基于“公共价值”理论的公共图书馆服务均等化研究*

尚子娟 李 倩 杨 斌

（1.长安大学马克思主义学院 西安 710064； 2.长安大学人文学院 西安 710064）

0 引言

基本公共文化服务均等化发展是新时代中国特色社会主义文化建设的重要任务。提升公共文化服务均等化水平既是推动公共文化服务高质量发展的一项重要举措，也是确保人民基本文化权益实现的制度机制。2021年印发的《“十四五”公共文化服务体系建设规划》将“基本公共文化服务均等化水平持续提升，城乡间、区域间公共文化发展差距明显缩小”列为2035年远景目标的重要内容[1]。公共图书馆服务作为基本公共文化服务体系的一项重要内容，其在县域及以下地区有着较大的覆盖面，可以为基层弱势群体提供服务，提高基层公民的文化素养[2]。2016年印发的《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》明确指出，要“增加基层公共文化资源总量，保障城乡群众普遍均等地享有基本公共文化服务”，并以此为依据，提出要“强化基层公共文化资源管理，推动社会经济发展”。显然，公共图书馆与人民群众的文化生活存在着密切的联系，已然成为实现公共文化服务均等化的关键所在，在构建现代公共文化服务体系方面担负着重大的社会责任。加强公共图书馆总分馆制等均等化措施，不仅可以提升公众的文化水平，还可以推动国家文化实力的发展。因此，如何切实提高图书馆公共文化服务能力、推动公共文化服务范围扩展到农村和其他薄弱地区、保障全体公民平等享用公共图书馆资源是图书馆在实现均等化过程中需要关注的重要问题[3]。

1 公共图书馆服务均等化价值创造：“价值—能力—支持”理论框架构建

1.1 理论分析框架构建

20 世纪90年代以来，政府治理的大环境发生了重大变革，传统的公共行政范式在理论与实践领域日渐式微，在这一背景下，公共价值理论应运而生。“公共价值”这一概念是由马克·穆尔教授于1995年在他的著作《创造公共价值:政府战略管理》中首次提出。他认为，公共管理的终极目标就是为社会创造公共价值[4]，公共价值理论又恰是其研究路径的解释和拓展。马克·穆尔将公共价值与公共部门的战略管理结合起来，提出了有名的公共价值管理战略三角模型，该模型由价值、合法性与支持、运作能力三个基本要素构成，致力于为公共部门及管理者搭建一个公共价值创造的战略分析框架。

马克·穆尔的战略三角模型为推进公共图书馆服务均等化提供了科学的理论基础。公共图书馆服务均等化即在平等的基础上为公众提供文化服务，这是提升人们精神文化需求的重点环节。它的价值目的是实现社会的公平和公正，在推进过程中，需要统筹整合资源、方法、技术等多方面能力因素，还需要获得各利益相关者的支持和合作。这是一项极具全局性、渐进性和趋势性的系统工程，与战略三角模型所贯彻的价值、运作能力、合法性与支持三个基本因素高度契合，即在公共图书馆的服务活动中，要使其在价值、能力和支持三个方面达到均衡和统一，这样才能助推均等化的实现[5]。因此，文章以公共价值理论为基础，借鉴穆尔的公共价值管理策略三角模式，从价值—能力—支持三个层面构建图书馆均等化分析框架（如图1 所示），以为“公共价值创造”提供一个新的视角。

