推进哈尔滨市域社会治理智慧化的路径探索

郭莉娜

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080）

党的十九届四中全会提出了“加快推进市域社会治理现代化”的目标任务。党的二十大报告再一次明确了在新时代新征程的社会治理要“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。可见，推进市域治理现代化已经成为在全面建设社会主义现代化国家的新征程中必须关注的重要议题。

一、市域社会治理智慧化的内在理路

党的十九届五中全会强调，“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。2022年12月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，提出“2522”整体布局。可见，智慧化的治理模式是国家基于现实社会需求对市域治理现代化的重要规划。因此，“智慧治理”不仅是一个技术性的概念，也是一个价值性的概念。它融合了价值理性和工具理性的双重含义。

因此，智慧治理既包括对技术应用能力的智能化，又强调治理过程中多元主体交互共治的协调统一。2017 年，韩国学者Suk－Joon 在“以智治助推社会凝聚力”中韩交流论坛上谈及智慧治理构建政府、市场、公民社会等三者的平衡关系，调解不同道德与价值体系之间的冲突，特别是在促进边缘群体的决策参与上，智慧治理能够起到积极的作用，从而避免不必要的社会冲突，促进社会公平与可持续发展［1］。

（一）市域社会治理智慧化的内涵

市域社会治理智慧化是指，在市域场域中，运用大数据、云计算、人工智能、物联网等集成应用的新兴技术为支撑，通过治理制度的变革，实现治理结构的重塑、治理过程的优化，系统地提高服务和管理社会的精细化水平，实现市域社会治理能力的突破性延展，为人民创造美好生活的模式。可见，智慧治理不仅要通过智能化的手段提升社会治理的“智力”，更要通过协调不同治理主体关系，实现“慧”的治理。因此，市域社会治理智慧化其实是要求在功能与行动多方面的城市整体智慧化。智慧治理力求借助技术之力，匹配治理制度创新，将人、数据、技术以及城市各种要素连接起来，感知、理解和优化城市运行，革新原有的治理手段和公共服务供给方式，建立起共建共治共享的城市治理体系，从而最终实现建成智慧城市、让人民生活更美好的目的［2］。

总之，市域社会治理智慧化具有整体性和全域性，不仅要求治理手段和方式的智能化，更强调在市域范围内整个治理体系和运行机制的智慧化，是一种前瞻性的治理模式。它从根本上颠覆了传统的治理逻辑，是对传统的政府全能治理、新兴的网络治理和数字治理等社会治理范式的全新超越。

（二）市域社会治理智慧化的运作机制

1.价值理念的人性化。以智慧化的建设需要和人民的需求为核心，智慧治理不仅仅是硬件系统的更新或迭代升级，更需要在治理进程中全体社会成员的积极参与。因此，“以人为本”是市域社会治理的核心价值取向。要以人的主体性为基本出发点，尊重个体差异和多样化的需求，利用人性化的治理手段，把获得感、幸福感、安全感为治理结果，保证个性、精准、多元的社会服务，最终目的是建立一个多元主体协同共治的社会形态。只有人作为智慧治理的主体，以人的智慧资本为依托，通过人作为治理主体能力的不断提升，才能为智慧治理提供持续创新的能力。

2.治理技术的精准化。在传统的公共管理模式中，政府是作为决策主体凭惯例及经验开展主观化的决策。如今已进入信息社会，在高度复杂化且不确定性的因素不断增加，过去传统的经验化传统决策方式已经不能应对各种突发情况。智慧化最鲜明的特点就是在治理实践中充分依托于现代信息技术在复杂多变的环境中作出最优方案。当一系列的新兴技术被引入市域社会治理时，会将事、物、人、空间等要素以数据形式汇总收集，扩大了科层组织获取资源的能力。总之，智慧治理突破了传统凭个人经验直觉的治理模式的主观性和政治性，采用“数据驱动决策”的治理机制。

