基于产业指引的村庄规划方法研究

周思宇

湖北长投规划设计有限公司 湖北 武汉 430060

1 导言

为促进国家乡村振兴战略深入实施，切实指导农村发展建设，带动农村居民增产增收，改善农村人居环境，全面建设小康社会。实施乡村振兴战略的核心是产业振兴，以农业产业发展为基础，围绕农村一二三产业融合发展，构建现代化乡村产业体系，实现产业兴旺。

按照《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》、《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》等文件要求，以及《武汉市村庄规划编制技术导则（试行）》，强调有明确产业项目和村庄建设要求的村庄，按照产业引导型村庄规划要求深度进行编制。本文以武汉市江夏区乌龙泉街道新农村为研究对象，通过探析村庄现状产业经济发展特点及水平、产业空间布局特点、产业发展趋势和市场需求，以产业发展指引优化村域国土空间格局，提出“产业目标及体系构建—产业空间布局—产业发展指引—落地实施保障”的实施框架，从而确定产业供地要求及时序，为乡村产业发展提供用地保障，为其他地区村庄规划提供可参考与借鉴。

2 国土空间规划背景下的产业引导型村庄规划认知

2.1 产业引导型村庄规划的特点和意义

按照“聚焦产业热点、打造乡居亮点、破解全域难点”的武汉市村庄规划分类思路，《武汉市乡村规划编制技术导则（试行）》明确指出有明确产业项目和村庄建设需求的村庄，主要包括乡村振兴示范带沿线重点村、都市田园综合体、重点农业产业项目等涉及的村庄，以及需要实施国土综合整治和重要生态修复项目的村庄按照产业引导型村庄规划编制要求进行编制。

产业引导型村庄规划的重点是立足村庄自身产业基础、资源特色、尊重村民及企业主体意愿的基础上，明确村庄所承担的主要产业功能，细化优势特色产业业态类型，优化产业功能结构、提升乡村生产要素的使用及产业空间布局绩效，构建三产融合、特色彰显的乡村产业空间，实现乡村共同富裕[1]。

2.2 村庄规划下产业指引工作存在的问题

村庄产业发展的方向和目标盲目跟风发展，片面追求规模扩张和数量增长，导致无效土地供给增加、产业同质竞争加剧、质量效益下降的问题日益凸显。未考虑到村庄产业发展的可持续性和适应性，对村庄产业发展方向的正确性和风险性考虑不足，脱离基础实施能力与产业主体诉求，高估村庄专业管理和资源配置能力，过度追求产业链完整及高端化，导致乡村产业发展受阻。

在落实新时期国土空间用途管制下，在产业发展与耕地保护双重压力下，产业发展面临用地的瓶颈。缺乏对乡村产业用地统筹安排，产业项目选址和规模也具有一定的随意性，对产业支撑要素、资金统筹、土地流转政策等缺乏完善机制，同时对产业项目用地供地缺乏指引，导致乡村产业项目落地存在困难。

3 研究对象

3.1 研究对象概况

江夏区乌龙泉街道新农村是武汉市近郊乡村振兴的典型代表。新农村位于武汉市江夏区中部，梁子湖畔的乌龙泉街道西北部，东西与乌龙泉街道幸福村和新生活村相接，北抵乌龙泉镇区，距武汉中心城区距离约50km，1小时车程可达，交通区位良好，新农村扣除城镇开发边界范围6.34km2。新农村具有“六分田园两分林，一分建设一分水”的本底生态格局，是一个以传统农业为优势的产粮区，耕地资源丰富，土质肥沃，适宜农耕。

3.2 研究对象产业经济特征

新农村一产业经济实力较为突出，产业链前端粮食生产、蔬菜瓜果生产及禽类生产规模稳定，农业经济稳步上升，规划区农业现代化水平为0.61，处于初步实现农业现代化阶段；二产业经济较弱，农畜产品加工转化不足，特别是在蔬菜、瓜果、农畜产品加工方面加工率不足10%，缺乏围绕特色优势产业和粮油生产的初加工设施，如仓储冷链保鲜、清洗烘干、分选分级初加工等产中功能，致使农产品加工业与农业总产值低，农产品加工转化率不足；三产经济属于初步发展阶段，其中旅游业主要是由农业种植基地向休闲农业园转变，目前规划区已分批入住茂康嘉园、龙壹茶场、新农村茶场、知辛农场教育营地等产业项目主体，全村流转集体土地近4000亩，旅游活动以蔬果采摘、茶叶采摘、农家餐饮、教育研学等为主，客群以武汉市游客为主，已形成一定规模效应。