图1 公共图书馆服务均等化理论分析框架

1.2 公共价值理论与公共图书馆服务均等化现实的契合性分析

1.2.1 价值层面：公共图书馆服务均等化的本质要求

价值是“公共价值理论”之魂，其战略地位举足轻重，旨在确定某项政策有无实行之必要，是否在公共图书馆均等化推进过程中体现公共价值。在此解释框架中，价值要素是推进这项德政工程的基本准则，大众对其的认同度及满意度是评估图书馆均等化服务效能的标准。政府是社会公共价值的主体，其自身的社会属性决定了其诉求必然指向社会公共价值。要想更好地创造公共价值，应将公共精神贯彻到底，从基础设施投入、资源保障和为特殊人群提供服务等方面着手，通过改进总分馆制度、合理分配图书馆资源等方式来改善这种不平等的现状，保障公众的阅读权益[6]。公众承担着价值认知的角色，公众的教育水平与外部文化环境深刻影响着其对公共图书馆服务的价值认知。公众对图书馆服务内容的淡漠，表明服务已与公共价值观背道而驰，一些基层文化服务中心如农家书屋的使用效率低就是典型的例子[7]。

1.2.2 能力层面：公共图书馆服务均等化的现实基础

能力是战略成功实施的现实基础，应将组织发展所拥有资源和能力的充足程度以及外部供给环境的适宜性考虑在内。总体来看，影响公共图书馆服务均等化目标实现的能力要素涵盖硬件与软件两个方面。硬件重点关注政府或公共管理者在促进图书馆服务均等化方面所提供的人、财、物等特定因素，如人才队伍、硬件设施、数字服务、财政来源等。软件的核心在于公共管理者以特定的手段、技艺、诀窍等确保均等化战略的顺利实施，继而使公共图书馆的服务水平得以持续提升。良好的经济条件是图书馆实现平等服务的内在保障，而良好的文化环境则是缩小文化差距的内在驱动力。基于此，政府应采用科学合理的财政收支结构，培育馆内人才队伍，完善基础设施配置。能力要素贯穿公共图书馆服务均等化建设的始终，具有很强的指导性。

1.2.3 支持层面：公共图书馆服务均等化的外在保障

“支持”要素侧重于探讨利益相关者及政策法律对战略实施的支持力度。为快速响应公众诉求，构建主客体良性互动模式以创造公共价值，应兼顾利益相关者的立场，积极寻求主体间的协作，以实现资源整合与系统良性运行。公共图书馆提供的支持力量包括公益性文化组织、企事业单位、民间文化能人以及文化志愿者等，这些力量均是公共图书馆服务的重要组成部分。一般来说，获得利益相关者的正面支援越多，离组织的目标便越近，也越能提升组织的效率。若没有得到所有或大多数利益相关者的支持，那么组织将难以达到自身目标，影响组织的有效性。图书馆服务均等化战略的成功实施离不开公众的积极支持和紧密配合，这是至关重要的因素。

1.3 二者有机耦合机理

“公共图书馆服务均等化”是当代公共图书馆的基本理念，其内在逻辑就是利用数字技术赋能公共图书馆管理，最大程度优化公共服务，实现“以人为本”。“图书馆均等化服务”是一项保障公众根本利益、具有明显公共价值的公共政策，符合“价值圈”；与此同时，中央与地方对图书馆进行一系列政策、资金、技术上的扶持，为其提供“能力圈”；随着公共图书馆的不断发展，农民群众的精神需求要得到满足，主要利益相关者大都对此持肯定态度，有一定的“支持圈”基础。“价值、能力、支持”三方面不可分割且相互作用。

基于公共价值战略三角模型，我国公共图书馆均等化服务的外在实践逻辑涉及价值目标管理、授权和支持环境的营造、政府运作能力三个相互关联的闭合循环，在此期间公共管理者扮演着核心角色。我国虽然在推进公共图书馆服务均等化方面取得了一定成绩，但也存在价值意识薄弱、配置不均、文化治理水平不高等问题。鉴于此，文章从“价值、能力、支持”三个要素角度，剖析公共图书馆服务的困境和根源。

