面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

宋宁

烟台市城市规划展示馆 山东 烟台 264000

我国正处于社会主义现代化国家发展与转型的关键时期。在新时代的社会发展背景下，要加强对空间的治理工作，尤其是农村。农村有着广袤的土地，提高土地的利用率，是推动农村经济建设、落实乡村振兴战略方针的关键路径。在开展国土空间规划工作中，要注重乡村空间治理机制，以保护自然资源和传承人文历史为先决条件，对农村的生态农业、城镇空间资源统筹配置，推动农村体制改革的可持续发展。若想真正重构农村的空间结构，要按照乡村振兴的发展方向进行，实现生产空间的集约发展，促进乡村生态环境的稳定性。在实际工作中，要明确国土空间规划与乡村空间的关系，实现乡村空间的治理转型，并构建实用性的村庄规划，全面落实乡村振兴战略方针。借助城市经济发展的力量，推动农村经济建设及发展，全面提升我国社会经济建设和城市发展水平。

1 国土空间规划及其重要性

国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括：陆地国土空间和海洋国土空间。通俗意义上来讲，国土空间是指国民赖以生存的一切场所和环境，包含陆地、陆上水域、内水、领海、领空等[1]。在国家飞速建设与发展的背景下，开展国土空间规划工作要体现其主导功能，合理分配生态空间、农业空间、城镇空间，推动农村经济建设，促进城市高水平发展。国土空间规划工作是指对特定区域内的国土空间予以开发和保护，加强空间与时间上的安排，其是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划有机融合，并形成全新的空间规划。这项工作在我国整体规划体系中有着重要的地位。

我国国土规划工作按照全国、省级、市级、县级、乡镇划分为五个层级实现总体规划、详细规划和相关专项规划“三类”，也是我们了解的“五级三类”。其作为国土空间规划编制体系，要结合不同地区的实际发展情况，提升国土空间规划水平，提高我国地域、空间、水域的利用率，促进我国生态系统的可持续发展。就目前的农村空间规划与治理工作而言，其主要包括国土空间的保护、开发、利用与修复。相关部门要结合乡镇的实际特点，对空间作出总体部署与统筹安排，提高对土地的开发率与利用率，体现空间的特定功能，充分发挥国土空间对社会经济建设和国家经济发展起到的重要作用。

2 乡村空间治理机制的关键点

实现乡村振兴，实现农业农村现代化发展是如今我国乡村建设工作的重点内容之一。乡村空间治理是针对不同城市、农村现状，开展具有针对性的空间治理工作，实现土地与空间的超高利用率。若想真正挖掘农村公共空间的潜力，在乡村空间治理工作中要提升乡村的生产效率，提升农村生活品质，促进农村生态环境体系，保证农村空间布局的优化。

在我国如今的背景下，若想真正实现乡村振兴战略方针，必须提高农村空间利用问题，也就是说，基于空间治理建构乡村振兴的理论体系和实践路径，对如今的农村发展有着现实意义。若想真正达成乡村振兴目标，实现乡村价值重构是重要环节。要求相关部门站在乡村空间管控和发展，着手寻找农村空间治理的突破口，加强对农村物质空间、空间组织、空间权属等方面的治理与管控工作，重构空间组织关系，重塑空间价值分配体系。

2020年底召开的全国农村工作会议提出：坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党、全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。2021年中央一号文件强调新发展阶段“三农”工作仍然极端重要，须臾不可放松，提出全面推进乡村产业、人才、文化、生态组织振兴的实施方案[2]。由此可见，实现乡村振兴的战略部署已是一项迫在眉睫的工作。在开展国土空间规划过程中，要加强乡村空间治理，保证乡村振兴对象的多体融合，确保农村发展跟随国家发展的脚步与方向，提高农村的现代化水平。

在实际工作中，要结合我国目前的城乡转型的现实背景，打造具有中国特色的乡村振兴体系。乡村空间治理工作主要是以乡村空间为对象，通过对乡村物质空间及其承载的空间关系予以治理，构建城乡要素流动通道，优化乡村空间结构，促进乡村转型发展。为了保证乡村空间治理工作的有序高效完成，要以打破乡村空间发展障碍为着力点，破解乡村振兴难点，并形成逻辑联系，完善对农村空间治理工作体系体现地域结构与功能性，促进城乡地域系统的可持续发展。

