档案立法内容在其他法律中的延展基础及价值分析

黄玉丽

福建建工集团有限责任公司，福建 福州 350001

一、延展的基础

（一）社会主义法律体系的内在要求

从中国特色社会主义法律体系的整体来看，《中华人民共和国档案法》（简称《档案法》）是重要组成部分，其不仅需要考虑内部的纵向关系，也需要考虑与其他法律部门的横向关系，从而减少法律部门之间的冲突，以较好地实现与其他部门法的和谐统一，从而充分发挥法律体系的整体效益。《档案法》所涉及的法律关系较为广泛且复杂，从法律关系的主体来看，《档案法》中法律关系主体主要有：档案主管部门、档案馆、企事业单位、社会团体、其他组织和公民等。由于档案工作涉及各行各业，因此档案法律关系主体遍及各行业。在各行业的工作中档案工作仅仅是其部分内容，不可避免地与其他工作之间进行交织和博弈。从法律关系的客体来看，《档案法》中法律关系的客体包括档案和档案行为。由于行业的多样化和差异化，档案和档案行为也呈现多样性、差异性的特点。从法律规制的内容来看，《档案法》规制的内容一方面需要考虑到各行业业务活动特点及其立法的实际情况，另一方面也需要向其他相关部门法进行延展，以便能够更好地与各行各业中的相关法律衔接、融合。如《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）中对《档案法》内容的吸收，“馆藏文献信息属于文物、档案或者国家秘密的，公共图书馆应当遵守有关文物保护、档案管理或者保守国家秘密的法律、行政法规规定。”此条款在一定程度上较好地延伸了《档案法》的立法要求，真实反映了公共图书馆在业务工作中对《档案法》立法内容的遵从和衔接。《档案法》立法内容的延展是社会主义法律体系的内在要求，尤其是法律系统性和整体性的要求。

因此，可以说法律体系的系统性要求为《档案法》的延展提供了基础。

（二）法律制定者的统筹协调

中国特色社会主义法律体系具有系统性，需要在法律部门之间实现有效的衔接和延展，从而实现法律部门之间相互关注，相互吸收。因此有研究者认为：法律部门体系的内部协调，也是立法技术问题。立法技术需要立法者从不同角度来实现，这包括：宏观规划和微观调节。从立法主体的角度来看，《档案法》立法内容可以延展到其他法律部门中，是立法主体基于特定的立法目的，为了实现特定法益保护的需要而进行的一种技术性的操作。从《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的相关内容来看，我国的立法主体主要有三种类型：国家权力机关中的立法主体，如全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会；国家行政机关中的立法主体，如国务院、各省人民政府；国家军事机关中的立法主体，如中央军事委员会。《档案法》的制定者是全国人民代表大会常务委员会，《立法法》规定了这一机构的基本立法程序，包括提出、审议、表决、公布，在这一过程中，立法机构需要广泛听取多方意见，对已有立法情况进行全面检视和吸收。同一立法主体协调法律之间的关系，实现了法律和谐统一，学界已经有了一定的认识，“‘法法衔接’是对立法事项细节的关注，特别是对法律调整事项的范围之间逻辑关系的‘重视’，对于同一立法主体制定的不同法律来说，这种要求在技术上是比较可行的。”［1］在具体的立法实践中，由于立法主体相同，《档案法》立法内容得以延展的情况较多，如《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）1997 年修订时，在第三百二十九条的立法内容中明显能够看出受到了《档案法》的影响——“抢夺、窃取国家所有的档案的，处五年以下有期徒刑或者拘役。违反《档案法》的规定，擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”该条的第二款“违反《档案法》规定”的内容实现了《档案法》在《刑法》中的延展。

（三）规制对象的广泛性

《档案法》的规制对象是一般意义上的档案，包含档案工作及其形成的各种关系。从立法的角度来看，一般把其属类确定为历史记录，在本质上确定为“直接形成的对国家和社会具有保存价值”。在实践中，档案广泛存在于各行各业，档案工作自身也存在着“条”与“块”、部门与部门、部门内部之间的关系，因此相关部门法与档案规制和《档案法》中对档案的规制存在着交叉、重叠、相互制衡的现象，《档案法》的相关内容也会被其他法律部门吸收，从而更好地实现立法规制的目的。“在厘清法律部门边界的同时，应当注重法律部门之间的协调配合、宗旨功能的相互契合乃至衔接对接，进而综合发挥法律规范对经济社会的调节作用。”［2］各部门法中要求机构建档内容的规范，如《中华人民共和国种子法》第二十五条、《中华人民共和国职业病防治法》第三十六条等都涉及了档案相关的规定，类似的情况在中国的法律体系中非常普遍。在我国司法实践中，为了加强对涉外机构、相关企业档案文件的监管，对构成犯罪需要依法追究刑事责任的，司法机关不仅需要依据《中华人民共和国国家安全法》相关条款内容，也将《档案法》第五十条规定“擅自运送、邮寄、携带或者通过互联网传输禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关或者有关部门予以没收、阻断传输，并对单位处1万元以上10 万元以下的罚款，对个人处500 元以上5000 元以下的罚款；并将没收、阻断传输的档案或者其复制件移交档案主管部门”作为审判的重要法律依据之一。据不完全统计，《档案法》的立法内容与其他40 多部涉及档案条款的部门法律有着密切的联系。因此可以说，档案规制对象的广泛性也在一定程度上为《档案法》立法内容的延展提供了基础。

