国土空间规划背景下区域协同发展策略——以普洱市思宁一体化为例

■ 苟健民 GOU Jianmin 苏振宇 SU Zhenyu

0 引言

随着全球融合进一步加强，空间上的地理阻隔不再是各区域之间协同发展的障碍，城市之间的联系变得更加紧密，各区域间生产要素的互换规模和交换频率也在不断扩大和加快。当今世界正在经历百年未有之大变局，混沌动荡的同时也蕴藏着发展的战略机遇，其中，区域协同发展战略正是新发展格局背景下我国应对变局的国家重大战略之一。

县区是我国相对完整和独立的行政单元与经济区域,且县区之间往往在地理位置、社会经济结构、文化本底等方面存在相近或互补的条件。因此，县区在支撑城乡融合发展、落实省级或更大尺度区域一体化战略等方面具有不可替代的作用。然而在普洱这类西部欠发达地区城市，各县区之间面临资源倾斜不均、行政区划壁垒等区域发展矛盾,协同发展层次仍停滞在初级阶段，两极化现象愈发严重。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）中指出的全域全要素保护管控、建立“多规合一”规划编制审批体系、共绘全国国土空间开发保护“一张蓝图”等新发展目标，对区域协同发展水平提出了更高的要求，是区域协同发展提质增效的一次良好契机。因此亟需探索国土空间规划背景下科学有效的区县级协同发展策略，以实现打破行政区划壁垒、产业发展融合互促、要素互换渠道畅通及空间结构有机协调等区域发展目标。

1 区域协同发展研究历程

1.1 国外区域协同研究概况

学术界对“区域规划”的理解暂未形成共识，但大部分将其视为空间规划。各国区域规划的发展与其社会经济发展水平呈正相关，现代区域规划理念便诞生于美国经济大萧条后的蓬勃发展期的纽约区域规划[1]。直至20 世纪末，区域规划的发展几经沉浮，伴随着生产力巨大革新及应用、快速城市化等事件，给区域发展格局、生态环境带来剧变，造成诸如城市规模急剧扩张，人口进一步向大城市集中，社会隔离、两极化现象严重等一系列后果，出现了卫星城、增长极理论等[2]，建设重点为城市物质环境。21 世纪起，全球一体化重塑了社会经济发展格局，区域成为各方参与全球化的基本单元，区域协同发展显得愈发重要。

在大尺度区域一体化层面，各国为增强其全球竞争力，将“可持续发展”理念纳入规划思想[3]，开始关注社会需求、生态气候质量、全球合作治理等方面，从国际化和以人为本的视角出发对区域空间体系进行打造，如伦敦设立的大都市区政府、墨尔本的2030 发展战略规划、大温哥华区的相关战略规划[4]等。

在中小尺度区域层面，自1958年荷兰—德国边境建立首个官方跨界区域EUREGIO 以来, 面积各不相同的跨界区域接连出现并蓬勃发展；其后，西方学者们基于不同维度进行研究，并提出了诸如姐妹城市（sister city）、双子城等理论[5-6]。双子城理论基于4 个层次对跨界融合水平进行评价，即：物质空间融合、行为融合、组织融合和政治管理融合[7]。

1.2 国内区域协同研究概况

我国区域协同发展起步较晚，从改革开放起我国社会经济进入转型发展阶段，市场经济体制改革、全球一体化等时代发展背景加速了区域协同的发展，使得区域挣脱行政区划对空间的束缚进行合作的需求更加强烈，各区域进行诸多不同尺度的规划实践，理论逐渐丰富。

一类是大尺度区域的城市群、都市圈等规划。此类规划与国家发展战略结构密切相关，以实现特大或超大城市高质量发展和提升战略竞争力为重点，借助现代物流交通网、通信设施等与周边中小城市进行要素互换，同时向周边地区疏解不必要职能，如上海大都市圈空间协同规划[8]、京津冀城市群、成渝双城经济圈规划[9]等。

另一类是中尺度的城市群内城市间的协同发展规划，如我国政府和学术界创新性提出的“同城化”理论[10]，即邻近两三个城市间一体化协同发展。其目的在于提升城市群整体竞争力，加强城市间联系，打破行政区划的阻隔，统筹跨区域重大项目布局和加快城市间要素交换频率等，如广佛、长株潭同城化。“同城化”理论较为适合我国现阶段城市化水平和社会经济发展状况，是区域协同发展的进阶形态。