3 国土空间规划与乡村空间的关系

3.1 国土空间规划中的乡村规划

规划的含义是对未来发展目标、方向和内容的预测，显而易见，国土空间规划工作就是对我国的国土及空间的发展目标、方向和内容予以预测[3]。在此项工作中，要加强对乡村空间治理的重视程度，明确二者间的关系，对乡村的土地利用和空间布局予以综合部署，结合不同乡镇的情况，具体实施针对性措施。在开展乡村空间治理工作中，要根据城乡规划法中的乡规划和村庄规划两个概念展开。上文已述，我国目前的国土空间规划工作旨在构建“五级三类”总体框架。若想实现国家层面的国土空间规划工作，要结合乡村的土地用途，建立完善的空间治理体系，加强对城镇边界的开发，并对农村的整个区域予以宏观管控，实现村庄空间治理的全面统筹和规划指导。

在具体工作中，可以结合一个或几个村为单位，制定村庄规划工作，提高乡村空间治理的可操作性。除此之外，还要站在微观角度对各个村庄的土地与空间予以详细规划，加强指导实施提高土地的利用率，提升乡村建设水平。总的来说，在国土空间规划目标下，实现乡村空间治理工作要站在宏观与微观两个角度展开，保证总体规划与详细规划的并驾齐驱。站在市县、乡镇、村庄等视角，实现土地用途管制和村庄分类布局，提高乡村空间治理水平，真正将国土空间规划工作落到实处，并将其作为乡村空间治理与规划的主要目标和重要依据。

3.2 国土空间规划及乡村空间终端位置

纵观我国目前的国土空间规划体系，总体规划强调宏观的管控和引导，详细规划则以总体规划为依据进行具体落实规划，实施的关键在于空间用途管制和空间治理。在实际开展工作中，要重视乡村空间的终端位置，加强空间的开发与总体规划，实现有效的乡村空间治理工作[4]。不仅能够保护农村的自然生态环境和农业资源，避免因客观因素对农村空间造成破坏和侵蚀，还能借助农村空间规划建设，营造良好的居住环境，保证乡村振兴战略方针的落实，促进农村整体有序发展。

乡村空间治理工作是空间科学的重要组成部分，是提高国家国土空间规划水平的重要路径。众所周知，乡村空间包含的元素种类较多，不仅有自然和农业生态资源，还有人类、动物等资源。农村的空间环境是农民安身立命的根本，促进农村发展也是提升乡村公共价值，提高人们生活保障的关键。在我国目前的国土空间体系中，乡村空间占据重要地位，其作为国土空间规划体系的终端，实现乡村空间的有序治理是提高国土空间治理水平的重中之重。乡村空间治理的最初是为了解决农村无序建房问题，而实现空间的合理利用，除了能改变农民乱建房、土地资源滥用的现状，还能在一定程度上促进农村的经济建设，提升农民的生活品质。

在具体工作中，要做好农田水利、道路基础设施和公共设施的建设，结合土地用途管制，保护耕地和农村的生态环境。实现农村空间治理与规划可以提高农村空间的利用率。众所周知，农村空间是一个较为复杂的系统，其包括生产、生活、生态空间，有的城市在开展乡村空间治理工作，会按照城市规划的方法和思路进行，导致所制定的工作计划在农村出现“水土不服”。为此，相关部门要了解国土空间规划的主要目标和大方向，明确乡村空间治理的重要性，以国土空间规划为依据，完善乡村空间治理工作体系，以乡村空间治理为核心，提升国土空间规划水平。

4 面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

4.1 乡村空间的治理转型

若想提高乡村空间的利用率，达成国土空间规划体系的工作目标，相关部门要注重乡村空间的治理转型。乡村空间作为国家空间规划体系最重要的组成部分，其更强调的是物质空间属性。在实现空间治理工作中，要注重土地资源的合理利用，加强规划管控，主要包括：村庄建设用地、非村庄建设用地和非建设用地。要站在治理的视角，充分解读乡村空间，凸显各因素的社会属性，将乡村空间变为社会活动发生的重要区域，提升空间的使用功能。治理视角下的乡村空间研究突破了原有的纯物质空间论，能够更好地与乡村独特的社会基础相契合，认识乡村空间的价值，进而寻求技术上的治理方式[5]。

