全面预算管理助力科研单位高质量发展的应用

周才荣

（作者单位：中国热带农业科学院）

一、预算管理存在的主要问题

近年来，中央和地方政府持续加大对科技的投入力度，科研单位获资助的科研经费日益增多，资金来源更加多元，对经费管理和使用要求更高，同时对预算管理的要求也越来越高。目前，科研单位在预算管理过程中主要存在以下问题。

（一）预算管理重视程度不够

由于预算管理意识淡薄，部分科研单位工作人员参与度不够，甚至认为，预算管理是财务部门的职责，缺乏参与的主动性和积极性，没有形成部门间的联动机制，许多关键的财务、资产、人事等信息无法实现共享互通，造成预算编制结果与单位实际业务脱节，与单位的年度工作目标衔接不畅，使得预算的可操作性大幅下降[1]。

（二）预算编制不够科学、全面

一是预算编制的范围不全面，未能覆盖到单位的全部业务，导致年底出现部分事项预算不足，甚至没有预算而影响相关工作的开展。二是预算编制缺乏严谨性，部分项目经费未编制新增资产和政府采购预算。三是预算编制方法单一，基本上采用增量预算编制方式[2]，仅依据以往年度的情况进行简单测算，容易导致以往年度不合理的支出合理化、常态化，造成“突击花钱”的现象。四是预算编制内容未体现与科研单位高质量发展相关的重点工作任务。

（三）预算执行管理有待加强

一是科研单位在预算执行管理中，没有对预算资金的使用进行严格的控制管理，缺乏刚性约束。比如，项目未按计划进度实施，且无法按照序时进度要求执行预算，在实施过程中存在“突击花钱”的情况。二是在预算编制时，对项目实施方案内容不够熟悉，缺乏预见性，导致在执行过程中，需要进行频繁地调整、变更开支内容，易出现随意使用资金，甚至造成违规使用资金的问题。

（四）预算绩效评价管理不规范

为进一步加强科研项目经费的绩效管理，近年来财政部发布了一系列绩效管理改革政策，加大了对科研项目绩效的考核力度，对项目绩效考核评价结果进行了充分应用，取得了一定的成效，但实际实施过程中的效果不明显。主要体现为科研项目绩效管理机制不完善、绩效指标设定不够科学准确、绩效评价过程不够规范、绩效评价结果应用性不强等。

二、科研单位实施全面预算管理的意义和目标

（一）实施全面预算管理的意义

全面预算管理作为现代化管理的重要手段，健全全面预算管理机制，对助力科研单位的高质量发展，切实维护单位财务资产安全具有重要的现实意义。

一是有助于优化配置各类资源。科研单位实施全面预算管理可以规范各职能部门的业务管理工作，增强管理人员的规划意识，促使单位有限的资源能在各个环节得到合理配置和利用。

二是有助于提高单位内部管理水平。以全面预算管理为主线，确保每个部门（课题组）在履行自身职责的同时，积极参与其他部门（课题组）的协同工作，从而形成联动的长效管理机制，顺利开展各项经济业务，提升科研单位的内部管理水平。

三是有助于提高单位的监管能力。通过实行预算执行和绩效运行“双监控”，加大预算实施过程管理的监管力度，防范化解风险。

（二）实施全面预算管理的目标

一是支撑科研单位高质量发展。通过全面预算管理将单位高质量发展的战略目标与年度目标相结合，充分发挥预算的战略规划功能，促进科研单位高质量发展的战略目标落地。

二是优化资源统筹配置。强化资源统筹，有效盘活各类资源，集中财力、优先足额保障重点工作，充分发挥资源配置效益。

三是提升资金使用效益。通过全过程预算控制，从“事前、事中、事后”三个维度强化预算管理，健全预算安排与预算执行挂钩机制，提升资金使用效益。

四是促进单位健康平稳运行。通过各个业务环节的有效衔接、相辅相成，形成预算闭环管理，建立健全内部控制管理体系，有效提升风险防范水平，促进科研单位健康发展与平稳运行。

