国际组织参与全球教育治理：价值、路向及特质*

武学超,陈 梅

(河南理工大学 应急管理学院,河南 焦作 454003)

在全球化纵深发展进程中,国际组织通过参与全球教育治理塑造世界教育发展模式和教育新秩序。国际组织在全球传播其教育理念和政策倡议,并影响其成员国家的教育行动,通过这种“软治理”方式彰显其道德权威性和合法性[1]9-22。受传统文化、历史形态和经济利益的差异性影响,不同国际组织在其全球教育治理理念上存在显著差异,其教育治理随着国际环境巨变而得到了持续拓展。这些国际组织在积极参与全球教育治理中充分彰显了其趋同性和独特性双重特质。

一、国际组织参与全球教育治理的价值转型

在国际组织集群中,与全球教育治理密切相关的最具代表性的有世界银行、经合组织、联合国教科文组织等,这些组织在参与全球教育治理中经历了重大价值理念转型。

(一)世界银行：从“经济发展”到“知识银行”的价值转型

世界银行全球教育治理的早期主要通过教育发展援助方式进行“硬”治理,重点对发展中国家提供与经济发展直接相关的职业教育与培训领域的发展援助支持。1963年世界银行发布了“关于国际教育援助的行动纲要”,旨在帮助发展中国家培养经济发展急需的技术技能型人才,同年世界银行向突尼斯提供了第一项职业技术培训援助项目。这种倾向于经济价值的职业教育援助取向是世界银行教育发展援助计划的典型特征[2]331-346。20世纪60年代末,世界银行教育援助开始由重视职业教育转向重视整个教育系统,强调以系统性教育援助转化为经济价值。在20世纪七八十年代,西方新自由主义思潮在世界银行的全球教育治理行动计划中得到充分体现,世界银行开始重点关注通过人力资本发展来促进经济增长,并为发展中国家基础教育项目提供发展援助贷款,其出发点是促进人力资源开发和国家经济增长。20世纪90年代中后期,世界银行的全球教育治理价值导向和工作范式发生了重大转型,开始由前期单一的“经济发展援助”向“知识银行”拓展,其更多地承载了世界教育改革的知识资本功能,确立了循证教育决策的治理范式,旨在根据全球教育实证研究结果向各国政府提供教育改革的客观证据和咨询建议。世界银行将大量资金投入全球教育研究项目,力求成为中立性的国际教育智库,即通过教育知识生产结果生成最佳教育证据和经验,进而指导成员国教育决策。世界银行在“知识转向”之后,以知识为中心的全球教育治理价值理念在21世纪初期得到进一步强化,如重点加强教育改革绩效研究,高度整合国别教育研究、区域教育研究和国际教育研究,以自立自强理念引导和鼓励发展中国家根据自身国情、区情制定不同的教育发展政策[3]68-86。

(二)经合组织：从“经济利益”到“社会福祉”的价值转型

经合组织创建初期被看作是“北约的经济对等体”,主要通过传播教育研究成果来影响成员国教育政策制定,已成为世界教育领域具有重要影响力的“知识经纪人”。如国际学生评价项目(PISA)作为国际大规模标准化教育效果评估项目,是经合组织参与全球教育治理的主要载体,对全球教育改革产生了重大影响[4]198-212。20世纪六七十年代,受凯恩斯主义思潮影响,经合组织认为国家应在多个政策领域对教育发展加强干预,国家干预和集权有利于教育的整体发展,且教育应与劳动力市场相关问题密切对接。20世纪七十年代中期,经合组织再次将教育治理取向转向教育的经济价值,将教育视为经济增长的重要推动者,至此,其教育政策回归经济本位。20世纪80年代,“为教育体系应对未来挑战做好准备”成为经合组织教育治理立场的核心价值取向,进一步强调教育是经济收益的源动力,并从经验数据得出教育生成人力资本回报的基本规律[5]34。从整体看,在21世纪之前,经合组织全球教育治理理念主要体现了经济利益驱动。进入新世纪,经合组织教育治理开始日益关注社会福祉,倡导教育应成为“社会繁荣的根基”和应对社会大挑战的重要资源,教育治理价值理念开始转向社会福祉层面,认为国家教育体系“需要为人们提供适应社会和经济整体发展的知识、技能和素养,保持社会竞争力和参与度”[6]757-766。

