老旧小区更新改造中居民参与机制探讨

■ 刘姣曼 LIU Jiaoman 顾 全 GU Quan

1 研究背景

2007 年，建设部发布《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》（建住房〔2007〕109 号），第一次对以棚户区和危旧房为主的旧住宅区的改造标准、改造内容、工作机制等进行规范，正式启动老旧小区改造工作。2019 年4 月,发布《住房城乡建设部办公厅 国家发展改革委办公厅 财政部办公厅关于做好2019 年老旧小区改造工作的通知》（建办城函〔2019〕243 号）[1]，老旧小区改造工作全面铺开。2020 年7 月，发布《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔 2020〕23 号），明确老旧小区改造的重要性，将其视为重大民生工程与发展工程，标志着老旧小区改造迈入全面推进的阶段。

纵观老旧小区改造政策设计和实践探索（表1），从最初的概念界定，到2 轮试点城市工作的开展，再到“有机更新”和“微更新”概念的提出，老旧小区治理的改造内容（清单）、改造标准、机制方法和技术路线逐步完善和规范化。在具体改造实践中，规划编制、方案设计和工程施工等有专业人员参与的阶段易于协调和操作；而意见征询、方案协商等需要居民参与的实施阶段能否顺利开展，成为老旧小区改造顺利推进的关键。近年，相关政策文件多次强调多元主体参与和共建共治共享理念，提出推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系[2]。多元参与是构建共建共治共享的基础，其中居民参与是不可忽视的重要组成部分。

表1 老旧小区更新改造相关政策和发展阶段

我国学者对参与主体的研究主要从政府、市场、社会三元划分的视角，探索不同类型主体在老旧小区更新改造中的角色和作用；对社会主体的研究主要聚焦第三方组织、社区规划师参与的改造模式[3]，缺乏对居民参与（尤其是居民自主参与）的改造更新机制的探讨。当前多数老旧小区改造的规划与设计中，决策机制仍以政府或设计单位为主导，更新方案更侧重物质更新，尚未重视地方文脉和居民组织，因居民参与不足而造成的矛盾与问题频繁产生。相反，利用良好的“居民参与”充当强有力的粘合剂，协助街道、居委会组建社区组织，与设计施工方协作，可为老旧小区改造实施带来强大的助力，更好地延续老旧小区的历史文脉、空间网络和地方特色，也利于后续的维护和管理。

2 居民参与的理论基础

老旧小区改造中的居民参与研究是在明确小区居民为参与主体的前提下，讨论居民在小区环境和住房改造过程中的参与行为和参与程度。相比于公民参与或者市民参与，居民参与的涉及的问题更加具体，在我国关于居民参与的研究普遍借鉴公民参与理论作为理论基础。

公民参与（citizen participation）一词首先出现在政治话语和相关学术研究中，用于强调全体公民在参与国家事务时拥有投票权，后逐步成为国家进行公共事务决策的一个重要方式。1969 年，阿恩斯坦（Arnstein）[4]在《市民参与的阶梯》一文中提出公民参与阶梯理论，认为公民参与的发展类似阶梯，是渐进式的，进而将公民参与的形式按照参与程度由低级向高级划分为3 个阶段，即无公众参与、象征性参与（表面参与）、实质性参与（完全参与），并细分为8 个梯级,分别是操纵、治疗（引导/教育）、告知、咨询、展示（安抚/限制）、合作、授权、公众控制（图1）。

图1 公民参与类型与程度阶梯图[4]

公民参与阶梯理论是基于政治语境对公民权利的分析，是市民政治权利的争夺。随着社会的发展，公民参与的范围拓展到经济、文化、社会各个方面。当以权力为内核的公民参与阶梯理论引入中国时，不仅涉及集体观念的冲突，涉及党的重要作用无法体现，还涉及有序和无序的探讨[5]。此外，参与阶梯理论中并没有暗含对参与程度的评价，在实践中采用何种参与类型需要综合当地政治、经济、社会状况以及居民素质、具体公共事务等多种因素进行判断。需要明确的是，理论的引介应经过本土化的过程才能适用，由于党建引领贯穿老旧小区改造的全过程，因此我国居民参与不会达到“公众控制”的最终阶段。我国参与阶梯应在不同环境中建立适度的参与深度和广度，达到多元主体参与的责任激发与利益平衡。