二、延展的价值

（一）有利于档案相关联合执法活动的开展

档案行政执法作为国家行政执法的重要组成部分，是档案法律法规得以贯彻执行落实的重要因素和基本保障。从执法内容上看，档案行政执法可以分为两类：一是档案行政管理部门依法做出决定，采取相关措施，直接或间接影响个人或组织的权利和义务；二是通过各种形式，对个人、组织是否依法正当行使权利和履行义务的情况进行监督检查。从执法主体上看，档案行为涉及的部门广泛且复杂，需要相关部门的协调配合。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”从上分析，我们可以清晰地看到档案违法行为发生在多个领域，成为相关行政处罚的实施机关所涉及的工作内容。在行政执法中，由于档案工作跨领域和跨行业，联合执法也就成为常见方式。《档案法》规定，“档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，可以对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的下列情况进行检查。”在实际执行中，由于档案行为的复杂性，常涉及除档案主管部门之外的其他行政处罚实施机关，如《中华人民共和国会计法》中的“县级以上人民政府财政部门”，《中华人民共和国公证法》（以下简称《公证法》）中的“省、自治区、直辖市或者设区的市人民政府司法行政部门”，《中华人民共和国电影业促进法》中“县级以上人民政府电影主管部门”，这就需要多部门联合进行执法。多部门联合执法不仅需要确定联合执法的主体、触发机制，还需要明确联合执法的处罚规定、联合执法的基本程序等。以《档案法》和《公证法》中有关伪造档案的处罚来看，二者的处罚起点存在一定的差异，这就需要在联合执法中进行协商确定。《档案法》中相关内容的延展，为协商提供了法律基础，便于联合执法的开展。

（二）有利于档案治理体系的完善

档案治理体系一般来说是在中国共产党领导下管理档案的制度体系，这一制度体系包括了法律法规、体制和机制等要素。《“十四五”全国档案事业发展规划》首次提出档案治理体系建设，并将其与档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系建设同步规划，作为“四大体系”建设的首位。法规体系的发展是档案治理体系现代化过程的重要基础，依法治档的实现得益于档案法律法规体系的夯实和完善。从目前来看，在档案法规体系的发展中，学界关注了档案法律体系的五个层次的建设问题，分别是法律、行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件，但是对于与《档案法》横向联系的部门法的关注还不够。从以上分析可以看到，《档案法》的立法内容已经通过各种方式和途径延展到其他相关法律中，相关法律中存在大量涉及档案的条款，这些内容理应成为档案法律体系的合理构成，而受到必要的关注和吸收。《档案法》内容的延展，也在一定程度上丰富了档案多元治理主体的内涵。《档案法》规定“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”。法的延展，也在一定程度上密切了执法主体之间的关系，档案主管部门、其他行政执法部门、行业档案馆（室）形成了一个多元共治的主体，这都将进一步丰富发展档案治理体系。

（三）有利于档案治理能力的提升

档案治理能力是指运用档案制度管理档案各方面事务的能力，其不仅是档案管理能力建设现代化的重要表现，也是档案管理法治化的重要标志之一。随着国家治理现代化的丰富发展，理念创新、技术迭代、经验提升都对档案治理能力提出新的更高要求。从目前来看，档案治理能力可以从不同的角度来进行界定，目前有研究者将档案治理能力划分为：制度能力、统筹与组织能力、监督与管理能力、回应能力、过程管理能力、利益整合能力、法治能力、档案公共服务能力、档案业务能力、社会参与能力。一般而言，档案治理能力包括了档案战略规划能力、执行能力、发展能力、分配能力、保障能力、统筹能力、参与和主导全球档案治理等方面。［3］《档案法》立法内容在其他法律中的延展，也有利于档案主管部门和档案管理机构形成新的治理能力，如档案主管部门和档案馆在实践中需要考虑到各部门法律中立法与档案实践的融合，将各行业档案管理纳入档案事业体系并给予相应的关注。《档案法》内容的延展，也要求档案立法者和档案管理者横向协调能力不断提升，需要立法者和档案管理者能够进一步提升档案资源的整体保护和联合开发的能力，档案联合执法监督的协作能力，档案联合宣传的能力，以及档案全球治理能力的共识与提升，对推进档案治理体系现代化也必将产生积极而深远的影响。

（四）有利于档案立法技术的提高

立法技术是有关立法篇章结构的安排、逻辑的构建、字词与标点规范等方面的综合工作，社会主义法律体系协调性的增强有赖于立法技术的提升。从《档案法》的内容来看，有关档案、档案馆、档案主管部门等相关概念始终保持着内部的统一和协调。同时，《档案法》有关概念也横向延展到其他法律中，其中突出表现是《档案法》有关档案定义为其他法律所吸收，并结合其他法律的需要而出现了符合行业需要的档案术语和概念，如“消防档案”“养殖档案”“信用档案”“电影档案”“非物质文化遗产档案”“健康档案”等等。因为“概念的明确统一不限于一部法内部，还要扩充到整个法律规范体系，还要扩充到整个法律规范体系。使整个法律体系成为一个内部概念统一、逻辑严密、相互自洽、彼此不抵触的统一整体，是法治的前提，同时也是法治的目标”。［4］《档案法》中内容较为简单的部分，在具体部门法中也得到丰富，如《档案法》第十二条“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度”。具体应该建立哪些档案管理制度，这一内容在其他法律中得到细化，如《中华人民共和国资产评估法》有关保存期限的规定，丰富了此类内容。同时，我们也应该看到《档案法》的延展是双向的，在将相应内容延展到其他法律的同时，也会进一步吸收其他法律的内容。《档案法》修订中，相关术语的表述也吸收了其他法律成果，如《档案法》中有关“文献信息”的表述，是在“图书资料”的表述基础上横向吸收《公共图书馆法》的一种结果。《档案法》内容的延展也对立法技术提出了新的要求，要求立法者能够关照不同部门法之间的逻辑关系、概念的统一、法律惩处的适用，立法技术的提高又将进一步完善提升档案立法内容和质量。