科学视角下的空间治理工作要实现资源配置的有效应用，促进空间的可持续发展。对于我国目前的国土空间情况而言，实现乡村空间治理工作是一项复杂却又敏感的工作体系。相关部门要站在地方视角下研究治理的范围、媒介、对象，改变传统的乡村规划治理工作，以强化农村经济建设为主要方向，强调农村资源的保护与利用。在以往的农村空间治理工作而言，更注重土地的利用，反而忽略了自然资源的开发。为了提升空间治理水平，促进农村空间治理体系的完善，要将民生作为根本理念，实现乡村规划的转型。既要解决乡村建设与环境保护存在的矛盾关系，又要体现乡村治理工作的综合性。遵循生态文明建设的根本方向，落实乡村振兴战略方针，凸显农村的自然价值和人文价值，维护农村空间资源的秩序以农村为媒介，推动我国生态环境的可持续发展。

4.2 基于实用性村庄规划

若想实现有效地农村空间治理工作，必须体现治理方针的针对性。观察我国目前的农村发展情况，南北方的发展差异较大，发展重心也有所不同。农村空间治理要实现“自上而下，自下而上”相结合的体系，迎合目前农村发展的实际需要，将物质组织权属纳入统一体系，实现农村的多规合一规划和细化。治理实用性是保证乡村空间治理与乡村发展方向紧密贴合的关键点，为了确保农村在发展过程中有足够的空间基础、经济支柱，相关部门要思考农村空间治理工作“为谁规划、谁来规划、怎么规划、如何规划”。要将工作重心落实到农户发展的综合需要上，跳出传统的城市经营运作模式，保证农村发展有较强的针对性，充分利用农民仅有的空间资源。

除此之外，实现乡村空间规划要强调其公益属性。要站在农民的视角下合理规划乡村空间需要，保证所制定的规划方案符合农民对乡村发展的心理预期，又要符合乡村发展的实际情况。假设：对于我国北方地区的农村而言，其主要以耕地为主，在开展空间治理工作而言，要将粮食的种植与生产放在根本位置。既要发挥乡村对于社会经济建设起到的作用，又要提高治理方案的针对性。这样可以在一定程度上提升国土空间治理水平，切实推动我国农村的经济建设和发展。

4.3 落实全面乡村振兴战略方针

乡村振兴战略是中共十九大作出的重大决策部署，是决战全面建成小康社会，全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。习总书记曾在20大报告中提出：全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态组织振兴[6]。不夸张地讲乡村振兴战略已经逐渐成为我国发展进程中的最核心、最重要的战略目标。为了凸显农村对于社会发展的价值和作用，在国土空间治理工作中要优先开展乡村空间治理。只有乡村振兴工作取得了重要的进展，才能真正为社会经济发展提供重要的后勤保障力量。

乡村空间具有地方性特征，若想实现乡村空间的有效治理，要将重心放在乡村的表征、乡村的日常生活中，将意向空间表达改造为物质空间呈现，并实现二者的融合，体现在社会空间再现方面，实现有效的乡村空间治理。要落实全面乡村振兴战略方针，推动乡村的可持续发展，为乡村振兴创造必要条件。相关部门要站在乡村空间角度出发，解决空间结构与功能的不合理问题，实现空间权属与空间价值的重新分配，以综合性的空间治理手段，推动农村多元主体的参与，使农村空间规划与建设变为一项充满积极性的工作。

除此之外，有效的乡村空间治理是完善乡村空间价值的重要体现，可以帮助乡村空间功能体系逐渐完善，矫正城乡空间开发权的失衡。相关部门要站在乡村空间物质组织权属方面，实现综合治理，选择具有针对性且科学合理的治理手段，构建城乡共治局面，推进乡村空间用途管制，将乡村空间治理工作变为落实乡村振兴战略方针的重要工具。

5 结论

总而言之，就我国目前的发展情况而言，若想提高国土空间规划水平，要从乡村空间治理着手，全面振兴乡村的经济建设和经济发展。以乡村空间为载体，搭建合理的乡村布局结构，打造宜居的居住环境充分发挥乡村建设对于社会经济建设的推动作用。相关部门要结合乡村振兴发展的内在需求，重新整合乡村空间结构，实现空间资源的合理利用。要加强国土空间规划中的乡村规划工作，实现乡村空间的治理转型，基于实用性开展乡村空间规划，全面落实乡村振兴战略方针，真正让乡村空间及农村资源变为推动社会经济高速可持续发展的关键力量。