由于当下针对国土空间规划背景下小尺度区县级协同发展策略的研究有限，故本文在编制《普洱市国土空间总体规划（2021—2035 年）》的背景下，以思茅区和宁洱县为例，剖析思宁两地本底优势和协同瓶颈，探寻思宁一体化协同发展策略，以期为其他区县级协同发展提供参考。

2 思宁协同发展现状分析

2.1 思宁一体化协同发展基础

在2012 年政府正式公布“思宁一体化”这一战略发展目标前，思茅区和宁洱县民间协同发展模式已经较为成熟，两地从古至今在贸易、文化等方面往来密切，具备位置相邻、文化同源、经济相融、人心相向等基础优势，完全可以融合互促、协同发展。

一方面，思宁一体化发展有利于思宁地区功能互补，并有助于打造绿色经济示范区，可加速产业结构提档升级，实现社会经济水平的跨越式发展，使思宁地区成为全市经济增量空间拓展和吸纳城镇化人口的前沿阵地，成为新发展阶段带动普洱市乃至滇西南地区高质量发展的动力源泉和关键增长极；另一方面，有助于提升普洱市对外开放水平，能够加强对老挝、缅甸、越南、泰国等周边区域的辐射能力，助力形成新时代兴边富民示范区。

2.1.1 地理相邻

思茅区与宁洱县地缘相接，两地主城区相距仅约40 km，交往半径十分适宜；已建成的中老铁路（玉磨段）、G8511 国道等交通线路，也为两地的协同发展奠定基础。

2.1.2 文化同源

思茅区和宁洱县文化同根同源，两地因茶文化、茶马古道文化和民族文化紧密联系在一起；尤其是茶马古道的衍生发展史，生动反映出两地间的融合历程。普洱因茶而兴，它是“世界茶源”，是普洱茶文化的发源地，也是茶马文化的核心承载区。威赫扬名的“茶马古道”便是从这里发端，普洱也因此成为茶马古道滇藏主干线路上的重要茶产地和中转集散地；而普洱市境内的茶马古道线路又集中分布在思宁两地，宁洱县那柯里茶马古道、思茅区菜阳河茶马古道、斑鸠坡茶马古道等遗址均为全国重点文保单位。

2.1.3 经济互融

思茅区和宁洱县总面积约7 542.1 km2。2020 年，思宁地区常住人口57.89 万人，其中城镇常住人口396 733 人，城镇化率达68.53%（普洱市城镇化率为41.45%）；同时，地区生产总值达2 913 463 万元,是滇西南区域内功能最集聚的引领区，具备成为滇西南城镇群增长极核心的潜力。

云南思茅产业园作为普洱市省级重点工业园区，是普洱市推进绿色经济示范区建设的重要载体，由宁洱片区和思茅片区组成。两片区皆以绿色产业为主导，其中：思茅片区以生物医药、绿色食品、数字经济为主；宁洱片区以新材料、装备制造为主。

2.2 思宁一体化协同发展主要障碍

2.2.1 区域发展协同不足

思宁两地虽地缘相接，但缺乏空间协同机制，在空间上尚未融为一体；且职能类型雷同、特色不突出，中心城区与各乡镇之间并未形成互促共进、分工合理的发展格局，城镇空间功能仍需优化。

思茅区和宁洱县资源倾斜力度不对等。在行政地位上，思茅区是普洱市的政府驻地和社会经济发展中心，地位明显高于宁洱县，上级政府在政策支持、资金支持等方面也明显侧重于前者；在经济实力上，思茅区的经济总量也强于宁洱县，根据2020 年数据，思茅区GDP 总量为宁洱县的近3.5 倍。相差悬殊的扶持政策和经济实力必然会使一体化发展的难度增大。

2.2.2 交通体系支撑不强

思宁地区是普洱市的空间几何中心，原本应发挥连接周边地州、县城的辐射枢纽中心作用，但对外联系的高速通道有限，“一纵、一横、四支”的交通结构导致其与南北纵向上的昆明、玉溪、景洪联系紧密，而与邻近的临沧、大理联系较为薄弱。在公路方面，思宁地区间主要依靠昆磨高速进行连接，交通运输成本较高，且可达性较低，龙潭乡、思茅港镇等外围乡镇与主城区的连接不畅；在铁路方面，思宁地区主要依靠昆万铁路进行连接，但货运体系仍需依靠交通接驳，尚未做到无缝衔接；而在公共交通方面，公交体系也尚未搭建，远不能满足一体化后居民出行需求。可见思宁地区的交通体系并不完善，不足以支撑城市空间外延、产业现代化发展等需求，亟需在空间规划层面进行统筹布局，为思宁一体化发展提供强有力的交通支撑。

