基层派出所治安调解机制的优化探究——以J 派出所为例

刘 敏

青岛科技大学，山东 青岛 266061

治安调解是我国基层行政机关开展基层治理工作的重要形式，能够有效化解社会矛盾、减少违法犯罪行为的发生。做好治安调解工作，能够有效方便人民群众，节约司法资源，提高人民群众对公安的信任，优化警民关系。基层派出所的治安调解工作成效直接关系到一方百姓的生活质量，直接关系到“社会稳定、群众满意”的工作目标是否能够实现［1］。本文立足于我国基层社会治理工作实践，结合治安调解工作开展的现实情况，借鉴J 派出所的经验做法，提出优化基层派出所治安调解机制的工作建议，以期对推进基层社会治理有所裨益。

一、基层派出所治安调解基本情况

（一）J 派出所基本情况

J 派出所位于我国华东地区某工业重镇，属于集镇派出所。该派出所下辖24 个行政村，常住人口为6.4 万人，流动人口为3500 余人。该镇人口密度较大，治安形势复杂，矛盾也比较突出。目前，J 派出所现有警力28 人，其中包括正式编制民警6 人，文职人员2 人，辅警20 人。J 派出所实行民警包村社区工作制度，现已达成“一村一警”的工作目标，确保将治安调解工作落实到位、责任到人。

（二）辖区矛盾纠纷情况

1.土地纠纷时有发生

在J 派出所辖区内，土地问题一直以来都是该地区矛盾纠纷的主要诱发因素。据调查，2022年J 派出所受理的因土地问题产生的纠纷案件就高达136 多件。其中，涉及征地补偿、土地承包以及土地边界纠纷等案件占大多数。

2.邻里纠纷案件居高不下

由于J 派出所辖区内的人口文化程度低、法律意识比较淡薄。因此邻里之间涉及的矛盾纠纷也比较多，存在恶语伤人、动手打骂的现象。针对邻里纠纷、家庭矛盾等案件，用治安调解的方式进行处理更为合适。

3.“空巢”家庭矛盾凸显

J 派出所辖区内存在老人无人赡养、留守儿童的教育问题。一些留守儿童因为缺少父母的教养，被社会各种不良行为引诱，走上违法犯罪的道路。

可以看出，J 派出所辖区内的矛盾纠纷类型大多集中在农村土地、邻里家庭等领域。通过有效开展治安调解工作，更有利于降低群众的诉讼成本，缓和邻里矛盾，营造和谐的家庭氛围。

（三）治安调解工作概况

1.做好前期初筛工作

J 派出所为了做好社区治理工作，密切联系群众，进行“深入走访、摸排矛盾”等活动。针对比较难解决的邻里纠纷和家庭矛盾，负责该区域的民警会将具体情况进行详细登记，并进行整理。提前做好社会调解的初步筛查工作，将前期准备工作落实到位。为了有效解决纠纷矛盾，J 派出所通过接处警系统实现了信息分流，将涉及医患矛盾、邻里纠纷、家庭矛盾等非警务警情转接至人民调解机构处理。2022 年上半年，由接处警系统转接的非警务警情案件约40 起，极大地节约了基层警力，提高了工作效率。

2.构建专业调解队伍

为了有效开展治安调解工作，J 派出所建立了专业的治安调解队伍，成立专项治安调解工作小组，并设置专人负责开展本辖区的治安调解工作。J 派出所根据本派出所的警力情况，共分为3个调解小组，分别由基层工作年限较长、调解经验丰富的老民警带队开展调解工作。J 派出所会定期组织开展治安调解培训，选择在工作中遇到的典型案例，由老民警结合案件情况总结调解经验，结合地区的人口情况、常见的矛盾纠纷问题以及案件的实际情况分享如何“因案制宜、因人制宜、因时制宜”地开展治安调解工作。通过定期培训，让调解人员掌握治安调解的工作策略，控制案件发展情势、掌握调解节奏，从而提高调解工作的成功率，凸显出治安调解多样性、灵活性等特点。

