提升行政复议与行政诉讼衔接效率的策略与实践探讨

李 聪

国家税务总局盘锦市税务局稽查局，辽宁 盘锦 124010

行政复议与行政诉讼在衔接时有多种不同类型的基本模式，合理选择衔接机制，推进衔接机制运行对于解决行政纠纷、发挥行政复议行政诉讼的作用具有重要意义。从目前的实际情况观察可知，由于行政复议相关法律法规的完善需求不断提升，更需要从实践运用的角度出发，有效衔接行政复议环节和行政诉讼环节的工作。为更加科学合理地分析行政纠纷，提出有效的行政纠纷解决策略提供支持。同时行政复议和行政诉讼衔接机制的完善也有利于提高相关法律法规的执行力。

一、行政复议与行政诉讼衔接机制的基本形式

（一）自由选择

自由选择形式若进一步细分，又可分为终局性自由选择和非终局性自由选择。其中，终局性自由选择模式的应用情境为，行政相对人或者行政相关人员对行政机关的行政行为不满意或表示不服。可选择复议或诉讼的方式进一步解决行政纠纷。一般认为，选择行政复议后，就同步丧失提起行政诉讼的权利［1］。若复议决定后仍然表示对复议决定不服，无法继续选择诉讼的方式解决问题。除此之外，若解决行政纠纷的进程已进入到复议阶段，但当事人对行政复议的决定仍然不满意，可进一步向行政复议机关或者其上级机关提出申请复议的请求。这时，就可通过行政诉讼的方式向人民法院提起诉讼。这种模式在应用时，一般适用于省人民政府和国务院各部委作出复议决定后出现纠纷的情况。若当事人未经诉讼而直接选择向国务院申请复议，则复议决定被视为最终决定，当事人不具备继续提出行政诉讼的权利。而对于非终极性自由选择模式来说，其主要的适用情景为当事人对行政机关的行为不满意，向相关部门继续提出复议申请。随后，向人民法院提出起诉［2］。除此之外，也可直接向人民法院提出诉讼。在这种情况下，若当事人提出复议，复议机构所做出的决定并不能作为最终决定。权利救济人还可在复议决定生成后继续提出行政诉讼。而若相对人同时向两个机关提出复议请求，应当首先接受行政申请机关的主管机关请求，且在行政复议机构受理案件的过程中，相对人不应再提出行政诉讼。而若一般人民法院已经受理了行政案件，相对人不可再向复议机构申请行政复议。即使申请，复议机构也不能受理。当出现多个权利救济人选择申请行政复议、提出行政诉讼的情况，则应当按照先申请先受理的原则开展进一步的工作。

（二）复议前置

此种衔接模式是救济权利人对行政行为存在争议时应当应用的模式。在争议出现后，权利救济人首先申请行政复议。随后，由行政机构作出复议决定。作出复议决定后，权利救济人若不满意，可进一步提起行政诉讼。在这种情况下，不能直接提起行政诉讼。当行政复议的申请期限到期时，行政诉讼权则可认定为失效。在行政复议前置的模式下，会遇到以下三种类型的行政纠纷。一是税收纠纷，二是政策性纠纷［3］，三是自然资源确权纠纷。在上述三类纠纷中，复议成为达到诉讼目标的重要环节，只有首先提出行政复议，才能在满足条件的基础上进一步提起诉讼。

（三）复议终局

此模式是行政相对人出现对损害利益行为不满意的情况时可申请行政复议的基本模式。这时，行政复议可代替诉讼解决具体的问题。在这种情况下，若复议所做的决定中相关行政复议主体对象为审讯拘留人员或活动范围限制与出境管理法追逐的外国人，可按照相关法律规定申请行政复议，这时的复议决定可被认定为最终决定。