2.2.3 产业联动互促性较弱

在现有产业中，思宁两地农业种植、工业产品都有着极大的相似度，产业同质化问题突出。在农产业方面，思茅区和宁洱县都主要集中在咖啡、茶叶、水果、蔬菜等种植，其中，两地茶叶及咖啡的产量分别占全市总产量的24.6%和45.5%，这势必会在产业链各端形成竞争内耗；在工业方面，两地皆大力发展绿色产业，但产业链不完善、内容较单一，基本都是以单一产品的“生产—加工”为主，产业链之间联动较少，缺乏互补性。

2.2.4 城市人文特色不明显

思宁地区人文历史渊源深厚，拥有丰富的文化资源，如茶文化、茶马古道文化和民族文化等。但由于快速城市化进程等多方面原因，对城市风貌特色塑造的重视不足，历史底蕴遭到严重破坏，例如：思茅城区和宁洱县城内建筑形态单一、颜色单调，难以彰显普洱底色；在旅游路线的构建中，对地域特色要素的凝练不足而缺乏吸引力，大多数游客将普洱市作为往返西双版纳的中转站。

3 思宁一体化协同发展策略

通过前文对思宁一体化发展现状的深度剖析可知，思宁两地进行一体化协同发展拥有诸多基础优势，但也存在由行政界限壁垒、要素互换不畅、交通衔接不畅、产业横纵向联系不足等引发的诸多区域发展矛盾，且协同发展进程较为滞后。因此，本文尝试从空间结构、交通支撑、产业发展和人文特色四方面制定协同发展策略，以期加快思宁一体化进程。

3.1 优化思宁一体化空间布局

3.1.1 内外联动，扩大协同范围

普洱市具有“一市连三国，一江通五邻”的区位优势，应以思宁一体化为抓手，推进与云南省各州市及接壤国家的内外联动，探寻协同发展新路径。省域范围内，依托昆万铁路（玉磨段）、思孟铁路、思澜高速、思茅机场等交通设施，加大与西双版纳、临沧等城市的要素互换频率；国际范围内，主动参与“一带一路”建设、孟中印缅经济走廊等国家发展战略，发挥战略纽带上的重要节点和枢纽作用，加大与南亚、东南亚各国的开放合作力度，构建优势对外开放通道。

3.1.2 促进空间结构有机融合

思宁一体化的发展目标是构建“一轴、两核、两区、四带”的总体空间结构（图1）。以思茅中心城区、宁洱县城为核心，发挥带动引领作用，依托G8511、G213 等交通线路打造思宁集聚发展轴，优化思宁地区各城镇空间功能，基于生态本底优势、特色人文资源等要素，形成对外开放带、澜沧江经济发展带、李仙江经济带及思宁经济带等4 条特色发展带，逐步发展为协同高效的城乡发展格局。

图1 思宁一体化空间结构图

为凸显思茅城区和宁洱县城在思宁一体化进程中的核心带动作用，在普洱市级国土空间总体规划中心城区层面，基于“三区三线”底线约束的前提下，综合考虑思宁一体化的交通支撑、产业布局、近期重大工程协同规划、历史文化保护、地下空间利用及规划的可实施性等需求后，创新性地划定思宁一体化规划范围线，国土空间面积达到1 477.27 km2。

3.1.3 构建双城一体化发展模式

城乡均衡发展一体化是实现思宁一体化的关键。在空间上以双城核心进行拓展，强化思宁双城聚集，打造思宁集聚发展带，充分发挥规模效应，吸引带动坝区周边乡镇村寨建设特色小镇、美丽乡村；同时进行合理分工，精准平等地实现资源要素配置，以促进城乡融合，最终构建“思茅主城+宁洱副城+特色小镇+美丽乡村”的发展模式（图2），落实国土空间规划 “全域全要素”的管控要求，实现区域高质量发展。

图2 思宁一体化发展模式图

3.2 强化思宁交通支撑体系

要素流动畅通是一体化的基础。思宁地区一体化协同发展应以交通一体化为先导，推进以思宁环形快速通道和便捷公交网络为主的思宁一体化综合交通网络建设（图3），加强交通沿线各乡镇间的功能联系，强化对思宁区域城乡发展的交通支撑。