3.创新治安调解模式

J 派出所在开展治安调解工作的过程中，为了弥补基层警力不足的困境，构建“派出所、司法机关、社会力量”共同参与的工作思路，积极创新治安调解新模式，寻找治安调解新路径［2］。充分发挥社会力量参与到治安调解的工作当中，将老村长、老党员、老教师、老干部等人员吸收进社会调解人员行列中。充分利用家族长辈、村干部等具有群众威望人员的影响力，有效化解邻里矛盾、家庭纠纷。同时，J 派出所还加强与国土、司法、村委会等相关部门的联系，形成对口纠纷解决机制，构建“一体化”调解工作流程，提高治安调解的工作效率。

二、基层派出所治安调解机制存在的问题

（一）存在“同案不同判”的问题

目前，治安调解机制仍然存在一些问题需要解决，例如在我国基层派出所中普遍存在“同案不同判”的现象。在“警调对接”模式中，针对一些治安调解案件，通常会适用两种调解机制解决问题。一种是直接由公安机关委托的人民调解组织介入进行调解，双方当事人在人民调解组织的介入下协商一致，签订人民调解协议。另一种是由公安机关组织的调解员组织开展治安调解工作，双方就调解工作达成一致意见，签订治安调解协议。这样一来，在我国基层会存在相类似的治安案件因负责开展治安调解工作的主体不同，最终出具调解书的性质也存在不同之处，就会产生类似诉讼案件的“同案不同判”的现象。根据我国相关立法规定，人民调解组织出具的人民调解协议具有民事合同的效力，如果当事人双方就协议内容存在争议，可以通过诉讼的方式解决问题。此外，当事人也可以就该调解协议直接向司法机关申请赋予其强制执行的效力。而针对公安机关出具的治安调解协议并没有上述效力，主要依靠双方当事人的道德约束履行协议，否则案件重新进入治安处罚程序。

从协议的效力来看，人民调解协议对双方当事人而言具有更高的强制力［3］。此外需要注意的是，当事人通过人民调解组织的介入，达成调解协议后，公安机关便不会对当事人进行治安处罚。虽然人民调解协议在客观上能够产生与治安调解协议相同的法律效果。但是，因为人民调解协议是由人民调解组织做出的，不具备行政属性，因此无法通过人民调解协议认定当事人的行为具有行政违法性。

（二）治安调解协议法律效力不足

上文中提到，公安机关所作出的治安调解协议本身并不具备强制执行力，当协议做出后，仅能够通过双方当事人的道德或者个人信用加以维护，具有较强的不确定性。当双方当事人违反调解协议约定或者不履行调解协议的约定时，只能够根据《中华人民共和国治安管理处罚法》中的相关规定进行处理，无法通过强制程序进行解决，只能让案件重新回归到治安处罚程序，公安机关所出具的治安调解协议也无法直接成为法官裁判案件的依据［4］。因治安调解协议的法律效力不足，对当事人双方的约束力度不够，在实践中普遍存在当事人事后反悔的情况。这严重造成了行政资源的浪费，严重拖延了行政工作效率。治安调解工作的初衷在于提高行政工作效率，采用协商的方式既能够不伤和气，又能够解决问题。但是任由当事人反悔会降低公安机关在基层群众中的威信，甚至还会严重影响基层公安的公信力，也会降低基层民警开展治安调解工作的积极性。甚至如果没有得到妥善处理，反而会激化双方当事人之间的矛盾。在实践中，一些基层办案民警为了确保治安调解协议能够得以履行，会选择采取先履行后签订协议的方式，这严重违反了程序法上的相关规定，不利于构建依法行政的基层工作队伍。

（三）存在“重结果、轻取证”的问题

目前，我国基层派出所开展治安调解工作时，普遍存在“重结果、轻取证”的错误认识。基层派出所在开展治安调解工作时，证据主要包括监控视频、证人证言、鉴定书、当事人陈述等类型。在实际开展调解工作时，民警认定事实以监控视频为主。主要是因为大多数治安案件都能够调取到视频证据，视频取证比较方便，但是也存在没有证据的治安案件。一些基层民警则认为，只要案件当事人能够达成和解协议，即使某些案件事实没有证据证明，只要双方对调解协议的内容表示认可，那么就不需要在取证上花费较大心思。但是，如果忽视调取与案件事实相关的证据材料，没有及时进行取证，那么调解人员在开展调解工作时对事实的评估会存在偏差，也难以结合案件的实际情况对当事人进行说服教育，调解工作也很难开展，调解成功率也会大大降低。而且，并非案件进行治安调解就一定会成功，如果双方对调解结果不满意，并未达成合意，案件依法应当进入治安处罚程序，这时仍然需要证据证明案件事实情况。如果基层执法人员没有在第一时间调取所需证据，案件便陷入难以查明的困境，容易引发新的社会矛盾。

