权力清单制度创新扩散：过程、机制与展望

李璐瑶

摘   要：以公共政策扩散理论为基础，探索权力清单制度扩散的影响因素与机制，通过引入公文文种来细化制度势能，揭示制度“位势”和制度“机能”两者之间的耦合度。借助两者间的耦合度，揭示权力清单扩散各阶段的影响机制，为权力清单制度的落地推行提供新的思路。研究表明，权力清单的扩散发展过程包括自主探索阶段、萌生阶段、迅速发展阶段、平稳发展阶段四个阶段；不同发展阶段表现出不同的扩散机制，权力扩散机制分为低位势低机能、高位势低机能、高位势高机能三种形式。对比权力清单制度扩散过程与机制四个发展阶段后，在权力清单制度“机能”中引入公文文种进一步细化权力清单制度扩散的影响机制，揭示不同耦合度对权力清单制度扩散的影响。

关键词：权力清单制度；扩散过程；扩散机制

中图分类号：F29        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）01-0152-03

一、文献回顾与概念提出

公共政策扩散通常是指一种创新性的措施由特定的地方或其他区域时和空间的传播，被其他的公共政策主体所接受或在新的地方加以实施的行为[1]。美国学者沃克尔开启了政策扩散研究的先例，后来得到美国学者埃弗雷特·罗杰斯（E.M.Rogers）的发展，并于2002年在其《创新扩散》一书中创造性地提出了政策创新扩散的“S形曲线”[2]。此后政策扩散理论不断为实践所验证，中国的政策执行过程中丰富了政策扩散实践。国内外学者关于影响公共政策扩散的因素研究大多集中在四个层面：个体层面、组织层面、政治属性以及环境因素等展开讨论。个人层面的影响因素，主要涉及个人特征、知识与行动能力三方面；组织层面的主要影响因素大多集中在组织架构、文化和能力三个方面[3]；将政策特性划分为比较优势、相容性、复杂性、可观察性和可适用性等五种，并在此基础上发现各种特性的政策在扩散方向路径上差异显著；政策扩散同时受到外部区域压力[4]。权力清单制度作为政府社会现代化治理的新举措，丰富公共政策扩散理论方法。邹东升和陈思诗以公共政策扩散理论为基础，通过对比分析31个省级政府权力清单政策文本内容，从政策时间、权力清单扩散空间、权力清单内容以及该政策外部扩散的方式四个层面，提出了省级政府的权力清单外部扩散的路径[5]。通过分析31个省份权力清单政策文本，展示权力清单制度在全国31个省份的扩散情况，但并未对权力清单政策扩散过程中的各种影响因素进行探索。

基于王杰和张宇提出的权力清单制度的制度势能，我们将公共政策实施的影响因素分为两个主变量：制度位势和制度机能。将通过对权力清单制度在时间上的扩散，展示权力清单制度在自主探索阶段、萌生阶段、迅速发展阶段、平稳发展阶段四个阶段下制度位势和制度机能强弱不同所构成的不同权力清单制度扩散过程。最后，通过引入公文文种来实现权力清单制度扩散影响因素的细化。

二、权力清单制度扩散过程

本文基于国务院、中央各部委以及各省市人民政府等官方网站以及权力清单政策汇集发布的求是网、人民网等网站收集政策文本标题或文本中含有“权力清单”的文件，检索从2005年1月1日至2016年12月31日。通过对“权力清单”相关文件的检索，以探索权力清单政策扩散机制以及影响因素，并将权力清单政策建设发展的过程划分为四个时期：自主探索阶段、萌生阶段、迅速发展阶段、平稳发展阶段四个阶段。

（一）自主探索阶段（2005—2013年）：权力清单雏形

权力清单制度是在对权力的不断界定，法律法规的逐步制定和完善的基础上发展起来的，为权力清单制度产生和发展奠定了基础与实践依据[6]。2005年2月，河北省联合中共中央纪律检查委员会、省监察厅联合出台了《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的若干意见》。河北省邯郸市政府以职权列举的形式，开始着手权力清单制度的试点推行。清理后汇总出的93个市长职权，在全市整合出政府职权2 193个，保留了367项行政许可事项，这次调整，邯郸市将全部政府权力分类为八级[7]。四川省成都市人民政府办公厅在2009年印发《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》。根据自主探索阶段的政策文本（如表1所示），从总体看，该阶段的权力清单制度是在行政权力规范、行政权力责任制基础上发布的，还未真正发展为权力清单制度。

（二）萌生阶段（2013—2014年）：权力清单制度探索

在中央层面，2013年11月，“实现各地各级政府权力清单制度的加快运行和发展，法律透明权力运行过程”首次在党的十八届三中全会上被明确提出。同时，党的十八届三中全会提到了权责明细划分，自此权力清单制度化开始向全国范围扩散。在2014年10月，在党的十八届四中全会上，进一步明确提出“各级各类政府部门整理权力清单，并且根据职权清单，向社会全部公布政府部门职责、工作依据、执行市场主体、责任授权、监管程序、监管方法等事宜”，同时指出各省级政府要在2015年年底实现权力清单公示，以及县级政府在2016年年底时完成权力清单公示。在地方层面，2013年浙江省启动了“三张清单一张网”建设；2014年，全国第一个县级政府浙江富阳市正式公布了权力清单；同年，武汉市发布市级职权清单；2014年12月2日，广东省发布纵向职权清单。截至2014年年底权力清單仅实现浙江、江苏、安徽、广东、山东、辽宁、吉林七省公布。