二、现阶段行政复议与行政诉讼衔接机制的问题分析

（一）缺乏明确标准

缺乏明确的标准主要表现在以下几方面。一是现阶段针对行政复议和行政诉讼之间的衔接机制未能出台明确的法律规定。在实践中，只能通过对相关法律的分析对行政复议与行政诉讼的衔接机制进行研究。通过实践分析可知，衔接程序中仍然存在标准模糊的现象。现阶段的规定中要求行政相对人申请行政救济时，应按照标准程序申请救济。但目前的相关标准和程序未能形成统一的制度和规范。这会进一步影响行政复议与行政诉讼衔接机制的有效运行。目前两者衔接的过程中仍然存在程序缺乏完善性法律规范与实施程序匹配度不足的现象［4］。这会给相关法律规范的执行带来阻力，也会给行政复议的授权工作带来不便。

（二）复议范围与行政诉讼受理存在矛盾

复议法律规范的立法目标要点包括以下三方面：一是预防和纠正一些非法行政行为，二是维护公民和法人的合法权益，三是保证行政机关的权力能够在公开透明的状态下行使。只有满足上述三个条件，才能够保证行政复议制度的功能更加及时准确地发挥出来。从性质上来讲，行政复议是具体问题发生后发挥作用的一种救济方式，这意味着其在预防非法和不当行政行为方面存在应用局限性。若表述内容缺乏适宜性，会进一步损害行政复议的社会认可度。人民群众对行政复议的信任度也会有所下降。正是在这种情况下，适当拓展行政复议的适用范围，使其更好地与行政诉讼受理进行衔接，才是现阶段优化衔接机制的应有之义。

（三）未形成统一裁决标准

裁决工作对于衔接机制作用的发挥也有非常重要的作用。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）明确规定，复议机构可由行政相对人自主选择，但复议机构存在上级政府部门和主管部门。现阶段这种复议机构设置模式不利于提高其在行政复议问题处理中的专业性和针对性。从实际出发来讲，人民政府职能发挥的过程中，县级以上人民政府的职能和地级以上人民政府的职能发挥，都需要通过建立独立的复议机构达到预期效果［5］。但目前除了常设的复议机构外，当事人也可提出复议案件并设置复议机构，这种缺乏标准化的复议机构设置形式会影响其裁决结果的标准化程度，裁决结果的影响规模和裁决侧重点也会产生差异。而具体到审查工作的落实角度分析可知，同级人民政府在审查工作中不仅要考虑行政行为本身的合法性与合理性，还需要考虑其管辖范围的政策是否能够保证统一性。而对于人民政府与复议机构而言，由于两种机构处在同一级别水平，在实际工作中容易产生地方保护主义问题［6］。这一系列的实际情况都不利于裁决工作的落实，裁决过程也未能建立一个统一的标准。

三、行政复议与行政诉讼衔接机制优化策略

（一）实现两者标准化衔接

标准化衔接既有利于提高衔接质量，又能够确保在出现行政纠纷问题时有明确的参照标准和执行规范做依据。形成统一的衔接标准对于优化衔接实践效果也发挥着重要作用。对于行政复议与行政诉讼而言，两者衔接过程标准化目标的达成需要从以下两方面入手采取措施。一是行政复议的预审形式选择和行政复议程序的规划都应当确认相关法律规范为基础进行规划落实。这一措施有利于减小个别法律法规对复议预审的规定限制力度［7］。同时，能够适当缩小行政复议的范围，在行政复议之前，若有特别规范法定的情形，则应当尊重当事人的自由选择权，以当事人的自主选择为基础确认相关的程序和规范；二是在法律规定行政复议前置时，应当重点针对技术性相对更强、专业性相对更强的行政案件应用这一衔接模式。同时，还应当确保借鉴个性化专业技术特征解决类似案件，保证行政争议解决的权威性；三是在复议前置模式应用中，也应当注重专门立法，在法律规范中提出统一标准，避免出现执行标准混淆的问题，导致行政复议与行政诉讼衔接标准化要求无法顺利达成。