3.3 村庄发展的成效与困境

新农村规划范围内空心化程度高，流出人口占户籍人口比重高，村庄紧抓当前乡村振兴战略和国家发展劳动教育的机遇，通过打破传统行政区划，整合周边村庄资源，创建茗泉谷四村联盟都市农业产业园，建设江夏区乡村振兴示范点，一方面通过产业带动，实现周边居民反向创业，增加乡村就业机会，拓宽农民增收渠道，另一方面项目区内产业项目发展迅速且日渐趋同，产业空间布局小而分散，未形成产业协调和积聚效益。

当前粮食供给面临资源环境约束趋紧、农业劳动力转移、农业生产成本过高、种粮效益持续下降、农业生产竞争力弱等问题，村庄需要提高粮食综合生产能力，保障粮食供给，从注重产量向注重质量效益转变，需平衡农业经济效益与粮食安全[2]。同时随着农村新产业、新业态的兴起，乡村产业发展衍生出多元化的用地诉求，加大村庄三产融合土地要素保障的难度，造成乡村产业重大项目难以落地。

4 以产业发展路径为核心的村庄规划体系构建

4.1 总体思路

规划遵循坚持特色竞争、市场导向、底线思维、生态友好及产业全生命周期设计理念，围绕产业发展为核心任务，助力乡村产业现代化，为乡村一二三产业融合发展提供空间支持。规划落实上位规划确定的各项空间管控要求与约束性指标，以资源环境承载力为基础，合理预测产业用地规模，划定村庄产业功能分区，细化农业生产空间管控内容，优化村域生态、生产、生活空间，落实产业项目布局，进一步明确产业项目建设用地建设控制要求、农业设施建设用地建设控制要求、建筑风貌指引及园区景观要求，推动产业用地供应，为村庄规划管理提供重要思路。

4.2 严守底线管控，构建产业体系

在国土空间用途管制的严格监管前提下，落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、国土空间功能单元等管制要素，依据村庄资源禀赋合发展条件，明确村庄各类产业的发展目标、发展方向、发展重点，规划以精致农业为发展导向， 构建“农研旅”三位一体产业体系。规划范围内引导规模化种养殖，完善农业生产配套设施，完善农副产品研发生产、加工及检测、农产品牌孵化、电商展销平台等产业链环节，挖掘农业特色产业品牌，在此基础上引入乡村旅游和研学教育产业，并策划研学基地、农耕文化体验、茶文化体验、旅游接待等新兴产业，明确产业衍生方向及产业载体空间。

4.3 基于农业生产空间的村庄产业功能分区及管控利用指引

乡村产业发展以集约高效的农业生产空间为基础，根据区域地形地貌、水系条件、耕地质量、土地整治、土地流转、农业种植品种、村民种养习惯等搭建相关性指标，通过AHP层次分析法进行指标相关性分析，在权重确定的基础上，构建熵权物元模型，并对相关评价结果进行聚类分析，提出粮食和重要农产品生产保障空间、农产型特色产业空间及农旅型特色产业空间三大类型农业生产空间[3]。在产业功能分区基础上，划定农业生产单元，明确种植结构、主导用地类型、用地规模及农业配套设施，通过“分区准入+清单管理”制定农业生产空间的管控利用指引。

（1）粮食和重要农产品生产保障空间。

永久基本农田相对集中需严格保护的区域，以粮食作物生产为主，主要承担粮食安全职责。本区域内耕地以规模化、标准化种植粮食、棉、油、糖、蔬菜等农产品，鼓励加强农业科技含量及高标田建设，以粮食稳产为前提，引入稳定性好、产量高、质量优的品种，推广先进的种植品种及技术，允许配套农业科研、技术服务等直接服务粮食生产的配套建设，原则上不得引入乡村休闲旅游相关配套建设。

（2）农产型特色产业空间。

开展蔬菜、果园、经济林、水产畜牧养殖等规模化、特色化的专业农业生产区域。鼓励加强农业科技含量，形成循环、绿色、高效的农业种养区域，鼓励推进土地整治，建设高标准基本农田，对在可恢复耕地上已经流转的规模种植园地、林地，考虑区域农产型特色需要，可考虑继续保留，直至有需要再恢复为耕地，允许引入小型农产品分拣、仓储保鲜冷链、产品低温直销配送等直接服务于区域农业生产的配套建设。

