聚焦乡村振兴用地难题首部乡村振兴用地政策指南出炉

张卫

2023年底，自然资源部办公厅印发《乡村振兴用地政策指南（2023年）》。这是我国首部乡村振兴用地政策指南，也是第一个针对乡村振兴用地政策的“工具包”，旨在通過优化国土空间格局、强化用途管制、积极盘活存量等系列举措，切实提升自然资源领域服务保障乡村振兴用地的能力，提高基层用地管理水平，更好地服务地方经济发展。

《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（以下简称《指南》）共包括11章45条，附录包括乡村振兴用地负面清单和引用的相关法律、法规、规章和文件清单两部分。据了解，这是乡村振兴首个系统性用地政策，对于后续在乡村振兴领域的土地制度创新和用地支持等都将带来积极的作用。

遵循三大原则

全面梳理乡村振兴用地政策

2023年中央一号文件明确提出，积极盘活存量集体建设用地，优先保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求，出台乡村振兴用地政策指南。针对基层反映乡村用地方面的政策文件繁多、条文分散，实践中存在政策不会用、不敢用等问题，自然资源部编制了《指南》，在系统梳理乡村振兴用地政策的基础上指导地方用足用好土地政策，切实提升自然资源领域服务乡村振兴的能力。

《指南》在编制过程中，坚持三个原则：一是遵循现有政策。对现有政策整合集成，不调整、不引申、不扩大或者缩小解释；涉及对不同文件的整合，充分考虑不同文件的效力级别、政策衔接等因素作出适用判断。二是坚持存量挖潜。落实积极盘活存量集体建设用地的要求，重点考虑统筹利用存量和新增建设用地，激发存量建设用地利用潜力，提高资源开发利用效率。三是坚持底线思维。落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约集约用地制度，在侧重用地保障的同时兼顾严守底线要求，逐条列举了农村地区违法占地和破坏耕地的常见情形及处罚规定，明确了乡村振兴用地负面清单。

据了解，《指南》在编制过程中征求了中央农办、农业农村部和各省自然资源部门的意见建议，与省级和县级相关部门开展座谈交流，实地走访农业合作社、智慧生态综合体、民宿文旅等乡村用地案例。同时，充分结合主题教育广泛收集大兴调查研究过程中反馈的乡村用地保障方面问题和建议，会同相关司局系统梳理乡村振兴用地方面政策文件，做到用地环节全覆盖、引用文件规定准确规范。

坚持需求导向和问题导向

积极回应乡村振兴用地难题

在乡村振兴用地方面，普遍存在内涵不清楚、用地规划编制覆盖率低、乡村振兴用地结构性矛盾突出、乡村建设项目用地审批复杂等问题，严重影响了乡村振兴的推进。为此，《指南》坚持需求导向和问题导向，聚焦地方关注和政策热点，对乡村振兴用地难点问题进行了一一回应。

针对地方普遍反映的“乡村振兴用地内涵不够明确”问题，《指南》在适用范围中将乡村振兴用地类型分为村民住宅、乡村产业用地、乡村公共基础设施用地和公益事业用地四大类，并依据《全国乡村重点产业指导目录（2021年版）》《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》等文件，分别明确了具体的项目类型，增强了《指南》的针对性。

其中，乡村产业用地包括现代种养业，农产品加工业，农产品流通业，乡村制造、农田水利设施建设和手工艺品业，乡村休闲旅游业，乡村新型服务业，乡村新产业、新业态等；乡村公共基础设施用地包括农村道路、农村供水保障、乡村清洁能源、农村物流体系、农村人居环境整治、乡村信息基础设施等；公益事业用地包括国家生态安全屏障保护与修复，草原保护与修复，湿地保护与修复，重点流域环境综合治理，荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，农村土地综合整治，重大地质灾害隐患治理等乡村生态保护与修复用地。

针对地方反映的“村庄规划编制覆盖率低，规划缺乏统筹兼顾现实与未来的需求”问题，《指南》梳理了乡村用地中规划管理方面相关要求。2019年中央一号文件明确提出，“把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖”。《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》要求，“完善县镇村规划布局”“统筹县城、乡镇、村庄规划建设，明确村庄分类布局”。自然资源部围绕乡村振兴用地保障，统筹谋划、规划先行，先后出台《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》等文件，明确规划定位、给予政策支持、统筹乡村一二三产业融合发展空间、保障乡村基础设施建设空间和乡村居民点建设等举措。