3.治理结构的整体化。在传统的治理结构中，各主体在地理位置和空间分布上呈现分散化的特点，虽然在运作模式中存在协同治理，但效率较低。治理信息是碎片化且相互割裂的，因而在治理中常常出现“信息孤岛”的现象。智慧化的治理模式利用新兴技术对政府和民众进行双向“赋能”，将碎片化治理要素黏合起来，使市域社会治理结构发生了颠覆性的重构，原来科层制影响下的线性垂直孤立的组织架构被打破，党委、政府、社会组织、市场、公众等多元主体共同参与，线上线下多维融合的整体治理结构逐渐形成。

4.治理制度的高效化。智慧社会建设作为一种社会行动，将新兴技术与城市、社会、国家和人民紧密联结在一起，对于社会成员的价值观念、行为模式及社会结构都将产生重要影响，因此，智慧社会建设必须有相应的社会制度体系加以保障，将市域社会治理的智慧化建设放置于整个社会系统的总体规划之中，保证智慧化的建设处于良好的运行状态和长效的运行机制。通过在市域范围内建立科学规范、有效运行的制度体系，将制度建设与政府的治理职责深度融合，对市域范围内的多元主体的行为进行规范，对资源要素进行合理的配置，对各种利益进行科学的规划，构建新的治理格局，保证制度效能充分发挥。市级的制度文本、制度运行直接进行影响着社会治理现代化推进状况。

智慧治理的推进需要由政府从顶层设计层面提供具有引领性价值导向的宏观政策设计理念，包括具体详细的制度构建、资源支撑、技术准入标准和技术融合路径等，然后对治理结构中的多元主体关系进行梳理。总之，智慧治理应该以人的需求为导向，通过扁平化的结构调整及精细化的网络治理，简化治理过程，打碎上下层级沟通的桎梏，重建多元沟通网络，形成多元化、开放化的治理边界。

二、哈尔滨市域社会治理智慧化的现实困境

从“数字城市”到“智慧城市”再到“新型智慧城市”，城市智慧治理的理念不断迭代更新。2013年，哈尔滨市就启动了智慧城市建设，依托大数据、云计算、物联网、移动物联网、人工智能等新兴技术，持续推进基础设施建设，挖掘智慧产业项目，建立信息资源交互整合，健全了相关的政策法规体系。经过十多年的建设，哈尔滨智慧治理水平取得了巨大的成效，但与此同时，智慧城市的推进中也面临现实困境。最突出的就是哈尔滨社会治理智慧化的政策部署和实际应用之间还缺少联结，存在顶层设计落地难、见效慢的难题，无法实现市域整体治理智慧化的质变。具体表现为智慧治理过程中价值异化、技术赋能的优势没有充分发挥、制度更新速度与技术升级速度不对等、结构功能失序等现象。总之，哈尔滨如何将目前碎片化、科层式的单项“技术推动式治理”转变为协同化、整体性的“智慧治理”，成为目前哈尔滨推进市域社会治理智慧化亟待破解的难题。

（一）哈尔滨市域社会治理智慧化治理的价值困境

智慧治理的核心应该是以人的需求为导向，但是由于信息技术应用的工具化，价值未能成为判断技术合理性的标准，这就使市域社会治理脱离了以人的需求为导向的治理目标，同时带来一系列伦理问题。目前，哈尔滨市政府主体对数据分析的依赖程度过高，容易出现决策唯数据论的窘境。大数据时代在实践中将会不断采集社会成员的行为数据等个人信息，之后通过各类数据勾画人的主客特征。在个体的信息安全受到威胁的同时，人逐渐被刻画为数据和代码，这些都将带来公共伦理层面的困境。