（三）迅速发展阶段（2014—2015年）：中央、地方共同推动期

权力清单政策的建设性不断被试点地区以及先行省份实证，权力清单制度的认可者不断增多，迅速扩散到29个省级政府。公文文件的建议成为中央政府推动权力清单制度扩散的有力手段。2015年中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出，一部分地区也在实施权利清单和相应责任清单等方面开展了有益尝试，取得了积极进展。为了全面推动这项工作展开，在要求、任务以及组织实施三个层面提出了方向意见。随后北京市出台《北京市政府部门行政强制等权力清单》，公布了除本市政府45个部门2 428项职权外的其他22个省级政府公布相关权力清单。在中央权力清单文件的大方向指导下以及地方省级政府的践行推动下，权力清单制度扩散实现了快速发展。

（四）平稳发展阶段：权力清单制度扩散收尾期

在中央与地方的双重推动下，权力清单制度实现快点发展，截至2015年年底只有西藏与新疆还未实现权力清单公布，权力清单制度扩散进入收尾期。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》进一步为各级政府在权利清单的决策、实施、结果公开等多个方面的发展提供有力的指导。2016年新疆印发《关于公布自治区本级政府部门行政权力清单和责任清单的通知》（新政办发〔2016〕114号）；2016年新疆和西藏自治区职权清单的发布标志着职权清单制度完成省级层面的拓展。

三、权力清单制度扩散机制

（一）自主探索阶段：低位势低机能

根据上文对权力清单制度自主探索阶段的分析和中央以及先行试点省级政府关于权力清单政策文本的分析不同，公文文种本身除有不同法定限度，该阶段制度“位势”主要停留在省级层次。权力清单制度的探索仅停留在个别省级政府试点工作，在顶层设计统一安排下即加速度（g）不变的情况下，不同层级本身带有不同的位势（h），同时不同位阶发布的公文文種本身就有不同法定限度以及约束范围（m）。权力清单自主探索阶段，省级“位势”相比中央“位势”要小，在仅有省级位势（h）以及省级位阶出台的权力清单政策（m）下，权力清单制完成了在中国部分试点，实现在河北和四川省的扩散。该阶段权力清单制度出现低位势低机能的情况。

（二）萌生阶段：高位势低机能

2013年党的十八届三中全会审定并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确指出要“推行权力清单制度在地方各级政府及其工作部门的开展，依法实现权力运行程序的公开”。党的十八届四中全会决议进一步指出：“实现各级政府部门的职权清单制度，切实减少政府部门职权设租的地租空间”。通过权力清单对权利的具体实施范围进行有效控制，将各类行政机构及各个部门权力的具体类型、行使方式、适用范围、执行边界等梳理统计，建立权力清单，以清晰划分权力的边界[1]。两次全会的召开加速了权力清单的落实实施，权力清单制度的势能表现为高位势。制度位势与制度势能呈现正相关趋势，制度位势越大，制度势能越大，但该阶段仅有七个省份实现了权力清单公示，并不符合制度位势越大，制度势能越大的趋势。这是因为一方面虽然权力清单制度已经出现试点地区，但各省市权力清单清理与公示牵扯许多利益关系。另一方面两次全会后并没有相关指导意见出台来细化权力清单制度，公文文种也会对权力清单的制度机能产生影响。在此背景下，权力清单制度的制度机能低。在高位势低机能推动下截至2014年年底仅有七个省级政府实现了权力清单公示。

（三）快速发展阶段：高位势高机能

2014—2015年，浙江、江苏、安徽、广东、山东、辽宁、吉林七省公布权力清单极大推动了其他各省级政府在权力清单制度上的建设步伐。在此基础上，2015年中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。相比萌生阶段，政策出台位阶为中办、国办，同时出台的文件更加有针对性。针对权力清单制度明确国家指导意见，为接下来各省级政府权力清单制度建设指明了方向。

（四）平稳增长阶段：高位势低机能

2015—2016年在中央权力清单制度建设的指导下，全国29个省级政府实现权力清单公示。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的若干意见》提出指导建议。该阶段权力清单制度的制度位势仍然处于高位势阶段，但该阶段仅剩两个省未实现权力清单公示。在权力清单制度公示省份总量一定的情况下，权力清单的制度机能，即各级政府为推动权力清单制度实施的政策相对发展空间已经不大，相对于29个省份出发的相关政策，2个省份的相关出台政策明显不及，这使得权力清单制度机能相比其他扩散阶段较低。

参考文献：

[1]   崔野.权力清单制度的规范化运行研究：含义、困境与对策[J].中州学刊，2018（5）：7-15.

[2]   埃弗雷特·罗杰斯.创新的扩散[M].辛欣，译.北京：中央编译出版社，2002：1-33.

[3]   周英男，黄赛，宋晓曼.政策扩散研究综述与未来展望[J].华东经济管理，2019，33（5）：150-157.

[4]   Joshua L.Mitchell，Brendan Toner.Exploring the Foundations of US State-Level Anti-Sharia Initiatives[J].Politics and Religion，2016（4）.

[5]   邹东升，陈思诗.党的十八大后中国省级政府权力清单制度创新的扩散：基于政策扩散理论的解释[J].西部论坛，2018，28（2）：26-34.

[6]   许雨.权力清单制度的发展历程及困境浅析[J].法制博览，2016（15）：5-7.

[7]   胡国强.邯郸：开出市长权力清单[J].浙江人大，2005（10）：22-23.

[责任编辑   白   雪]