3 居民参与的类型研究

居民参与在社会治理和城市管理等领域发挥着重要作用，对居民参与的类型界定，众多学者从多元角度进行全面探讨。阿恩斯坦[4]的公民参与阶梯理论按照参与程度，将公民参与分为3 个阶段和8 个梯级；Kotus等[6]基于公民参与阶梯的3 个参与阶段，加入5 种类型形成新的阶梯；托马斯[7]以目标为导向，将公众参与分为获取信息、强化公众对决策理解以及建立政府与公众强有力合作关系3类；经济合作与发展组织[8]以互动关系视角将公众参与分为告知、咨询与积极参与3 类；佩特曼[9]以参与决策为视角，将公众参与分为“真参与”和“假参与”，“真参与”包括部分参与和充分参与，“假参与”包括表演性参与[10]和仪式性（形式化）参与；国际公众参与协会在2014 年将公众参与划分为告知、咨询、参与、合作和授权5 个类型。

我国的居民参与发展经历了“政治化参与—义务性参与—当代推广”3个阶段，对居民参与类型的研究多采用二分法。例如：周婕等[11]提出“涉及到公共利益时的被动参与”与“涉及到个人利益时的激烈参与”；邱梦华[12]以居民参与途径分出“个体化参与”与“组织化参与”；朱建刚[13]依据社区内部是否有参与的源动力区分出“内生型参与”与“外入型参与”；朱淋[14]根据社区参与形式分为“非制度性参与”与“制度性参与”等。二分法对居民参与行为从参与深度、层次和方向上做出有效的纵向区分，却没有对居民参与行为进行横向区分，忽视了居民参与过程的动态发展和复杂需求。

随着理论研究的发展，对居民参与类型的探讨延展出更多的维度。杨敏[15]设定参与者“是否参与公共议题”和“是否参与决策过程”2 个变量，按照参与自主性由低到高划分为强制性参与、引导性参与、自发性参与和计划性参与4 种类型；汪锦军[16]将居民参与划分为提供和决策2 个阶段，提供阶段有校正型、改善型和合作型参与3 种方式，决策阶段有决策型、有限吸纳型和告知型参与3 种方式；杨涛[17]将社区参与归纳为事务性参与、维权性参与、公益性参与和娱乐性参与4 种类型；徐林等[18]根据居民的参与意愿和参与能力，将居民参与划分为积极主导型、消极应对型、自我发展型和权益诉求型4 种类型；颜玉凡等[19]基于居民“是否需要他人动员”和“是否与基层政府联系紧密”，将居民参与划分为依附型、即兴型、自娱自乐型和发挥余热型4 种类型；何雪松[5]借鉴公民参与阶梯理论，提出适合中国国情的城市社区居民参与阶梯，按照参与主动性划分为被动式参与、配合式参与和主动式参与3 个层次，构建8 个梯级的本土居民参与阶梯。

综上所述，国外居民参与研究主要适用于社会治理和城市管理，提供了参与阶梯理论、公民参与理论、计划行为理论等理论基础，但并未提出适用于社区层面的居民参与路径。相比之下，我国引入居民参与理论较晚，相关研究基于中国本土国情调整了研究重心，对居民参与的类型研究多围绕社区治理、街道管理、公共服务等方面展开。

4 杭州市老旧小区更新改造中居民参与类型

自2019 年起，杭州市作为第二轮老旧小区改造试点城市，积极响应并落实国家对城镇老旧小区改造工作的决策部署，迅速做出新一轮城镇老旧小区综合改造提升的行动。通过引领标准、先出样板、领跑改革，杭州市在城镇老旧小区改造工作中取得一定的成绩，为全国城镇老旧小区改造工作做出“杭州经验”和“全国样板”。坚持居民主体是杭州老旧小区更新改造的重要特点，通过构建“居民主体、政府引导、社会参与”的改造模式，实行两个“双三分之二”条件，确保居民参与权，以居民意愿量身定制改造内容，搭建合议平台，并将改造完成后的居民满意度作为绩效评价的重要内容，多项举措为落实居民参与打下了坚实的基础。因此，本文选取18 个杭州市老旧小区更新改造案例，运用实地调研、文本分析等研究方法，分析居民主体的参与类型及其协作机制的建立过程、成效及优缺点。

本文以公民参与阶梯理论为依据，通过参与手段和参与阶段2 个指标，衡量更新改造过程中居民参与类型和程度，并将18 个案例进行制表分析（表2），划分出5 种居民参与类型。