图书馆均等化服务和公共价值创造存在高度耦合性，二者的产生都是为了应对棘手的公共问题，具有相同的战略管理目标。公共价值创造对图书馆均等化服务有内在规定性，图书馆均等化服务可有效创造公共价值。文章将通过授权环境和技术要素赋能来实现公共文化治理，并将其归纳为公共价值再创路径。这也间接表明在公共图书馆场域中，政府和公众主体在内外部环境及法律、政策等要素的共同作用下，通过多元主体合作、技术深度融合和敏捷能力塑造等机制，实现了公共价值创造的有机耦合[8]。

2 公共图书馆服务均等化公共价值再创的逻辑

2.1 面向公共价值创造的图书馆服务均等化内在理论逻辑

以“公共价值”为切入点，公共图书馆的服务效能将受到价值、能力和支持三个要素的影响。

2.1.1 价值共识：公共价值创造的起点

公共价值的创造必须以鉴别和理解为首要原则，鉴于此，我们首先需要了解公共图书馆服务均等化要追寻的公共价值。公共价值的目标就是要缩小公共图书馆服务在城乡、区域和群体之间的差距，确保不同地区、城乡、群体都能享受到同等的服务，使基本公共文化服务覆盖全社会[9]，确保每人都可公正合理、自由平等地获取公共文化服务，享受同等的服务机会，获得大体相同的结果。因此，它所要创造的公共价值至少应包括两个层面：一是全民共享的机会均等；二是服务成果大致相当。

2.1.2 价值共创：公共价值赋能的关键

实现公共图书馆服务均等化更重要的是如何创造公共价值。目前，我国公共图书馆均等化的差异主要表现在经费、人力、服务观念上。在实现均等化的过程中，应对数字鸿沟导致的新的社会不公保持高度警觉，运用数字技术向弱势群体传递价值，使参与公共价值创造的各方主体都能实现共享。其一，数字赋能是创造公共价值的重要工具，图书馆应充分利用数字技术优化公共价值创造过程。其二，能力要素是实现价值共创的核心，应继续强化人、财、资源要素的应用，构建适应数字社会发展的总分馆制度，为多元主体参与价值共创提供强有力的要素保障。

2.1.3 价值实现：公共价值诉求的释放

公共图书馆服务均等化所构建与创造的公共价值，其终极形态就是公共价值的释放与配置。在初始阶段，公共价值表现为公众的主观意愿与偏好，公共价值的实现代表着公共需求已然得到满足，意味着大众已在价值期望上形成明确的价值共识。公共图书馆在提供均等化服务时，要对多个利益相关者的价值预期，寻找一条可提升公共价值的途径。面对多元价值诉求，公共图书馆建设和服务均等化要在协商与对话的基础上构建有效的价值调和机制。

2.2 面向公共价值创造的图书馆服务均等化外在实践考量

借助战略三角模型的解释框架，笔者从价值、能力、支持维度发现图书馆均等化服务在实践应用方面存在诸多困境。

2.2.1 价值考量：基于公众需求的分析

公共图书馆在提供均衡服务时，易受政府和公众各自价值观念的影响。政府的决策是否正确，直接影响到政府对公共图书馆事业的投资比重。只有在经济发展良好且决策者又具备文化服务均等化意识的地区，公共图书馆才能快速发展[10]1-3。

公众意识觉醒亦影响着公共图书馆服务效能的提升。我国基层农村读者大多缺乏良好的阅读习惯，存在素质较低的读者损坏图书及检索、借阅机器，甚至借阅图书后逾期不还的问题[11]，亦有在公共阅读场所携带食品、大声喧哗、长期占位的读者。不良的阅读习惯不仅影响读者的阅读感受，还会影响图书馆的整体服务质量。

