整体性治理视域下生态保护规范法典化的逻辑与进路

摘要 近年来，中国环境法治逐渐从要素治理向系统治理转向，以解决传统治理模式对生态系统整体性关照不足之弊。在此背景下，整体性治理进路成为生态环境法典中生态保护规范的重要依循。这不仅要求在理念层面呼应可持续发展的逻辑主线，也需要从文本逻辑和法律制度等方面遵循整体性方法，健全中国生态保护法治体系。基于适度法典化的编纂模式，生态环境法典的自然生态保护编可遵循以下编纂理路：①在理念上，将人与自然和谐共生的理念融入法典内容中，以整体性、系统性方法构建以生态环境法典为核心的生态环境法治体系。在自然生态保护编中，应秉持贯彻“山水林田湖草沙冰”一体化保护和系统治理，将维护生态系统整体功能作为根本目的，依此构建生态保护法律制度体系。②在内容上，基于环境、资源与生态一体三面的关系，明确自然生态保护编中生态保护法律规范的重点与核心，采取“生态-资源”一体化保护的模式。同时，根据适度法典化的编纂要求，实现自然生态保护编与污染控制编、绿色低碳发展编之间的融贯与衔接，以及生态环境法典与单行法的有效协同，从而明确同一生态要素基于“环境”“生态”“资源”的不同侧重在法典不同编的具体体现。③在框架结构方面，以生物多样性保护为逻辑线索，生态保护的主要内容应涵盖生态系统保护、物种保护和遗传资源保护等方面，并在此基础上就生态退化治理、生态修复和生态补偿等方面作出规定，以实现从生态系统、物种间到物种内的整体性保护。同时，生态环境法典可基于类型化逻辑安排自然生态保护制度，构建“事前预防-过程监管-损害救济-恢复治理”的规范体系，从而为生态保护提供完整、健全的规范依据。

关键词 生态环境法典；自然生态保护编；整体性保护；生态安全；生物多样性

中图分类号 D922. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）12-0014-11 DOI：10. 12062/cpre. 20241103

生态保护关乎人类生存和永续发展，不仅是中国生态文明建设的关键进路，也是生态环境法典编纂的核心领域。党的十八大将生态文明纳入统筹推进“五位一体”总体布局，将生态文明建设上升至国家战略高度。党的二十大报告提出，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划提出，积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作。2024年7月，党的二十届三中全会明确要求“编纂生态环境法典”。这些重大决策体现了新时代生态文明法治建设对“生态”和“环境”一体化的回应，遵循了整体性保护理路，突出了生态保护在生态文明法治建设中的重要地位。目前，中国的生态保护法律规范缺少充分的系统整合和整体性保护的规范依据，对生态系统整体功能关注不足，这也成为影响生态文明法治效能的重要方面。生态环境法典编纂为解决这一问题提供了有利契机。在此背景下，本研究以整体性视角作为编纂自然生态保护编的方法论基础，以生物多样性保护为基本逻辑脉络，构建自然生态保护编的制度体系和协同方案。

1 整体性治理视域下生态保护法治的理念遵循

当前，中国生态保护法治正在经历从要素保护到生态系统整体保护的理念更迭，在价值层面体现为生态保护法治更加重视安全价值。这要求生态保护法基于生态系统整体，以系统整体观为根本方法，从整体层面保障生态安全。

1. 1 生态保护法治的理念更迭

中国早期的生态保护法律规范主要嵌入在自然资源立法之中，强调生态要素的区分保护。随着可持续发展理念的出现并为世界各国认可，中国作为这一理念的坚定支持者和践行者，在1994 年发布的《中国21 世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中，明确提出了促进经济、社会、资源与环境相互协调和可持续发展的总体战略、对策和行动方案。在环境保护法治发展过程中，中国逐渐将可持续发展原则内化为生态环境保护的基本精神。环境资源一体化作为可持续发展的主要内容之一，也对中国生态环境立法产生了重要影响。随着中国环境法治体系的不断完善，可持续发展的整体性保护理念也反复体现在中国生态保护立法之中，尤其是对于生态系统的区域性保护愈发重视。在此背景下，中国陆续制定和出台了《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）和《国家公园管理暂行办法》等生态保护法律规范。