三、科研单位实施全面预算管理的具体流程

本文以中国热带农业科学院（以下简称“中国热科院”）为例，描述实施全面预算管理的具体流程。

中国热科院的全面预算管理紧紧围绕全院发展战略目标，将重点工作任务贯穿于预算管理全过程，全员参与预算编制，形成部门间的联动机制，齐抓共管，合力推动预算年度目标的顺利达成。全面预算管理主要涵盖预算编制、预算执行、预算分析和反馈、预算考核等内容，预算管理主要业务流程如图1 所示。

图1 预算管理主要业务流程图

（一）预算编制环节

中国热科院采用上下结合、分级编制、逐级汇总的模式开展预算编制工作。预算编制经历“二上二下”的论证、审批过程，院领导、归口管理部门负责人和财务处根据院的中长期发展目标、年度发展目标和计划，逐项研究讨论预算编制内容，确保预算编制与院各项工作任务保持高度一致，服从院的长远发展目标。预算编制分为前期基础工作和项目储备、编制“一上”预算、下达“一下”控制数、编制“二上”预算、批复预算、预算分配、预算公开七个阶段，预算编制业务流程如图2 所示。

图2 预算编制业务流程图

1.前期基础工作和项目储备

一是开展经费需求调研，做好项目申报准备。各单位、各部门对于财政拨款支持的延续项目，提前制定项目工作计划和经费安排方案；对于新增或竞争性项目，建立动态项目库，做好项目申报和组织评审的准备工作；对于单位自筹项目，如自筹基建项目、自筹科技项目等根据院相关管理程序提前做好立项申报等前期工作。

二是收集相关基础数据和依据文件。各有关部门要提前收集、整理与预算编制相关的基础数据和依据文件，包括人员编制和人员变动的情况和依据、工资和津贴发放的情况和政策性文件、资产存量情况、车辆运行和管理情况等，为编制预算提供测算的参考依据。

三是项目储备入库。根据预算管理一体化和项目全生命周期管理的要求，在编制下一年度预算前，开展项目储备入库。中国热科院要将通过评审反馈的新增项目在预算管理一体化系统中填报新增项目信息，并逐级上报审批，纳入中央预算项目库。

2.编制“一上”预算

一是根据下一年度部门预算的指导思想、基本原则以及上级部门的统一部署和要求，召开预算编制布置会，下发预算编制通知，按全口径要求开展全院预算编制工作，即收入包括财政拨款收入、事业收入、其他收入等，支出包括基本支出和项目支出等。

二是各部门根据下年度的工作计划，做好本部门预算编制的同时，加强对各单位预算编制工作的指导，按照归口管理业务分工负责、协同配合的工作原则，加强对各单位上报材料的审核和汇总，确保按时按质完成全院预算编制会审工作。

三是组织相应职能部门按各自分工审核各单位、各部门上报的预算；各单位、各部门根据审核结果，及时调整修改预算；汇总审核各单位、各部门修改后报送的预算资料，汇总形成全院“一上”预算草案，经院常务会审定后，按程序以正式文件报送上级主管部门。

3.下达“一下”控制数

院财务处收到上级主管部门下达的财政拨款“一下”控制数后，提出控制数细化分配方案，报院审定后下达各单位、各部门。

4.编制“二上”预算

一是根据下达的预算控制数，研究确定单位的重点工作和项目，细化年度工作计划和经费安排方案，布置落实“二上”预算编制工作。

二是根据预算控制数，在“一上”预算基础上调整编制“二上”预算。根据财政拨款控制数，调整收入预算，按以收定支、收支平衡的原则，调整支出预算；根据项目控制数和任务目标，相应调整项目文本内容；根据预算执行情况，充分预计年底结转资金，并编入“二上”预算。

三是组织相关部门进行集中会审，对审核中发现的问题及时通知各单位、各部门进行修改；汇总审核各单位、各部门修改后报送的预算资料，汇总形成全院“二上”预算初稿，经院常务会审定后，按程序以正式文件报送上级主管部门。