（二）适当扩大行政复议适用范围

扩大行政复议的适用范围是为了使行政诉讼与行政复议两者的衔接更加顺畅，避免行政复议和行政诉讼两方面权力行使时，出现范围或权力行使过程中的冲突。适当扩大行政复议的适用范围，首先，需要结合行政复议相关法律条文规定进行系统性分析，《行政复议法》明确规定，可通过增加行政纠纷解决方式方法的表述，提高行政纠纷的解决效率。可通过纠正预防非法或不正当行政行为的表述保障行政机关能够依法行使权力。在这种情况下，行政复议不属于行政救济的行为，无法达到预防非法不正当行政行为的效果。这也从侧面反映出现阶段的法律规范会引发行政复议功能无法充分发挥的问题，需要通过适当扩大行政复议的适用范围，发挥出其预期作用；其次，具体实践中，建议将现行《行政复议法》条文中的“具体行政行为”直接改为“行政行为”，这种表述方式能够扩大行政复议发挥作用的范围，提升行政复议发挥作用的深刻性。但需要强调的是，行政复议功能地发挥作用会受到审查环节工作合法性的影响。因此，需要在同步提升审查合法性、审查结果可靠性的基础上，实现行政复议适用范围的扩展；最后，行政复议审查制度的功能发挥效率也与是否能够合理合法审查行政行为紧密相关。在未来的行政复议法律法规政策优化调整实践中，应当结合多方面影响因素进行综合分析，并酌情按照不同案件的实际情况扩大行政复议的适用范围，从实践角度出发，体现出行政复议的应用效能。

（三）设置专业复议机构

首先，专业的复议机构能够使行政复议工作的落实更具有针对性。同时，对于行政复议中比较复杂的问题，也可进行系统分析以便参照相关法律规范，为行政复议申请流程的审查工作落实提供支持；其次，专门设置的复议机构也可更有针对性地在相关负责人和管理人员出现问题时及时解决问题，提高行政复议流程推进的效率。行政复议机构需要依法负责进行行政复议案件处理，设置专业的行政复议机构，是提升行政复议工作质量和保障行政复议工作功能、发挥作用的重要条件。在实践中，落实行政复议工作的主要机构，可以行政审查办公室为典型代表，其主要职能是负责行政复议的审查。若能够结合实际增设专门的复议机构，并且为复议机构分配具有针对性的工作职责，则更能凸显出行政审查办公室的职能；再次，在实践工作开展中，行政复议机构存在权力集中性不足的问题，这不利于行政复议资源的有效整合。复议申请受理时，也容易导致当事人的合法权益无法得到保障，使行政复议申请受理速度和质量都会不同程度地受到影响［8］。除此之外，不同级别的政府工作部门在行使行政复议职能时，也存在缺乏专业性的现象，若设立专门的行政复议机构履行行政复议职责，有利于解决各级政府在处理具体问题时遇到的困难，提高行政复议的执行力。在设置专门的行政复议机构时，可参照应用“首长负责制”这一管理制度，保证海关、金融、税务机关和国家安全机构纵向管理的职能。同时，保留上述机构的上级管理部门行政复议权，同时发挥出行政复议机构行政与司法两方面的职能，以便有效推进行政复议的制度功能得以实现；最后，在增设专门的复议机构后，为了提升行政复议的公信力，复议机构应主动履行公开公正的原则，听取申请人和被申请人双方的意见，必要时，还可酌情听取第三方主体的意见，发挥出独立复议机构的效用。

综合以上所述，现阶段的行政救济方式逐步向多样化的方向发展，社会发展的过程中行政纠纷的内容形式也逐步表现出多样化的特征。这一系列的现象都充分反映出行政复议与行政诉讼衔接机制需结合现阶段的工作开展状态进行不断优化，力求处理好行政复议和行政诉讼之间的关系，确保司法维度的执行力和行政维度的执法效率得到提升，更好地维护相关当事人的利益。