（二）哈尔滨市域社会治理智慧化的技术困境

新兴信息技术并未提升市域社会治理的实践效能，反而使部分治理行为出现了偏离。目前，哈尔滨市域社会治理智慧化在技术层面面临的困境主要表现为技术使用的随意性、片面化以及考核机制的不健全等，导致了技术使用形式主义的现象。同时，哈尔滨市域智慧化的治理模式还存在数据信息利用成效不高的现象。对于收集来的数据，各个职能部门、各治理机构自成体系，缺乏统一的完善标准。信息采集水平不同导致数据质量参差不齐，数据整合后分析难度较大。未来如何能在预测、执行、评估等环节挖掘到跨域关联、多源异构的数据是技术效能提升的智慧关键要素。

（三）哈尔滨市域社会治理智慧化的制度困境

在制度层面缺乏关于数字治理模式的整体性框架设计和运行机制。在政府科层制的行政体制下，智慧治理模式仍然以命令式的形式布置任务，决策过程仍然是在闭环的体制内形成，这就导致了技术单纯成为治理的工具，下级部门单纯为了应对上级任务而简单地应付性使用，其他治理主体无法参与其中，治理过程的偏差导致技术赋能治理效能变低。

（四）哈尔滨市域社会治理智慧化的结构困境

随着社会治理智能化的推进，市域治理的主体逐渐由政府为主向多元化的社会组织、公众、基层组织等主体推进，但与此同时，由于治理权力下放缺乏相应的匹配机制，社会力量特别是社会组织不具备独立治理的能力和水平，而且民众的参与意识和参与能力较弱，多元化治理的效能未能充分发挥，导致市域社会治理结构的多元化进程推进困难。只有明确各个治理主体间的关系、治理范畴等，加强治理主体间的协作机制，才能避免市域社会治理结构失序的现状。

总之，哈尔滨在推进整体智慧化的治理模式时，要以公众的需求为导向，依托区位优势、历史文化、产业特色、信息化基础等特点［3］，探索新的智慧治理的运行模式及保障机制。

三、哈尔滨市推进市域社会治理智慧化的优化路径

哈尔滨市作为黑龙江省省会，随着“一带一路”倡议、“东北振兴”等国家重大战略的推进，加快推进哈尔滨市域社会治理现代化已成为哈尔滨市落实习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话精神的必由之路，更是在现代化建设的新征程提升人民群众获得感、幸福感、安全感的关键所在。依据哈尔滨市委办公厅发布的《哈尔滨市新型智慧城市建设总体规划（2021-2025年）》，未来哈尔滨市域智慧治理的建设将以数据要素为动能，面向城市治理、城市服务、产业经济等三大领域，从理念、制度、技术、结构等层面（见图1）多维度协同创新，打造哈尔滨市全面振兴全方位振兴的新发展路径。

图1

（一）理念更新：建立以人民需求为导向的价值理念

在哈尔滨市域社会治理智慧化进程中，要将以人为本的价值理念深入到智慧治理核心逻辑中。要重视人本理念和技术的深度融合，不仅要充分利用技术创新社会治理，在保证人的主体性前提下创新治理技术，打造“人民至上”的有温度的治理。特别要注重推进技术理性与人本理念的深度融合，通过构建线上线下联合治理机制，将技术和人类智慧在社会治理中的优势充分整合，在增强技术使用效能的同时，保证相应的人文关怀。另外，在智慧治理能力建设中要注意民情沟通。智慧治理极有可能导致单向的话语表达机制，因此，在政策传递的过程中要最大限度地注意民情反馈，特别是民意搜集与反馈表达机制，从而更好在满足在治理过程中持续改变的公众需求。总之，在哈尔滨市域社会治理智慧化的过程中，首先要以人民的现实需求为出发点，以公共利益为基础，充分利用新兴技术手段，满足人民的利益诉求。

（二）技术驱动：建立跨部门资源兼容共享的数据支撑系统

目前，哈尔滨已经建立了平安哈尔滨建设领导小组，可以通过整合联合政法、发改、财政、大数据中心、公检法司等多个职能单位建立一个市级智慧平台。通过市一级的顶层设计，分别研发相应的数据平台，建设数据信息共创共建、共融共享、共用共维的战略合作机制。