2.2.2 能力考量：基于服务效能的评价分析

当前，影响公共图书馆服务均等化的一个重要原因就是公共文化设施在数量质量、资源供给、服务能力等方面存在较大差距。不仅资源总量不足，且在分配上呈现地区、城乡差异。首先，基层公共图书馆相对匮乏。近年来有少部分地区尝试在乡镇建立分馆，但大部分公共图书馆仍选择将分馆建在县级以上的城市，乡镇一级的公共图书馆依然较匮乏。其次，文化基础设施表现出显著的城乡差异。在城乡之间，下级公共图书馆的人均设施、设备和文献资源一般都不及上级馆。最后，东西部地区公共图书馆的发展在资金保障、人才培育、装备配置、战略理念等方面有显著差异，在某种程度上成为阻碍公共图书馆服务均衡的重要因素[10]1-3。东部公共图书馆建设规模与投资数额大、文献资源多、服务覆盖广、服务能力强，西部区域则相对落后。

推进公共图书馆服务均等化缺乏足够的财力与人力资源支撑。我国正不断完善公共文化服务体系，推进县级图书馆总分馆建设的过程就是优化公共阅读资源的过程。当前我国公共图书馆实施的是“一级政府负责一级图书馆”的横向管理架构，必须统一规范设备购置、经费支出、设备技术标准，但该范式致使县级分馆在经费支持、资源优化和人才技能等领域难以与总馆同步[12]，无法充分体现服务均等化。政府投入的资金只能维持基层馆的人员工资，向落后地区转移支付的力度也无法有效填补公共图书馆服务存在的资金缺口。在基层，建设公共图书馆、采购图书已经耗费了大量的人力、物力和财力，难以支撑公共图书馆的后续运营和服务，一些图书馆甚至处于无经费、无管理、无服务的状态，故确立区域公共图书馆服务的均等化长效机制是一项极具挑战性的任务。

在追求均等化的过程中，公共图书馆要与时代发展接轨，在用户需求多样化的条件下提供精细化服务。面对众多服务对象，管理员除须具备基本服务素质和理念外， 还须掌握专业的图书理论知识。但目前基层图书馆工作人员存在文献分类编目和采购、借阅程序不规范，态度不友好，服务回应能力差等问题，导致信息检索效率低下，成为实现公共图书馆服务均等化的较大阻碍。

丰富的数字资源能保障服务供给均等化，但仍存在一些问题亟待解决。一是不同群体所能享用的数字资源参差不齐，特别是适合少数民族及农村留守老人、儿童、妇女的资源较少。二是面向农村的数字文化资源缺乏针对性，各省村镇的公共电子阅览室发展情况不一，部分省尚未实现全覆盖。三是中西部地区信息基础设施建设相对薄弱，部分偏远贫困地区暂未接入互联网，馆藏资源数据难以在线上传送，只能以硬盘镜像的形式向他们供应。

2.2.3 支持考量：基于利益相关者的分析

在我国，公共图书馆运营依赖政府拨付资金，存在供方单一、社会参与不够等问题，办馆经费只能“等、靠、要”，难以适应日益增长的服务需求。而美国对图书馆的资助主要分为两类：一类是政府拨款，另一类是社会捐助。公共图书馆主要是由地方政府提供经费，但也有相当一部分经费是由联邦政府、州政府以及社会各界提供的。我国基层图书馆长期依赖上级“输血”，自身“造血”能力不足，未能有效吸收、动员社会力量，难以筹集到民间资本。

此外，政策数量少、引领作用弱、法律保障体系不健全、独立性差等问题也影响公共图书馆服务均等化发展进程。我国公共图书馆立法起步晚，第一部国家层面的图书馆法于2018年才正式施行。另外，与公共图书馆建设利用相关的法规及细则大都过于笼统，难以贯彻落实[13]。相比之下，发达的国家公共图书馆法内容翔实而具体、操作性强，如：英国于1965年将“义务制”纳入图书馆法律，其第九条第二款和第二十二款都对资金的筹集进行了明确规定；美国地方法规《爱达荷州图书馆法》第二十六章第三十三条针对图书馆正常业务经费制定了实施细则。只有持续探索、建构公共图书馆法律保障体系，才能指引公共图书馆科学规划本馆发展、加快均等化步伐。