当前，可持续发展已成为世界各国环境法治发展的价值指引，并且在各国环境法典编纂中发挥着重要作用［1］。坚持人与自然和谐共生是实现可持续发展的必由之路［2］。在生态环境法典编纂过程中，应将人与自然和谐共生的理念贯穿始终，以确保法律规范能够有效促进可持续发展目标的实现。与此同时，作为逻辑主线的可持续发展在法典各编中发挥着不同面向的作用：在污染控制领域，可持续发展所体现的是“以人为本”的面向，强调以保障环境健康为目标的社会可持续；在绿色低碳发展领域，可持续发展所体现的是资源环境的可持续利用面向，强调在生产、流通、消费全环节的经济可持续［3-4］；而在生态保护领域，可持续发展所体现的则是资源可持续利用与生态保护一体化的面向，强调对生态的整体性保护。

具体而言，自然生态保护编贯彻落实可持续发展应着重强调以下3个方面：一是聚焦于生态保护。“生态”是与生物有关的各种相互关系的总和，生态保护的主要目的在于增进生态系统的服务功能，保障生态利益。与此不同的是，自然资源利用强调生态要素的经济属性，保障可持续的经济收益。二者在根本目标方面存在显著区别。二是坚持“生态-资源”一体化保护的目标。由于生态环境要素和资源要素往往是一体两面的关系，即使在利用层面，也要强调可持续利用中的生态保护需求。资源的开发利用与生态保护密切关联。一方面，生态系统的功能维持是资源可持续利用的根本前提；另一方面，不合理的资源开发利用方式会导致生态环境退化，加速资源耗竭，破坏生态系统。因此，资源可持续利用也应当贯彻生态保护要求。三是以整体性路径实现生态保护，摒弃原有的要素分别保护立法模式。要素立法体现了立法上的“还原论”进路，将整体的生态问题还原为不同生态要素受到的破坏，通过对遭受破坏的不同生态要素立法规制整体生态问题。但是生态系统并非生态要素的简单加和，要素分别保护立法的加总难以替代整体性保护的立法功能。为此，需要从规制对象、管理体制、区域协调等多方面确立整体性路径，采取跨领域的综合措施，才能有效应对复杂的生态环境问题。

1. 2 生态保护法治的价值基础

生态保护法治的核心是安全价值保障，这不仅是生态安全保障的根本需求，是法的安全价值的体现，也是总体国家安全观在生态保护法治中的落实。

1. 2. 1 作为生态保护法治内核的安全价值

安全价值是法的核心价值之一。法的价值体现了法与人的关系，是法对人需求的满足和人对法的期待［5］。安全是人的基本需求，生态安全是当代人类社会存在和发展的基本前提。中国生态文明建设将传统法律的个体安全价值拓展为包含“生态安全”的公共安全，将人与自然和谐共生置于生态安全的中心地位［6］。这不仅回应了风险社会对法律价值的需求，同时也表明，生态文明法治的安全价值体现为人与自然和谐相处。因此，生态环境法典编纂应当基于整体安全，将可持续发展、生态文明的哲学观念转化为法的价值取向［7］。这也要求将可持续发展作为生态环境法典编纂的核心逻辑。

从系统视角来看，应对生态风险是法律系统性保障生态安全的内容。当前，中国生态保护法治面临着双重风险的挑战：一方面，生态系统作为一个生态要素交叠的复杂系统，一旦产生损害，就会引发系统性、不可逆转的负面后果；另一方面，人类社会是一个复杂系统，在回应生态环境问题时为了化约复杂性，可能在此过程中产生不可控结果，其中可能性既包括稳定的、有益的向度，也包括潜在的危害，即风险［8］。面对这种双重风险，生态保护法治应当构筑一套稳定运行的体系，以其相对稳定性对抗风险的不确定性。生态保护法治通过调整社会关系，使生态系统不过分暴露在风险之下，保障其面对人类活动时的韧性和复原力，使之保持一个相对的稳定状态，进而保障生态安全［9-10］。同时，生态风险的普遍性要求生态保护法治不能固守损害填补或权益救济的传统法律逻辑，而应构筑相对“主动”的风险应对机制和法律制度体系，以系统性思维应对生态风险［11］。