图3 思宁一体化道路交通规划图

3.2.1 推进思宁快速路网建设

思宁地区规划建设连接思茅和宁洱的城市快速路网体系，形成思宁聚集带环形快速通道，打造“思宁半小时交通圈”，提升两地交通互联互通能力。基于产城融合发展目标，新增自宁洱产业园区至思茅南岛河的城市快速路，以作为思宁地区货运快速道路，降低货运服务成本，为思茅和宁洱的产业协同互补奠定基础；思茅区中心城区形成绕城快速，串联普洱火车站、北部行政中心、洗马湖景区以及思茅机场，构建城市主要功能区的快速联系通道。

3.2.2 构建城乡融合的公共交通

思宁地区目标构建“公交快线、常规公交、城乡公交”三位一体的公共交通网络。公交快线主要承担串联普洱站、宁洱火车站、普洱客运站和思茅机场等城市客运枢纽的职责，实现站点间无缝连接，提升思宁地区在普洱市乃至更大范围的枢纽集散地位；常规公交主要针对思茅城区和宁洱县城，优化运营线路，提升人民幸福感；城乡公交规划扩大服务半径，增加站点的布置，提升各乡镇的可达性。

3.3 引导思宁产业空间聚集

思宁地区以空间规划为指引，以要素流动畅通一体化为基础，围绕普洱市“绿色产业牌”目标的打造，推进绿色经济产业的全域覆盖（图4）。在工业方面，把握各乡镇资源禀赋和现实基础，清晰定位各区域主导产业，各乡镇主动承接思茅区产业转移，引导重点经济功能区向思宁沿线地区集聚布局建设，实现园区式聚集发展，产业结构转型升级为医药制造、新能源、新材料、现代物流等绿色产业；在农产业方面，应着力于优化提升茶叶、咖啡等现状优势产业，不仅仅局限于过去的可替代性强的“生产—加工”模式，可依托南岛河咖啡小镇、普洱茶小镇等重点项目和众多古茶园等本底优势，谋划布局精品咖啡庄园、茶园，联合注册咖啡和普洱茶品牌并共同研发高端产品以提高产业附加值，推动产业协同发展，减少区域内耗竞争，推动思宁地区农产业从“做大”转变为“做精、做强”，最终形成联动互促的产业发展格局。

图4 思宁一体化产业空间布局图

思宁地区生态本底优势较为突出，可延续现有山水空间形态，融合共生中心城区近郊乡野及玉屏山、驾龙山、茶山、思茅河等山水要素，凸显山、水、田、城相融合的“坝区”山水格局特色，构建“青山、蓝天、绿水”的思宁蓝绿格局，同时与康养产业联动布局，发挥气候优势，打造“森养”产品，将思宁建设为健康生活目的地（图5）。

图5 思宁一体化康养产业布局图

3.4 传承思宁茶马文脉

在人文气息培育方面，思宁地区可进一步挖掘普洱“茶文化、茶马古道文化、咖啡文化和多民族文化”等本底特色，并汇聚到国土空间规划中，保护好茶马古道遗址、众多古茶山和古茶树以及思茅老街等历史文化记忆，讲好普洱茶故事，打造普洱茶文化城市品牌，传承“文化璀璨，人文荟萃”的特色人文风情；同时，依托大滇西旅游环线、昆曼大通道等建构魅力彰显的茶马旅游环线，布置研学旅行、徒步古道、科普教育等多种沉浸式体验项目，并努力恢复鸠坡云气、诸葛故垒等“思茅八景”，古今辉印，建设以茶马古道为载体，以茶文化、多民族文化为纽带的人文思宁（图6）。

图6 思宁一体化人文旅游规划图

特色风貌的塑造应在摸清思宁两地各阶段历史、民俗、人文特色基础上，提炼两地在历史上作为人文城市的共性，并与城市高质量发展进程中的现代化需求相融合，例如在建筑颜色选择上，思茅主城区和宁洱县城可以普洱茶的青色为主色调，辅以红棕色、赭色等颜色，以彰显普洱气质。

4 结语

在国土空间规划背景下，通过区域协同发展打破行政边界壁垒，保障要素互换渠道畅通，既是机遇也是挑战，更是迈向高质量发展的必然选择。本文以思宁一体化为载体，探索区县级协同发展策略，结合《普洱市国土空间总体规划（2021—2035年）》的编制，剖析思宁一体化协同发展现状和瓶颈，从空间规划层面制定协同发展策略，以期促进思宁地区与其他县城和周边城市的协同发展。未来，可以在市级国土空间总体规划下，编制协同发展规划作为实施指引，并向县级国土空间总体规划传导，以保障规划的落地性和实用性；同时，对生态治理、户籍管理、公服设施布局等方面更深层次的协同合作进行探索，逐步凝练出具有普遍性的区县级协同发展策略。