(三)联合国教科文组织：从“教育人权”到“社会正义”的价值转型

联合国教科文组织始终强调教育对个人福祉和社会融合发展的积极影响。基于这一基本逻辑,联合国教科文组织通过参与全球教育治理促进国际理解,并将接受教育作为一项普遍人权和实现人权的重要途径。联合国教科文组织认为受教育权是一项基本人权,故应得到充分尊重和实现。冷战初期,联合国教科文组织旨在通过传播人权理念和文化多样性等全球价值观,促进儿童有效实现良性社会化,增强国际理解意识,其教育治理核心价值仍然是尊重教育人权。从20世纪70年代中期开始,受到新自由主义思潮的深刻影响,联合国教科文组织教育治理影响力不断下降,国际组织在全球教育治理中的战略思维开始从单方主导走向多方竞合[7]27-48。2000年,联合国教科文组织启动的“全民教育计划”标志着以“教育人权”为价值导向的全球教育治理达到了高峰。21世纪以来,联合国教科文组织开始强调,教育不仅是一项基本人权,而且是促进全球和平、可持续发展、社会公平和凝聚力的一个重要组成部分,其更加注重教育治理的人文价值取向[8]。2016年联合国教科文组织发布的《教育2030：仁川宣言与可持续发展目标4实施行动框架》报告,开启了教育赋能社会可持续发展的新篇章,旨在确保人们能够获取未来社会可持续发展所必需的知识和技能,能够有尊严地生活,并作为负责任的全球公民贡献于正义、和平、平等、公正、可持续发展的人类命运共同体。该报告是联合国教科文组织全球教育治理价值理念转向“社会正义”的最集中体现。

二、国际组织参与全球教育治理的行动路向

价值理念是行动方略的逻辑基础。三大国际组织参与全球教育治理的价值转型直接影响着其现实行动走向,特别是近年来在新冠疫情等重大社会危机背景下,三大国际组织充分发挥自身优势,依循自身教育治理的价值理念,采取了一系列治理举措,呈现出全球教育治理行动路向的新样态。

(一)世界银行：经济与知识资本双重援助解决学习危机

世界银行在全球教育治理的历史进程中,经历了从“经济发展”向“知识银行”的价值转型和拓展,由治理重心原初的“硬援助”转向近期的“软智库”。为应对新冠疫情,世界银行一方面通过财政和技术援助为发展中国家提供人道主义和发展性相融合的教育援助,帮助各国减轻学习损失、保护弱势群体、加强教育财政支持,从而更好地抵御疫情冲击;另一方面通过开展大量应对危机的教育研究,及时向全球发布教育发展相关信息,并提供政策咨询和建议,从而为发展中国家教育决策提供“知识资本”。2020年,世界银行在63个国家筹备了90多个应急性教育援助项目[9]。在技术援助方面,世界银行教育分析集团设计了一个教育监测技术系统,并在42个国家得到了广泛应用,重点精准识别不同家庭是否使用以及如何使用不同的远程学习策略[10]22。在知识资本治理方面,世界银行发布了一系列教育研究和政策咨询报告,为发展中国家提供了必要的智力支撑和知识援助(详见表1)。世界银行于2020年7月成立了全球教育证据咨询小组跨学科研究机构,该机构旨在为全球教育应对疫情冲击提供可操作性的循证教育政策建议。2021年3月,世界银行与联合国教科文组织联合发布的《使命：2021年恢复教育》,旨在确保所有国家都能重新开放学校开展线下教学,保持学校系统正常运转;运用数字技术,确保教师的有效教学和学生的有效学习[11]。2022年6月,世界银行又发布了《学习恢复与加速指南》报告,旨在为后疫情时代各国教育决策提供实证依据和咨询建议。《学习恢复与加速指南》指出,启动学习恢复计划,旨在确保所有孩子都能够正常入学,从而有效地获取学习机会,实现发展学生心理和健康福祉的目的[12]28。