5.批复预算

财务处收到上级主管部门批复本院的年度部门预算后，于15 日内批复到各单位、各部门。

6.预算分配

中国热科院进行部门预算分配的前提如下：一是上级下达的部门预算批复，二是当年自有资金的收支情况。部门预算资金按当年收支平衡、“保运转、保重点、保民生”的基本原则和“过紧日子”要求，统筹各类资源，开展预算分配工作。

7.预算公开

各单位是本单位部门预算公开的主体，履行主体责任，负责组织做好预算公开工作。接到部门预算批复后20 日内，全院通过院门户网站向社会依法依规公开单位部门预算，各院属单位通过办公自动化（Office Automation,OA）系统、内网或内部宣传栏等形式进行内部公开，以此提高部门预算透明度，接受社会或单位各层级监督。

（二）预算执行环节

1.预算执行

预算执行是衡量财政资金使用效率的重要标志。预算执行工作覆盖所有院属单位，涉及的项目类型多，管理难度大。

一是强化主体责任意识，关口前移，见控制数即启动预算执行工作。预算控制数一下达，立即制定预算执行目标实施计划，明确项目执行责任人，狠抓招标准备、合作单位遴选、工作方案制定等前期工作，将管理关口前移，确保预算批复后相关工作顺利开展。

二是督导形式多样化，分类施策，统筹推动预算执行。针对存在的实际问题，通过全院工作会议、现场调研、专题推进会、电话督导、管理处室互动会、月度预算执行通报等形式，灵活调整预算执行督导方式。

三是建立联动机制。建立各部门与各单位间的联动机制，抓关键时点、抓关键单位、抓重点项目、抓执行责任人，逐一排查执行难点和问题，分析原因，并督促预算执行，明确重点工作时间节点，倒排工期，细化执行进度。

四是推进预算执行内部公开工作，建立预算执行工作约谈问责程序。对预算执行进度偏慢的单位，由院领导进行约谈，层层传导压力、压实责任，合力推进预算执行工作。

2.预算调剂

部门预算调剂是指除《预算法》规定应由财政部提请全国人大常委会审查和批准的预算调整事项、动用预备费事项以外，预算执行中财政拨款支出预算在不同预算科目、预算级次或者项目之间的变动，以及对年度预算进行调增、调减或变更支出内容等[3]。年度部门预算一经批复，应严格按照批复的预算执行，一般不得进行调剂。在年度预算执行过程中，有国家新出台增支政策、无法预见的应急处置事项以及其他临时性、突发性事项，在本单位现有预算内调剂无法解决，确需增加相关预算的，与上级主管部门沟通一致并履行有关前期决策程序后，以正式文件提出调剂申请，详细说明调剂的理由、事项、金额等，并附政策文件、测算依据、绩效目标和其他相关材料。

（三）预算分析和反馈

1.月度预算执行通报

通过建立预算执行月度通报机制，按月统计分析全院各单位的预算执行情况，将各单位的总体预算执行进度、修购类项目和基本建设类项目预算执行进度进行排序后，形成全院预算执行报告进行通报。便于各单位和相关归口管理部门及时掌握情况，研判下一阶段执行难点，加快预算执行进度。

2.预算督导会

预算督导会是预算反馈最有效的形式和工具，中国热科院建立预算督导机制，针对预算执行进度偏慢的单位或重要预算执行节点，院预算执行督导领导小组会同各归口管理部门对预算执行慢的单位进行现场督导调研，通过听取院属单位预算执行责任落实和工作进度情况，逐一排查预算执行过程遇到的执行难点和问题。通过面对面的沟通和讨论，及时针对执行过程中出现的问题形成具体的解决方案，协助院属单位排除困难和障碍，切实提高项目组织实施和预算执行的工作效率，有效加快预算执行进度，推进各项重点工作的顺利开展。

（四）预算考核环节

中国热科院加强预算考核体系建设，建立预算执行进度与项目申报挂钩、预算执行进度考核与单位领导班子年度考核挂钩等激励约束机制，充分运用预算管理结果，强化预算约束。

1.对预算管理日常工作进行考核

对各单位的预算编制、预算执行进度、日常预算管理工作落实情况、内控机制建设及运行情况、上级各类检查发现的问题及整改等工作的完成情况进行综合评价考核，促使其高质量协同完成预算管理部门下达的工作计划和任务。