市一级的智慧平台建设是以整个哈尔滨市的地理、人口、环境等维度的大数据为基础，充分发挥数据的服务力、生产力和创造力，破解哈尔滨在城市发展过程中的顽瘴痼疾，实现市域社会治理精准化与高效化。这个市一级的智慧平台是市域社会治理智慧化的基础性底座，通过建立一个城市大脑，利用大数据、云计算等新兴技术构建一个城市智能中枢，将政府、企业及社会组织的数据汇集后进行智能整合，进而在市域社会治理中进行融合计算，从而生成市域社会治理在运作中的宏观决策调控、公共资源配置、危机事件预警等功能，加强市域在全域感知、多维研判、智慧处置等方面的治理能力，从而更好地实现市域社会事务的一体化决策、一条链调度、一盘棋运营及一站式执行。

（三）结构整合：打造多元主体互联互通的协同治理机制

新兴技术在瓦解传统社会互动结构的同时，也影响了政府主体的运行机制。“条”“块”分割是我国传统科层制体制内传统的组织架构。在职责同构的体制下，受到部门利益、官僚作风等复杂隐性规则的影响，条块之间存在巨大的数据鸿沟及信息障碍。智慧治理恰好能够黏合条块之间的壁垒，实现对各类信息和数据的汇总与共享。因此，哈尔滨市域社会治理智慧化的根本就是要将不同领域、不同行业的数据交叉、结构整合，培育一个共享开放的数据池。这样才能真正改善数据分散管理、独立运行的现状，保证不同治理主体能够密切关联。

因此，哈尔滨市一级政府首先要充分发挥好引领的功能。通过一系列的制度设计，简化组织机构，优化管理层级，建立多元主体横向协作关系，充分下放权力，培育自治力量。首先，保证不同的治理主体在增进公共利益前提下，满足多方利益取向，激励多元主体都投入市域社会治理智慧化的整体规划中。其次，积极引导市场力量升级治理平台。通过政企合资或者政府购买公共服务的模式，将社会资本引入市域社会治理中。最后，要建立健全市民数字化的参与机制。通过相关制度的设计对治理主体数字化的参与机制进行分类规划，不同的职业结构、年龄结构、文化水平的群体参与机制是各不相同的。同时要扩展参与的领域及范畴，特别是在决策的制定过程中凸显各个治理主体的高效参与，保证哈尔滨市域社会治理现代化能够真正成为多元价值、多方参与、集体共享的互惠合作的现代化。

（四）制度优化：建立完善的数据管理、规范和监督体系

与其他治理模式一样，哈尔滨市域社会治理智慧化同样需要有相应的制度体系保障其顺利进行。为了解决市域智慧治理过程中面临问题的复杂性和多样性，需要把整个智慧治理的进程纳入社会行动总体规划，将个体多样化诉求整合为集体行动，确保市域社会治理的智慧化建设处于持续高效的运行状态。首先，对治理流程和数据应用规范化。哈尔滨市政府相关部门要制定相应的数据管理的规章制定，保证不同行业数据使用的规范化。要善于运用法律制度保障数据共享者的合法权益，建立奖罚分明、同步监管的长期治理机制，保证治理流程的规范化，使哈尔滨市域社会治理智慧化能够持续推进。其次，将法治理念嵌入哈尔滨市域社会治理智慧化的全过程。建立高质量的法律体系。智慧时代的立法要尽量直面问题核心，严谨细致，全局考量。立法过程要特别注意科学化、民主化，筑牢市域社会治理的法律根基。同时，要完善相应的法律监督体系和制度，持续提高依法治理的能力。

总之，哈尔滨市域社会治理智慧化是要从理念、技术、结构、制度等层面实现全方位、系统化的变革，是对以往经验化、粗放式、低效能治理模式的超越，实现了市域层面全领域、全过程、全方位、全周期的治理，提升了哈尔滨的高质量发展和高水平治理，增强了哈尔滨市民的获得感、幸福感、安全感。