表2 杭州市老旧小区更新改造案例居民参与类型

4.1 类型Ⅰ：党建引领+被动型居民参与

类型Ⅰ的居民参与倾向于公民阶梯理论中象征性参与的阶段，在更新改造过程中居民以告知、咨询、展示的形式参与其中，具体表现为参与政府组织的宣传教育和公示告知，以及为获取居民实际需求的民意调查和意见征求（协商）等。此类型的居民参与处于被动接受的地位，通过党建引领方式，提升居民参与的程度。下城区武林街道麒麟街小区和下城区文晖街道流水北苑小区在更新改造过程中的居民参与属于类型Ⅰ。

麒麟街小区的改造工作完成于2020 年9 月，其改造内容涉及架空管线“上改下”、智慧安防基础设施建设、加装电梯和公共设施升级。改造前期，通过“一名党员一幢楼”的工作机制，发动党建引领，街道、社区干部和党员深入楼栋，收集居民意见，居民“看单点菜”，提升居民参与的有效程度；在方案设计阶段，居民意见通过街道纳入改造方案论证研究中，使得改造方案更得民心。

流水北苑的改造工作完成于2020年1 月，改造前期与居民进行深入沟通，并进行意见征询，确定了“10+5”模式（10 个必选改造项目和5 个自选增加项目）的综合改造提升设计方案。流水北苑创新提出“四问四权”居民参与机制，具体内容为：①问情于民，前期公示施工范围、设计方案和改造效果，赋予居民知情权；②问需于民，征求居民的实际需求和改造意见，赋予居民选择权；③问计于民，将改造细部以实物展示，征求居民的修改建议，赋予居民参与权；④问绩于民，邀请居民代表参与施工安全监管、施工质量监督，赋予居民监督权。居民参与手段涉及公示、咨询、协商、监督，参与阶段涉及调查研究、商讨决策、监督评估，同时坚持“一名党员一幢楼”的党建引领机制，是较为典型且完善的“党建引领+居民被动式参与”类型。

综上所述，“党建引领+居民被动式参与”类型是一种易于管理和实施的居民参与方式，常见于老旧小区更新改造中。通过党建引领，发动街道干部和社区党员以公示、咨询、协商的手段与居民沟通，收集改造意见，优化设计方案，并在改造实施阶段，让居民共同监督。

4.2 类型Ⅱ：搭建沟通议事平台+启发引导

类型Ⅱ的居民参与类似于公民阶梯理论中实质性参与阶段的授权环节，更新改造过程从靠基层管逐渐向自治共管转变，但并没有达到完全自治阶段，仍处在启发自治阶段。授权于居民，主要通过成立居民监督小组和搭建沟通议事平台等举措，为居民提供便捷的沟通渠道，在改造的不同阶段及时将意见反映给街道及设计施工单位，居民还可在施工过程中监督工程进度、质量和安全。类型Ⅱ的居民参与包含了类型Ⅰ中的参与手段和参与阶段，在参与意识上由完全被动向主人翁意识转化，将社区改造转化成小区居民共同的行为方式，实现“共谋、共建、共管、共评、共享”的新格局。拱墅区和睦街道和睦新村和桐庐县城南街道春江花园小区在更新改造过程中的居民参与属于类型Ⅱ。

和睦新村改造工程分为3 期，一期于2019 年8 月竣工；二期于2020年11 月竣工，2021 年开展三期改造工程。和睦新村创新“三上三下”居民参与机制：一上汇总居民需求，一下形成改造清单；二上居民勾选内容，二下安排实施项目；三上邀请协商代表，三下编制设计方案。通过宣传引导、边听边改、实时监督，增强居民主体意识，鼓励居民参与建设，引导居民自治；同时，打造沟通议事平台“和睦议事港”，成立居民监督小组，构建共同缔造的建管生态（图2）。

图2 和睦新村更新改造中的建管程序和居民参与

春江花园改造工程始于2019年，以改造雨污管网、增加停车位、改造安防设施为三大重点改造内容。利用“互联网+”共建共治共享等线上线下手段，搭建沟通议事平台，实现社区党建引领的多种基层协商。由于改造内容主要涉及基础设施，在方案设计阶段主动了解居民的改造诉求，并发动小区业主代表和业委会共同参与制定改造方案；施工期间赋予居民监督权；改造完成后，邀请居民参与管理和评估，社区党建指导业委会探索业主自治管理，保障物业管理和停车分区收费管理，建立长效管理的机制。