就国家战略而言，生态安全是总体国家安全观的重要内容。2014年4月15日召开的中央国家安全委员会第一次会议上提出了构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系［12］，明确将生态安全作为国家安全体系的重要内容。随后，2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过的《中华人民共和国国家安全法》第30条规定：“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展。”这一规定亦表明生态安全在总体国家安全观中的重要地位［13］。

可见，保障生态安全既是生态保护法治核心价值的体现，也是落实总体国家安全观的重要路径。生态安全只有通过生态系统整体功能的实现才能得到充分保障，因此整体性视角和方法应当在生态保护法治中得到充分重视和贯彻落实。

1. 2. 2 作为生态保护方法论依循的系统整体观

整体性保护是符合生态保护基本特征的方法论，对于生态保护法治体系建设具有重要意义。一方面，整体性保护方法论为生态保护法治建设提供了理论基础和指导原则，促进了生态保护法治体系的形成和发展［14］。在生态保护法治中，整体性保护方法论体现为系统整体观。

系统整体观是中国学者在西方生态整体主义基础之上，结合唯物辩证法的发展观、系统观方法论总结升华的理论方法［15］。其体现出以“山水林田湖草是生命共同体”为核心、以“协同论、整体观”为要义的生态文明法治建设价值论，符合生态保护的基本需求和生态保护法治的基本逻辑。基于系统整体观的生态保护法治，应包含两个重要特征：整体性和系统关联性。

系统整体观要求以整体主义方法保障生态保护法治的形式理性。以生态安全为核心，意味着生态保护法需要涵摄生态系统整体，结合生态系统复杂性特征调整诸多类型的人与自然互动关系类型，覆盖从事前到事后的生态环境利用活动。从自然界中的人、动物、植物等各个要素本身出发的个体主义方法是一种分离式的方法论，注定只能关注生态系统的局部［16］。与之相对，整体主义的方法论是联系的、系统的思维方式［17］。生态保护法治应以整体性作为法秩序的线索，以整体系统思维保障生态保护法的形式理性。一方面，生态保护法治的秩序状态本身为社会带来安全。这是因为，面对复杂的生态保护需求和生态环境利用情况时，成体系的生态保护法具有生产性，可以填补因法律关系变化导致规范制度不完备而产生的漏洞［18］。另一方面，生态保护法的整体性秩序逻辑可以对抗生态系统和社会系统的复杂性和偶在性带来的系统风险［19］。人们可以根据法律规范的确定性内容和程序在实践中预见行为后果，继而以相对安定的状态开展生态环境开发利用活动。这一体系正是法律价值的体现［20-21］。

系统整体观要求生态保护法治着眼于生态系统的系统关联性和法律规范的体系性。目前以污染防治为主的生态环境立法存在要素分立的思维惯性，未充分重视整体生态系统的功能和价值。基于生态保护的客观规律，生态保护法治应当重视生态系统的关联性［22］。为此，生态保护法典的自然生态保护编首先应当贯彻法典的逻辑主线，即可持续发展的整体性思维，以人与自然和谐共生的可持续发展为逻辑主线。自然生态保护编应将分散的生态保护法规整合为具有逻辑性和系统性的法律文本，保证篇章的秩序一致，提高生态保护法律的适用性，继而更好地应对生态风险，为保障生态安全提供坚实的法律基础。