（3）农旅型特色产业空间。

区域有良好的特色蔬果、茶园、湖塘湿地、美丽乡村等自然人文资源，现已有相关旅游产业基础。鼓励闲置建设用地再利用，引进乡村休闲旅游配套建设，加强促进农业与乡村旅游产业要素的互动与融合，新增产业用地需要可通过控制型村湾迁并复垦，用地规模实行“比例+面积”的双控模式，为鼓励产业发展，可凭控制型村湾复垦项目备案凭证批复产业用地指标。

4.4 合理预测产业规模，集约高效空间利用

综合农业规模化和农业科技化水平及发展目标，明确规划范围内农田连片度、灌溉率、农产品机械化率、农产品转化率、农田综合使用效率、农业空间减碳增汇量等发展要求。农业规模化通过农业资源及农业社会化服务的集中利用，实现产业集群化，形成规模效益，提高生产效率和降低成本，农业科技化可采用农机作业，引进农业新技术、新品种，从而提高农产品产量和质量提高生产效率，降低劳动力成本。

在实施层面，结合用地现状、农业生产空间管控要求、市场需求及企业主体述求，预测农业配套设施及产业配套设施建设用地规模，明确各类设施农用地和新业态产业用地选址及建设控制要求，明确建设用地新增、存量转化规模。产业配套设施建设用地规模与项目区规模实现“比例+面积”的“双控”模式，需符合武汉市乡村地区点状用地和基本生态控制线相关规定。综合考虑未来产业发展的不确定性，在规划的编制过程中充分考虑农业新业态发展用地留白的需求，以提升规划弹性。

4.5 基于产业指引的村域空间构建

根据项目主导产业链的空间组织关系，规划形成产业项目总体空间布局，明确粮油、蔬果、瓜果、茶等种植空间，以及农业生产辅助设施、旅游服务、研学教育产业项目空间布局。

（1）整合产业资源，强化产业要素流动。

根据项目区内农业生产产业特色资源，以做精主导产业、做强优势产业、培育新兴产业为原则进行产业功能区差异化定位，同时综合产业发展方向、劳作半径、土地流转、资源配置等要求，合理安排生产-加工-研发-示范产业发展空间，实现空间布局上的协调发展。依托村镇主要道路，打造公共产业服务带，承担产业振兴和村庄服务的双向职能，引导村庄生活服务、产业配套、生产性服务功能沿带积聚，促进村庄产业要素沿轴流动。

（2）优化空间布局，增强产业竞争力。

一方面完善村庄基础设施建设，提升村庄的生产生活条件，提高居民的生活品质，吸引人才和资本流入，促进产业健康发展，另一方面通过建设公共服务设施，提高村民的文化素质和生活保障水平，增加村庄的软实力，为产业发展提供人才和专业技术支持。对村庄的环境进行整治，提高村庄的环境质量，增加居民的生活满意度，吸引更多游客和投资者，实现产业空间与居民点空间形成良性互动。

（3）划定产业项目区，落实产业建设用地来源。

结合项目主体土地流转情况，划定不同产业主体项目区，按点状用地规模不超过30亩要求，规划布局产业建设用地。产业建设用地来源一方面通过优化盘活存量，转化存量建设用地用于乡村旅游等产业发展，另一方面对上位规划确定的机动指标进行落地。规划引导产业主体对产业项目区进行详细设计，明确拟建产业项目的产业类型、拟建设施、建筑规模、用地规模、建设风貌及景观环境等要求。

4.6 建立产业保障机制

加强村庄规划中的产业指引，实现产业结构优化和转型升级，提高村庄产业的竞争力和市场占有率，同时可引导政府或社会资本设立村庄产业发展基金，以此吸引更多的企业或个体进村创业，也可通过村集体与企业设立产业合作社，以规模化和资源化增强产业竞争力。对内村庄可开展技术培训，提高农民的技术水平和创新能力，例如农业技术咨询、农业信息服务，以提高农业生产效率，提高农业产业项目的盈利能力，对外加强市场开拓，提高村庄产品知名度。

5 结语

在国家乡村振兴战略背景下，通过村庄产业发展指引为村庄规划提供方向和支撑，不仅科技促进村庄产业结构调整和优化，优化村庄土地资源配置，提升村庄的产业技术水平和产品竞争力，为村域空间布局提供依据和引导，实现资源的有效利用和最大化效益，还可以通过产业带动实现村民共同富裕，提高村庄与城市的经济联系和互动，促进城乡一体化发展。