工作数字化改革,只聚焦政府本身而忽略其他主体参与的重要性,就会极大地影响数字化转型的广度、深度和治理效能的发挥。事实上,在数字社会形态下,数据的流动性、网络的连接性正在逐渐模糊不同主体的角色与职责边界,数字化的改革思路不应再局限于政府内部机构的简单拆分或合并,“政府职能的界定也不应再局限于政府、市场、社会三分的基本框架”。(19)鲍静、贾开:《数字治理体系和治理能力现代化研究: 原则、框架与要素》,《政治学研究》2019年第3期。为此,人才工作数字化改革应进一步将关注视野外延,构建起多元主体共同参与的人才发展治理机制。一方面,要推动人才数据整合的“多中心治理”。既要促进政府层面的人才数据、企业数据、科技数据、教育数据、市场监管数据等不同政务数据的连接、共享和整合,也要推动政务领域的人才数据与企业、人才中介机构等市场层面人才数据的连接、共享和整合,打通人才、技术、产业、创新等不同场域数据的链接枢纽,通过多源数据连接汇聚、碰撞挖掘,使无论政府的、社会的人才数据或是市场的人才数据都能够更有效、更安全地在系统中、在线上和线下之间“流动”起来,从而充分释放数据价值,实现数据增值。为此,各级政府应发挥示范引领作用,逐步加大面向市场和社会层面的数据开放力度,推动构建富有活力的人才政务数据“采购平台”,以供人才、企业等行为主体根据自身意愿采购数据并充分发挥这些数据的潜在价值。另一方面,要构建激励非政府主体参与改革的有效机制。在参与载体上,要积极构建更便捷、更直接反馈意愿、参与决策的渠道和机制,以有效的线上参与、良性的虚拟互动推动数字化变革更好地发挥公共价值创造的作用;在绩效评估中,要纳入更多人才、企业等外部用户的声音,以便政府作为主导力量能站在更高层次上协调改进人才工作数字化改革的路径模式;在开发建设机制上,可以通过“揭榜挂帅”、政府采购、公私合作等方式,凝聚多方创意、技术和资金,推动多跨场景应用共建共享,构建形成能动员凝聚多元主体、多方资源共同参与的开发建设机制。

(三)治理平台:从“以政府为终端”向“以客户为终端”转变

“以用户为中心”“公民即用户”是政府数字化转型的重要逻辑,不断提升用户的使用“满意度”是政府数字化建设的重要出发点和目标。在数字化时代,数字技术赋予了用户更多的自主权,用户对有缺陷的使用体验往往会采取零容忍的态度。从用户的角度来说,是否使用某项数字化工具主要受感知的有用性和易用性的影响,而这种“感知”的获得主要来源于人才数字化终端给人才带来的用户体验。从应然的视角来看,一个能产生良好用户体验的人才数字终端所应涵盖的“便利性”,既包括人才或企业可以在任何时间和地点获得重要的信息和服务,通过移动终端使人才服务摆脱时空束缚,也包括操作界面更简洁、更美观,操作过程更简化、更便捷,更有能力整体解决人才发展的各类问题,当然还包括更好的安全性、包容性和公平性,在安全管用的基础上,把更多与人才相关的用户纳入其中,不断降低区域之间、企业之间、群体之间的数字鸿沟,为相对的弱势用户群体提供托底保障和救济服务,守牢数字化转型的公平底线。为此,一方面,要加快打造多跨协同的应用集成终端。要聚焦人才发展体制机制痛点,从人才和企业最需要的高频人才事项入手,以多跨场景应用为重要抓手,按照“需求—场景—改革”的闭环推进逻辑,打造一批多部门多场景的综合应用模块,并将各地各级各部门的多跨终端“串珠成链”,通过更简便、更灵敏、更有能力提供整体解决方案的集成式终端,来增强政府对人才需求的及时响应能力,提升数字化改革对人才或企业用户的使用黏性。另一方面,要坚持动态迭代升级。数字化改革具有显著的动态演进特性,必须根据人才发展环境的变化,沿着为不同用户提供多样化精准服务的要求不断迭代升级数字终端。这样的迭代升级,不仅仅是为了增加人才、企业对数字终端的访问,还要让用户接近数字终端并感到有吸引力或感兴趣。因此,应该遵循“访问—吸引—实现”的数字平台建设理念,通过技术、用户、决策者和其他主体的共同参与,形成持续迭代的系统合力。此外,人才管理事项尤为复杂多样,要实现用户导向就越需要动态灵活的适应性,在兼顾好效率和公平关系的基础上,对数字终端的迭代升级也相对更为迫切。

(四)治理要素:从“技术重心”向“人才重心”转变

从技术突破引发治理变革的角度来讲,在技术域的创新取得突破性进展的情况下,数字化转型对其他支撑性资源要素做出适配性改造或结构性调整的要求会随之提高,其中人才域的转型尤为关键,甚至是决定性的。为此,一方面,要加快人才工作者的数字能力建设,通过外部市场人才引进、政府内部专题培训等多元化方式,不断提升政府人才工作部门非数字职业岗位人员的数字思维和技能,发挥人才工作者在数字化转型中的主体作用,为构建“整体智治”人才发展治理新模式提供关键性人才要素支撑。另一方面,要大力培育提升政府外部多元行动者的复合业务能力,推动市场化人才服务组织进行数字化转型,并积极引进培育新型的数字化人才服务专业机构和专业人才,为推动数据技术和人才业务融合发展提供多元化、网络化的专业力量支撑,将人才要素支撑体系扩展到更为广泛的市场、社会领域。同时,要注重发挥“专家学者”的智力支撑作用,构建业务专家、技术专家和政策专家“协同合作”的有效机制,不断优化人才领域数字化改革的“人才”参数。政府在设计人才“智治”工具或政策时,应吸收更多领域的专家学者参与,特别是要发挥公共管理学、社会学、心理学等社会科学专家在算法制定、政策选择等方面的专业作用,以便能在追求管理效率的同时,使改革的技术理性与价值理性有机统一。(20)郁建兴、黄飚:《“整体智治”:公共治理创新与信息技术革命互动融合》,《人民周刊》2020年第12期。

无论如何,数字化已为推进人才发展治理现代化创造了广阔前景。伴随着数字化转型的不断深入,我国的人才发展治理体系在治理技术、治理对象、治理主体、治理范围以及治理理念等维度上必然会出现系统性的范式转换。“整体智治”治理模式反映了整体性治理理论在指导数字政府建设上的映射,是数字时代人才发展治理转型的主要趋势和目标选择。这一治理模式的实现,既不是唾手可得的“现实美好”,也并非遥不可及的“理想形态”,而需要进行具有“系统性重塑”特点的深度变革。虽然在数字化的变革过程中,可能还会遭遇各种各样的“转型烦恼”,但作为治理主体的政府内部各子系统,以及与同时作为治理客体和治理参与主体的社会主体、市场主体之间所发生的多种前所未有的互动,充分展现了人才发展治理中“技术优化制度”的生动场景与变革逻辑。所以,数字化不仅正在改变人才发展治理的现实情境,而且正在重新定义人才发展治理的理念、知识与规则。若能科学运用数字化所带来的变革力量,那么具有中国特色的“整体智治”人才治理模式就可预期,最终实现由“赋能”到“协同”再到“重塑”的数字化转型目标。