3 公共价值战略三角模型下我国公共图书馆均等化服务的实现路径

基于公共价值理论，结合解析公共图书馆均等化理论分析框架，文章提出，要使大众真正享有同等的公共图书馆服务，应从以下几个方面着手。

3.1 凸显价值取向，缩小认知差异

3.1.1 贯彻以人为本，公众积极参与

新时期图书馆发展要坚持以人为本，充分发挥发展的积极性、主动性，集聚社会资源，促进图书馆事业快速、高质量发展[14]。首先，政府应从根源入手，增加教育补贴，缩小层级间的教育差距。其次，加大政策宣传力度是重中之重，可利用网络媒体多角度多方面宣传，还可采取点对点、面对面、特殊群体上门入户的方式向公众宣传普及公共图书馆服务的新政策，加深公众对文化政策本质的理解，进一步提高公众的价值认知度，要将服务政策真正落实到个人。总之，政府应秉持公平正义的原则，强化自身责任感，细化职权与责任，努力实现均等化发展目标，将“以人为本”的理念贯彻始终。最后，建立信息反馈机制、畅通群众表达渠道。通过电话热线、微博、邮箱、小程序等途径收集民意，便于广大群众实时反馈文化诉求、维护文化权利。公众也应更新价值观念，提高认知水平，适时反馈自身需求，变被动接受为主动参与，积极建言献策。

3.2 夯实能力基础，补齐发展短板

3.2.1 均衡财政投入，提升服务水平

提高财政自给能力，发挥中央财政转移支付制度对公共图书馆均等化服务的积极作用。一是均衡各省财政投入。由于省域间经济发展水平、管理效率、财政管理制度等不一，故需要规范管理中央转移支付资金，保障对落后地区图书馆兜底性的资金供给，逐步缩小地区差距。根据各地区经济水平给予不同程度的拨款，在市县两级统筹规划专项资金，加大对基层公共图书馆数字建设的扶持力度，促进区域协调发展。二是加强对公共图书馆的财政支持力度。供给水平的高低影响着我国公共图书馆服务均等化的进程。市县两级要设置专项资金，借助数字化跳板推动图书馆数字化建设迈上新台阶。区域发展相对滞后的省市，除了要加大资金投入力度外，还要积极探索开发网络化与智能化供给结构。三是立足市场化的大趋势，撬动民间资本投资，以免税、补贴等优惠政策来激发市场活力，提振私人资本，形成以政府投资为杠杆、民间资金为填充的双重融资机制[15]，以更好地为公众服务。

3.2.2 健全人才体系，提升服务水平

市县两级公共图书馆服务体系建设的成败，在很大程度上取决于其人才结构体系的合理性以及薪酬激励机制的有效性。一是要创新人才培养机制与顶层设计。有针对性地引进高素质专才，加强对在岗人员的业务培训，努力建设一支高素质的专业团队。另外，各级公共图书馆应采用灵活多元的人才激励与晋升机制，实行岗位绩效考核制度，依据个人贡献率进行薪酬激励，畅通晋升渠道，最大程度增强服务能效。二是建立一套为民服务的考评与反馈机制。鼓励读者对服务进行满意度评估并提出意见，优化公共图书馆工作，提升服务能效。三是开展个性化服务。可引入个性化服务的社会化指标，例如分类定制、信息推送、智能代理、帮助检索等[16]，还可鼓励文化工作者将传统文化与现代科技相结合，创新文化传播形式，提高信息服务水平。四是吸纳体制外优秀人才。加大对县级乡镇及贫困边远地区的人才培养力度，拨付专项资金，落实人才补贴措施，以缩小公共图书馆服务与其他方面的差距。