表1 世界银行参与全球教育治理的相关资政报告

(二)经合组织：以教育知识生产赋能教育公平和社会福祉

经合组织全球教育治理的价值理念关注重点由早期的经济效益转向广域社会福祉。在新冠疫情背景下,经合组织认识到健康危机给社会福祉带来的破坏以及给教育质量和公平带来的深刻影响,其充分发挥了自身的教育知识生产功能,推动了教育的快速复原。疫情暴发后,经合组织积极开展新冠疫情下教育发展调查研究,及时获取新冠疫情对成员国教育发展影响的实证数据,并根据疫情影响发布调查报告和教育对策建议(详见表2)。截至2022年9月,经合组织共发布4次《国家教育应对新冠疫情学校关闭调查报告》。该组织于2021年制定了《公平有效地促进教育复苏》的10项原则,旨在加强教育利益相关部门之间的深度合作,以有效应对疫情危机,重塑后疫情时代全球教育体系,实现更高水平的教育质量和教育公平。同年,经合组织发布的《建设教育的未来》特别强调,在后疫情时代,未来教育发展应致力于培养未来新一代适应社会巨变的知识、技能、态度和价值观,有效解决气候变化、可持续发展、社会平等和融合面临的社会大挑战,缓解人工智能等新兴数字化技术给人类带来的负面影响和社会隔离风险;加强对学习的社会效应的全范围评价,而非从人力资源理论出发单一地评价教育经济效益,更加注重教育的政治、社会、卫生、健康、伦理、可持续发展等社会资本价值[21]32。这也与近年来该组织提供的相关资政报告精神相吻合。

表2 经合组织参与全球教育治理的相关资政报告

(三)联合国教科文组织：以政策建议引导各国重塑全面公平的教育新体系

在全球教育治理中,联合国教科文组织始终注重教育人权和人文价值,坚持教育不仅是一项基本人权,也是促进全球和平、可持续发展、社会公平的重要组成部分。新冠疫情发生后,为了使教育更加公平且更具包容性,联合国教科文组织于2020年6月发布了《后疫情时期的世界教育：公共行动九项主张》,呼吁各国加强合作,力求在现有优势的基础上重塑全球教育新体系,缩小全球教育差距。报告提出重塑世界教育体系的多项主张：强化教育公益属性、开放共享教育资源、加强教师合作协同、保障青少年儿童的受教育权、营造健康的学校社交空间、向师生提供免费的教育资源和技术支持、增加课程中科学素养内容、提供充分的公共教育经费、促进全球团结、消除全球教育差距[29]19。为保证学习的连续性,联合国教科文组织成立了全球教育联盟,目前有175名成员围绕性别、连通性和教师3个中心主题开展工作。新冠疫情期间,联合国教科文组织陆续发布应对新冠疫情的教育政策建议报告,对促进新冠疫情时期全球教育快速复原和可持续发展产生了不可替代的积极作用,2023年发布的报告则旨在全面实现后疫情时代世界教育体系的高质量公平(详见表3)。

表3 联合国教科文组织参与全球教育治理的相关资政报告

三、国际组织参与全球教育治理的时代特质

(一)治理范式：教育知识生产功用共向彰显

随着世界教育内外环境的持续快速巨变,三大国际组织的教育治理理念和行动路向呈现出以教育知识生产为共向功用的时代特质。为应对新冠疫情对教育产生的深刻影响,三大国际组织高度一致地开展教育调查研究,生成教育实证研究和循证建议报告,为全球教育决策提供实证依据和咨询服务。如世界银行的大量教育实证报告,充分彰显了其全球教育治理“知识银行”价值理念;经合组织长期以来以研制教育新标准、生成教育大数据、提供教育决策服务等方式推动世界教育改革,进而实现其全球教育治理的教育知识生产功用;联合国教科文组织在新冠疫情期间就如何解决学习危机、有效开展远程学习,以确保不同群体教育公平和社会正义等发布了一系列政策建议,为各国教育决策提供了重要参考。三大国际组织通过共向的教育知识生产参与全球教育治理,为教育研究和教育政策的深度融合提供了新的时代契机。当下,中国在积极参与全球教育治理过程中,应充分发挥教育知识生产的治理功能,加强国际教育、国别教育、区域教育相关研究,注重开展具有国际战略意义的大规模教育调查研究,为世界教育改革和发展提供循证依据和决策建议,充分彰显全球教育治理中的大国担当,积极推动人类教育命运共同体构建。