2.建立预算执行进度与单位项目申报挂钩机制

对关键节点预算执行进度不达标的单位，编制下年度预算“一上”建议时，对该单位整体预算规模按“零增长”控制。对于修缮购置类项目预算执行缓慢的，取消或限制相应单位下年度同类项目的申报资格[4]。对于预算执行较快或对全院预算执行贡献较大的单位，在项目申报和预算安排时，优先支持推荐[5]。

3.建立预算执行进度考核与单位领导班子年度考核挂钩机制

将预算执行进度目标明确写入各单位和相关部门的目标责任书，作为各单位和相关部门领导班子年度考核的重点工作落实内容之一，强化预算执行进度工作中的目标考核，强化预算执行与各单位和相关部门领导班子年度考核挂钩，增强预算执行的约束力和有效性。

4.对部门预算项目的使用效益和效果进行评价

在年中开展年度绩效目标监控工作，检验管理过程中是否存在漏洞和绩效目标执行偏差情况，及时采取措施予以纠正，促进绩效目标如期实现；在下年初开展年度绩效目标评价工作，检验项目最终的实施效果，与预定的目标是否出现偏差或未能实现既定目标的情况。中国热科院将以上绩效监控结果和绩效评价结果，作为以后年度完善预算编制的重要依据。

四、中国热科院实施全面预算管理的成效

（一）通过全面预算管理，促进了单位发展战略目标的落地

紧紧围绕中国热科院的主责主业和发展战略目标实施全面预算管理，强化年度重点工作与预算管理融合，有力支撑了热带农业基础性、支撑性、应急性科研工作，显著提升了科技创新、成果产出和对外合作交流能力，助力单位高质量发展。获批热带农业领域唯一的全国重点实验室；研发橡胶树体胚苗规模化繁育技术，实现我国橡胶树种源自主可控，成果入选全国“这十年·农业科技标志性成就”；采用自主选育品种和自研生产技术，试制出航空轮胎国产样胎，为实现航空轮胎完全国产化奠定坚实基础；在滇桂黔石漠化地区示范推广澳洲坚果、芒果、百香果等热带高效经济作物，有力推动当地农业增效、农民增收、农村增绿，为国家推进乡村振兴作出了重要贡献。

（二）规范预算管理流程，完善了内部控制体系建设

系统梳理了预算管理的全流程业务，预算编制环节增设归口管理业务部门审核、部门联动机制的联合会审、集体决策等措施，提高预算编制的质量；预算执行中，建立预算执行通报、与项目申报挂钩、与单位考核挂钩等机制，将预算申报、执行和评价等工作有效衔接，加快预算执行进度，提高资金使用效益，形成各部门相互监督、相互制约的体系，发挥内部管理、控制的效能。

（三）分类施策，预算执行效果显著

采取灵活多样的督导形式，做好常态化跟踪，从实现单位总体预算执行进度目标出发，在确保资金安全的前提下，多措并举，切实提高项目组织实施和预算执行的工作效率，通过加快预算执行进度，体现职责履行和使命担当。近年来，中国热科院预算管理意识和水平不断提高，预算执行有抓手，部门之间相互协同，形成合力，共同推进预算执行，单位总体预算执行进度大幅度提升。

五、结语

科研单位应用全面预算管理的基本条件主要如下：一是领导高度重视，增强全员的预算管理意识。二是建立健全的预算管理制度体系，确保预算业务有章可循、有据可依。三是构建完善的预算管理系统，实现各类信息互联互通、数据共享。取得成功的关键因素如下：一是建立部门间的联动机制，实现信息共享交流。二是构建一套预算执行创新管理模式，关口前移，见控制数即启动预算执行工作，统筹推动预算执行，充分运用预算执行结果，形成预算执行闭环管理。三是实现业财融合，财务部门主动与业务部门沟通探讨，使得财务预算编制与业务实际融合。四是建立预算管理内控长效机制，防范化解财务风险，充分发挥内部管理、控制的效能。