在优化完善村庄规划方面，各地已经总结出不少可以借鉴的经验。比如，广东在省级国土空间规划中设立“营造兴旺和美丽农业空间”专章，将各地提出的一批乡村振兴项目作为重点项目予以保障，明确在市县国土空间总体规划批准实施前，继续使用土地利用总体规划剩余的建设用地规模，按照20%的比例预支使用国土空间规划新增建设用地规模。同时，允许地级以上市按照城镇开发边界范围内非现状建设用地10%的比例，在城镇开发边界和村庄范围外布局新增城镇建设用地，为乡村振兴发展预留用地空间。

广西先后出台村庄规划编制技术导则、数据库标准和审查要点等系列规程规范，全区111个县（市、区）已有107个出台农房建设规划管控办法，为过渡期农民建房和乡村振兴急需落地项目提供了规划保障；协调落实资金用于支持各市县完成了3400个村“多规合一”实用性村庄规划编制，正在开展1930个村庄规划编制，为乡村振兴战略实施提供规划指引和空间保障。

针对“乡村振兴用地结构性矛盾较为突出”问题，《指南》明确两项要求：一是全面支持。新编县乡级国土空间规划应安排不少于10％的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5％新增建设用地指标，保障乡村重点产业和项目用地。二是精准发力。对脱贫县每年安排新增建设用地计划指标600亩，“戴帽”专项下达；对农村村民住宅建设实行计划单列，符合“一户一宅”和国土空间规划要求的农村村民住宅建设，单独组卷报批，实行实报实销；对农村产业融合发展项目，要求市县优先安排新增建设用地计划，不足的由省（区、市）统筹解决；对乡村旅游、返乡入乡创业等合理用地需求，加大倾斜支持力度。

针对“乡村建设项目用地审批复杂”问题，《指南》按照不同情形，以合并、同步、豁免、承诺等方式，推动规划用地审批许可提质增效。一是自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。二是在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书。三是对于适用简易审批的村庄建设项目，使用集体建设用地开展建设的，项目单位无须办理建设项目用地预审与选址意见书。四是城镇开发边界外，依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可证；未编制村庄规划的，可依据县或乡镇“通则式”的国土空间规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。农村村民住宅用地由乡镇政府审核批准，鼓励地方将乡村建设规划许可证由乡镇发放，并以适当方式公开。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，可按照省（区、市）有关规定办理规划许可。在尊重乡村地域风貌特色的前提下，鼓励各地提供村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易的通用设计方案，并简化乡村建设规划许可的审批流程。

明确乡村振兴用地负面清单

严守耕地和生态保护底线要求

《指南》在附录里列明了12项乡村振兴用地负面清单。

1.永久基本农田严禁占用情形：永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施；严禁任何单位和个人在永久基本农田上建窑、建房、建坟、挖砂、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动。

2.一般耕地“五不得”：不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

3.禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。

4.严禁以设施农业为名占用耕地违法违规建设与农业发展无关的设施；严禁在农业大棚内违法违规占用耕地建设住宅、餐饮、娱乐等非农设施。

5.农村乱占耕地建房“八不准”：不准占用永久基本农田建房；不准强占多占耕地建房；不准买卖、流转耕地违法建房；不准在承包耕地上违法建房；不准巧立名目违法占用耕地建房；不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房；不准非法出售占用耕地建的房屋；不准违法审批占用耕地建房。

6.农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。

7.严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。

8.禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，不得强制农民搬迁和上楼居住。

9.禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

10.严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严格限制林区耕地湿地等占用和过度开发。

11.严禁在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田。严禁以土地综合整治名义调整生态保护红线。严禁破坏生态环境砍树挖山填湖，严禁违法占用林地、湿地、草地，不得采伐古树名木，不得以整治名义擅自毁林开垦。严禁违背群众意愿搞大拆大建，不得强迫农民“上楼”。

12.国家明令淘汰的落后产能、列入国家禁止类产业目录、污染环境的项目，不得进入乡村。

自然资源部国土空间用途管制司司长赵毓芳表示，自然资源部出台了一系列文件和一攬子政策举措，做好乡村振兴土地要素保障，明确了科学推进村庄规划编制管理、加强建设用地计划指标保障、改进耕地保护措施、完善增减挂钩节余指标跨省域调剂政策、盘活利用集体建设用地等支持政策。但在落地的过程中，基层反映乡村用地方面政策文件繁多、条文分散，实践中存在政策不会用、不敢用等问题。浙江大学新农村发展研究院常务副院长王珂表示，《指南》以条目加清单的形式，梳理了包括规划管理、计划指标、用地审批、土地供应、农村集体建设用地盘活利用、产权登记、资源保护、土地整治等从前端到后端的一系列用地政策保障和要求，形成了一本完整易懂的乡村振兴用地手册，有利于指导地方用足用好政策。