可见，类型Ⅱ的居民参与是党建引导的启发自治类型，以沟通议事平台或居民监督组织为媒介，激发居民的改造参与意识，让居民尽可能参与小区改造的全过程，本质上属于被动引导阶段，但居民拥有实质性的参与内容——参与决策与监督。

4.3 类型Ⅲ：民间组织+联合体社区治理

类型Ⅲ的居民参与相较于类型Ⅰ、Ⅱ，最主要的区别在于组建居民组织团体，实现了公民阶梯理论中实质性参与阶段的合作环节，即协商与权利分配实现共同责任。居民组织团体的成员不再限于业委会和党员干部，退休党员、居民骨干成为主力军，在改造过程中不仅配合施工、监督工程质量，还主动调解居民矛盾，成为居民参与的有效途径。类型Ⅲ的居民参与以类型Ⅱ的基层议事平台为依托，加入居民组织团体，不仅在改造过程中与政府、设计施工方紧密联系，在后期的日常管理中也凸显了居民自治管理的优势。案例中9 个改造项目的居民参与属于类型Ⅲ，均在党建引领下，形成居委会、物业和居民组织合作的联合体社区治理模式。

上城区南星街道电厂二宿舍项目中，社区形成了由老党员和居民骨干组成的“微更新智囊团”，以及监督工程全过程的“红管家”，居民组织团体参与居民恳谈和意见征求会7次，小型协调会40 余次，确保居民意见能够落实传达。下城区潮鸣街道小天竺、知足弄项目中，前期通过线下“潮邻议事厅”、线上“潮鸣邻里会”两大议事平台开展民主协商工作；退休党员、在职党员和居民骨干成立“潮爸潮妈志愿者服务队”，参与方案施工、监督评估和矛盾调解工作。下城区天水街道环北新村组织群众接待工作组，定期走访入户、收纳民意，居民组建百姓议事团、居民监督队、平安巡防队等，将社区更新改造变成百姓自家的“大装修”。

拱墅区米市巷街道叶青苑改造项目中的居民参与是类型Ⅲ中比较全面的案例（图3）。项目改造期间，社区充分发挥党员、居民骨干为代表的群众作用，创建“老旧小区改造民间监理员”团队，全程参与改造过程，主要方法有：①党建引领，由党员、热心居民、业委会带头入户征求改造意见，方案公示后，以问卷调查、座谈比选、意见征集会等形式再次征集居民意见；②设计师、专业监理师、民间监理员队伍以“三师汇合”的方式进行合作，设计师和监理师对民间监理员队伍进行专业指导，由民间监理员监督施工；③设计师全程驻点小区，与专家业主和热心居民共同协商完善改造方案；④打造“米市巷街道基层民主协商铃”议事平台，居民意见可通过手机小程序直接反映社区终端；⑤居民参与沟通，调解改造矛盾。

图3 叶青苑更新改造中的居民参与

综上所述，类型Ⅲ中的居民民间组织团体虽由党建引导成立，但是出现协商与权利分配实现共同责任的合作行为，本质上由被动参与向主动参与转变。居民民间组织成为居民参与更新改造工作的有效桥梁，形成共建、协商、自理的良好氛围。

4.4 类型Ⅳ：居民参与设计+资金共担

类型Ⅳ的居民参与综合了公民阶梯理论中实质性参与阶段的合作和授权环节，民间组织团体的职能突破了协助调查、施工监督、调解矛盾等中间人角色的作用，带头参与设计改造方案和居民自筹资金成为类型Ⅳ居民参与的重要特点。

拱墅区大关街道东二苑、东三苑改造工程中的居民参与是类型Ⅳ中的典型案例。在小区方案设计阶段，综合“四问四权”“三上三下”机制，完成小区改造的初步设计方案，并在公示期间持续收集居民意见，过程中让居民完全知晓方案更新情况；初步设计方案定稿后，召集居民代表、楼栋长、街道、社区、物业、设计师等多方进行方案汇报，通过反复修改，最终形成实施方案。同时，为解决资金短缺的情况，改造项目还实现了资金共担筹措：①政府负责基础设施改造资金，如市政道路、建筑本体、景观绿化、雨污管网、安防消防等改造；②管线单位或国有专营企业等产权单位出资改造相关单项工程，如水、暖、电、气、通信等设施设备的提升改造；③居民根据“谁受益、谁出资”原则，合理共担部分资金，政府给予相应补贴，如空调外机罩、雨棚、晾衣架、公共景亭等改造内容。