三、基层派出所治安调解机制的优化对策

（一）构建警调对接机制，确立同案同判原则

为了解决基层派出所治安调解机制中存在的“同案不同判”的问题，可以通过构建“警调对接”机制，明确“同案同判”的案件处理原则。“警调对接”是公安机关与人民调解的对接，指公安机关在治安管理活动中，对不属于其管辖范围的矛盾纠纷，移送人民调解的工作机制。具体而言，根据案件的具体情况对案件实行分流，针对社会危害程度低、情节较为轻微的案件由人民调解组织进行调解，在人民调解组织的主持下双方当事人就调解达成一致意见，最终统一由公安机关出具治安调解协议。在实践中，通过加强人民调解与治安调解的衔接，能够建立统一、规范的治安调解机制；能够有效整合人民调解组织和公安机关的内部调解力量，确保调解协议效力的一致性，将“同案同判”原则落实到位。这样既能够提高治安调解工作效率，提升治安调解工作成效，还能够保证调解协议效力的一致性，提高行政机关在公民心中的公信力和权威性。

（二）引入司法确认制度，增强治安调解成效

司法确认制度是针对人民调解组织出具的人民调解协议，经双方当事人协商一致可以向法院进行司法确认，由法院赋予协议的强制力，从而确保协议能够被有效执行。治安调解协议能否被有效履行，不仅关系到协议双方当事人，更关系到国家基层行政机关的公信力。将司法确认制度引入治安调解领域，能够利用司法强制力为行政机关提供强制力保障，更有利于行政机关开展治安调解工作［5］。因此，在我国治安调解领域也可以通过引入司法确认制度的方式，提高治安调解协议的强制约束力，避免当事人任意反悔的情况发生。具体而言，在治安调解协议做出后，如果双方认为有必要，可以在治安调解协议做出后30 日内共同到人民法院申请司法确认其法律效力。调解协议一经确认，则具备法律效力，需要当事人履行协议约定。如果一方当事人未能及时履约，另一方当事人可以依据协议内容向法院申请强制执行协议内容，通过司法机关介入执行。如果当事人拒不执行，适用司法机关的强制执行程序，必要时可以将当事人列入失信被执行人名单。这样能够有效提升协议当事人的履约率，有利于形成良好、诚信的社会风气。

（三）建立奖惩监督机制，增强调查取证意识

针对基层行政人员证据意识不足的问题，可以通过建立奖惩监督机制，约束基层办案民警的行为，从而增强调查举证的意识。首先，应当开展学习教育工作，帮助基层民警树立证据意识，让基层民警意识到调查取证的重要性，明确开展调查取证是治安调解的必然要求，避免因没有及时调查取证而给后续的行政工作留下隐患。其次，应当将治安调解纳入执法考核当中，对于未按照程序要求调查取证的行为进行惩罚批评，对于严格按照治安调解程序要求，认真调查取证行为进行鼓励，通过内部监督机制纠正基层执法人员的行为。最后，构建有效的奖惩监督机制，从而有效规范执法人员的行为，促使基层执法人员提高调查取证意识，严格遵守治安调解的程序规定。

综上所述，治安调解已经成为化解人民内部矛盾、解决邻里纠纷的有效治理手段，治安调解也在社会治理过程中发挥着至关重要的作用。随着社会的不断发展，人们之间的冲突加剧、矛盾也日益增多，这给基层派出所开展调解工作带来了严峻挑战，在社会实践中也面临着诸多问题需要解决。基层派出所应当正视在治安调解工作中遇到的问题，积极探究如何构建科学有效的治安调解机制，使得治安调解更好地发挥作用，解决好社会矛盾，为社会公民安居乐业提供重要保障。