3.2.3 统筹资源配置，高效利用场馆

总分馆制是实现公共图书馆服务均等化最有效的途径[17]。首先，统筹汇聚公共图书馆馆藏文献，构建一体化的运作、订购和文献联建体系，开展多元化的特色服务，增强对各服务点的控制力，发挥流动服务车的灵活性优势，实现“大总分馆制”模式构想[18]。将村镇图书室和农家书屋等融入县域图书馆总分馆体系，对村镇图书室进行提质增效，推动基层公共文化高质量发展。其次，统筹城乡机制下的图书馆资源配置。城乡图书馆在馆藏量、资源配置方面差距悬殊，因此，应着重关注基层文化场馆的建设与发展。另外，因地制宜构建差异化的设施供给网络体系。省市两级城市化水平高，青年是主力军，故可将现代思维与科技成果融入省场馆建设；而县级层面以老年人居多，故图书馆建设应首要考虑便捷性。只有把大众的需要放在第一位，文化设施的功能才能得到最大限度的发挥。最后，均衡东西部图书馆发展。可建立东西部“一帮一扶”制度，精准对接图书馆建设与发展，保证对已完成和启用的图书馆设备进行及时维修，有效解决公共文化设施受损、利用率低，服务效能无法充分发挥的问题。

3.2.4 聚焦数字赋能，纾解区域差异

以数字赋能公共图书馆服务均等化即突破图书馆服务在物理空间、行政层级、参与能力方面的制约。一是下沉数字资源。建立全国、省、市、县、乡五级公共图书馆网络化服务系统，实现各级图书馆模块协同共享、兼收并蓄。拓宽技术应用广度，使图书馆文化与科技相融合，满足公众的在线阅读、借阅等数字化需求。二是关注数字贫困群体，提供无障碍服务。老年人、残障人士等囿于数字鸿沟，常常无法享受到数字红利，故公共图书馆服务一方面应重视提高特殊群体的数字素养及能力，另一方面应倡导适老化改造，依托云计算、大数据、区块链技术，针对不同群体提供精细化、精准式、人性化的数字供给服务。三是探索区域协调发展机制，实现区域内公众数字服务一体化。公共图书馆应该与京津冀协同发展、长三角一体化、成渝双城经济圈等国家区域发展战略有机融合，以区域性图书馆服务联盟为推动力，利用现代技术建立一个整合数据资源的业务应用平台，节约数字化成本，实现联盟成员馆间的互惠共赢、协作互助。

3.3 提供支持保障，助推文化发展

3.3.1 完善政策法律，健全保障机制

《中华人民共和国公共图书馆法》明确提出“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”[19]，表明惠及全民的均等化发展是我国公共图书馆事业发展的重要理念。法律的支持、政策的扶持及政府的重视是公共图书馆均等化服务进入有序化、规范化和法制化发展的长效机制和重要保障。纵观《中华人民共和国公共图书馆法》全文，指引性的条文居多，而法律阐释或实施细较为欠缺。因此，应从实际出发，以基本法规为主干，以地方性规章为支脉，结合各地发展特点，修订完善指导意见，并鼓励各级予以增补，以可操作性和导向性为基本原则，完善公共文化服务的法律体系。同时，伴随着公共需求的高层次和多元化发展，现行法律制度的内容也要适时革新，基于群众的需求推陈出新，注重法规的时效性。

3.3.2 吸纳社会力量参与，拓宽发展路径

要实现公共图书馆的服务均等化，必须突破目前的模式，让社会团体和大众共同参与公共文化服务体系的构建。由于社会组织自身具备的非盈利性特征，可更精准地了解基层需求，故可作为政府与公众的纽带。具体而言，政府应该设立专门的文化社团资金，为社会力量的成长提供支撑。各省可根据自身特点，引入社会资本，借助市场化力量，以签订合同的形式委托专业机构，或采取财政补贴及相关优惠政策来管理运作，提高场馆使用率及使用效益[20]。要充分发掘民间力量，让文化骨干参与基层公共图书馆的服务和运营。与此同时，还要畅通参与渠道，健全与之相适应的激励机制，以保障文化志愿者和文化骨干的文化权益。

（来稿时间：2023年8月）