(二)治理取向：融合与分离中彰显独特价值

三大国际组织在积极参与全球教育治理中,价值理念上开始彰显分离与融合的动态图景。既具有典型的独特性,却也存在着共性面。联合国教科文组织和世界银行最先明确了“教育作为一项人权”的教育治理理念,随后经合组织在全球教育治理中也开始强调了教育作为个人的基本权利的重要性。在全球教育治理初期,世界银行和经合组织两个典型的世界经济组织主要持经济发展价值理念,随后进一步拓展了价值理念,认为教育治理并不能仅限于生产力和人力资本最大化的纯经济价值,个人福祉和社会凝聚力等也开始成为全球教育治理的价值重心。与此同时,坚守人文主义治理理念的联合国教科文组织也开始承认教育在促进国家经济增长中的重要作用,丰富了原初的单一的教育人权价值取向。为应对新冠疫情,国际组织都将全球教育治理重心置于对公平、优质、全纳教育体系的构建,将人道主义援助与发展援助有机融合,在解决学习危机、教育平等、数字教育、重返校园、社会福祉等相关领域问题上,三大国际组织表现出了高度一致的价值取向。

尽管如此,各组织由于创建初心分别具有独特的目标和价值取向,因此在具体治理优先战略领域中,一直存在着各自守正创新的发展逻辑。如世界银行和经合组织坚守经济功利主义价值取向,联合国教科文组织则坚守其人文主义价值取向,如此形成了典型的二元价值体系。在不同时段,这些国际组织在教育治理中的不同价值取向也加剧了他们之间的竞争。世界银行始终将教育视为消除贫困和提高人力资本的价值主旨。经合组织一方面强调个人收入受益于教育,另一方面强调教育能够促进经济增长,增强社会凝聚力和福祉。联合国教科文组织认为教育不仅是知识的传播,更是人们自我赋权的途径;教育应为人们成为社会负责任的全球公民做准备。因此,对联合国教科文组织而言,教育投资不仅有经济回报,更有其终极的社会回报。正如联合国教科文组织在可持续发展战略目标中指出的,为不同(边缘化)社会群体提供更具包容性的教育有助于消除贫困,实现社会正义和包容,从而实现社会可持续发展和人类命运共同体建构。中国在积极参与全球教育治理中,既要坚持教育作为一项基本人权的价值取向,更要坚持人类命运共同体价值取向,将人道主义援助与发展性教育援助相融通,赋能全球教育全面高质量发展。

(三)治理生态：价值转型与社会思潮相伴而生

从三大国际组织全球教育治理理念拓展的演化过程看,各国际组织在教育治理价值转型中,都与不同时期社会思潮密切相关,价值理念拓展与社会思潮相伴而存。从20世纪六七十年代的凯恩斯主义思潮到20世纪七八十年代的西方新自由主义思潮再到21世纪以来的可持续发展以及人类命运共同体等社会思潮,都对国际组织参与全球教育治理产生了深刻影响。20世纪六七十年代的凯恩斯主义思潮在全球盛行,对三大国际组织全球教育治理均产生了直接且深刻的影响。如受凯恩斯主义影响,经合组织在全球教育治理中,一方面强调教育需求的潜在经济价值,教育需面对且解决就业需求问题;另一方面强调国家政府应通过政策措施干预教育发展。在20世纪80年代兴起的新自由主义思潮背景下,三大国际组织全球教育治理价值理念都发生了重要变化。世界银行强调通过人力资本发展来促进经济增长,减少公共部门开支,促进市场自由化和公共企业私有化,注重教育通过人力资本生产提升经济“回报率”;经合组织则根据政府财政预算停滞困境,及时调整教育治理导向,引导成员国强化自由市场对教育发展的推动战略,以适应市场经济新需求,并强调教育生成人力资本,进而促进经济增长的教育治理逻辑。21世纪以来,经济全球化、知识经济带来的一系列全球社会大挑战和可持续发展问题日益严峻,联合国教科文组织率先提出可持续发展2030战略目标,对国际组织全球教育治理理念转型产生了深刻影响。三大组织开始强调教育对社会正义、社会公平、社会福祉、可持续发展的重要价值,特别是面对新冠疫情暴发引发的一系列社会问题,国际组织纷纷通过多元化全球教育治理赋能教育推动社会福祉、正义和可持续发展。中国参与全球教育治理要以人类命运共同体、共同富裕、可持续发展等先进理念为指导,充分发挥教育对社会福祉、可持续发展的赋能价值,积极贡献于人类命运共同体构建。