可见，相较于前3 种类型的居民参与，类型Ⅳ的居民参与在方案设计阶段的参与程度更加深入，虽然也经历了民意调查、公示告知、意见征求的参与过程，但是居民对方案设计的话语权明显提高，通过多次的商讨和反复的优化而得出改造方案，这种参与感是单向菜单式征集意见和方案投票无法比拟的。在资金筹集方面，类型Ⅳ的居民参与呈现居民共担筹措的新局面，不仅可以有效解决老旧小区改造的资金短缺的问题，也可以提高老旧小区改造的效果，进一步提高居民生活品质，例如，拱墅区大关街道德胜新村改造中需加装电梯1 台，政府补贴20 万元，居民自愿承担剩余30 万元。当然，居民共担改造资金在现阶段并不是普及的做法，需要正确引导居民，提升居民的获得感和受益感。

4.5 类型Ⅴ：网格化模式下的全过程参与

类型Ⅴ的居民参与在前4 种类型的基础上强化党建引领的网格化基础，以网格党支部为单位，发动街道机关、社区全员力量下沉网格，实行“一网兜底”的服务模式。居民参与从“被动接受—被动引导—启发自治—准自主”向“自发自治”转变，民间组织团体的成立，呈现出由党建引领向自发组织转化的特点。

上城区紫阳街道新工社区改造工程全面展现了类型Ⅴ居民参与的特点（图4）。①在设计前期和改造期间进行2 轮网格大走访，针对改造实施情况查漏补缺，按照“谁接待、谁反馈”原则包干到底，形成问题“收集—处理—反馈—评价”的闭环管理机制。②工作专班进驻施工一线，组建临时党支部，及时解决痛点问题。③施工期间，党员骨干、居民代表组成“三微先锋”，为改造更新建言献策；居民自发成立施工监督队、安全巡逻队、送清凉小队等志愿者队伍，起到良好的示范作用。④搭建“邻里议事坊”平台，发动群策群治，激发居民参与改造的热情；成立一支拥有法律、经济、建筑等领域专家的社区业主自管会，激活社区自治氛围；推广社区、物业、业委会三方“业联体”模式，促进居民自治活力。

图4 新工社区更新改造中的居民参与

可见，类型Ⅴ的居民参与是最趋近于全过程的居民参与，参与手段和参与阶段较为全面，涵盖公民阶梯理论中实质性参与阶段的主要内容。在类型Ⅴ中，居民参与出资虽然没有到“控制项目资金来源”的程度，却在出资量上大大提高，有效破解资金筹措难题。

5 结语

本文以公民参与阶梯理论为依据，通过参与手段和参与阶段2 个指标衡量更新改造过程中的居民参与类型和程度，对18 个杭州市老旧小区更新改造案例进行分析，划分出5 种居民参与类型（图5），即：党建引领+被动型居民参与（类型Ⅰ）、搭建沟通议事平台+启发引导型居民参与（类型Ⅱ）、民间组织+联合体社区治理（类型Ⅲ）、居民参与设计+资金共担（类型Ⅳ）、网格化模式下的全过程参与（类型Ⅵ）。这5 种参与类型参与自主程度依次增强，实现了“被动参与—启发自治—主动合作—参与设计—自发自治”的演变过程。其中，类型Ⅰ近似于公民参与阶梯理论中象征性参与，类型Ⅱ～Ⅴ属于公民参与阶梯理论中实质性参与范畴。

图5 居民参与的5 种类型

从“杭州经验”中可以看到，居民是城镇老旧小区的主体，是改造成果的最大受益者。老旧小区更新改造工作不能由政府唱独角戏，改造过程更不能由设计单位和施工方独立的设计和实施，应充分发挥居民参与的主体作用，调动多元力量和社会资本，推动共同参与、共同出资，激发居民参与基层自治的能力，实现居民当家作主的权利。另外，居民自治对改造完成后小区的长效管理至关重要，物业、业委会、居民自治组织三方协同，有利于小区的后期维护管理，建立长效管理机制。