2 基于整体性保护理路的自然生态保护编逻辑结构

基于整体性保护的内在要求，自然生态保护编的逻辑结构应考虑整体篇章体例的设置，在微观上明确“生态-资源”一体化的具体安排，同时与适度法典化的编纂模式相适配。

2. 1 自然生态保护编的内在逻辑

自然生态保护编作为生态环境法典的一编，与总则编、污染控制编、绿色低碳发展编、生态环境责任编共同构成法典的主体内容，对于这一点已经基本达成共识［23-26］。其中，自然生态保护编应以保护生态系统、保障生态资源可持续发展为目标，着重自然资源保护和生态功能保护，对现行的生态保护法律规范进行优化整合，以整体性方法实现生态保护目标［27］。

目前，学界关于自然生态保护编的框架结构设计存在不同观点。有观点认为应当基于“事前-事中-事后”的基本思路将生态保护法律规范纳入各部分之中，从规划、管控、防治、保障4个方面构建自然生态保护编［28］。还有观点认为，在遵循“事前-事中-事后”基本思路的同时，应以“总-分”的思路构建自然生态保护编的整体结构。即，在自然生态保护编内设置通则、自然区域保护、野生生物物种和遗传资源保护、行政法律后果4个分编［29］。也有观点认为，应当在处理好要素保护与区域保护关系的基础上，基于“要素+区域+生态系统”的思路构建自然生态保护编［30］。另外的观点认为，可借鉴《法国环境法典》的编纂思路，以生态空间管控作为自然生态保护编的体例逻辑［31］。这4种观点的差异主要体现在自然生态保护编应当包含的内容范围，以及各部分制度体系的逻辑划分依据等方面。

参考典型国家的生态环境法典，其中关于生态保护的规定亦呈现出不同的篇章结构。有的国家设立了自然生态保护编，集中规定生态保护的相关内容。例如，《瑞典环境法典》专设第三编“自然保护”，规定了国家公园、自然保护区、野生动物栖息地保护区域和禁猎禁伐区、水域保护区等生态区域，还特别规定了动植物物种保护［32］。有的国家采用“生态系统保护-各子系统保护”的总分模式，分别将生态系统保护和子系统保护规定在法典总则和分则中。例如，《德国环境法典（专家委员会草案）》在第245至第285条专门规定了生态系统整体保护的内容。该部分以“保护生态系统功能”为核心，呈现“整体生态系统保护+重要群落生境保护”的基本结构。除此之外，该草案在分则部分分别对野生动植物、森林、土壤、水体要素的生态保护作出规定［33］。有的国家法典采用较为分散的文本结构，并未设置自然生态保护编，而是将生态保护法律规范和制度分散规定在法典的不同部分。例如，《意大利环境法典》以环境影响评价、资源利用和污染防治为主体，在有关土地资源和水资源利用的规定中附带规定了土壤保护和抗沙漠化、水体保护等生态要素保护的内容［34］。《法国环境法典》在第二卷“自然环境”、第三卷“自然空间”和第四卷“自然遗产”中都规定了生态保护的内容。其中，第二卷主要规定了不同生态要素的污染防治内容，附带规定了各生态要素的生态保护；第三卷侧重规定了海岸带、自然保护区和国家公园等特殊生态区域保护；第四卷主要规定了生物遗传资源保护与利用，其中在狩猎行业的可持续发展要求中规定了野生动物及其栖息地保护的相关内容［35-36］。可见，这些国家生态环境法典有关生态保护内容的结构布局差异较大，生态保护法律规范样态呈现多元化特征。一些国家并未制定自然生态保护编，而是将生态保护的相关内容放置于其他与之相关的部分，这也与法典化过程中不同国家或地区的本土法治资源和法典编纂模式不同有关。

分析中国学界关于自然生态保护编的篇章结构的研究可见，在自然生态保护编应包含的内容方面已经形成了一定共识，即应充分重视要素保护、区域保护与系统保护。但是，对于应当以何种逻辑实现对生态要素与生态系统的保护存在一定的差异。如前所述，设置自然生态保护编的目的在于梳理生态立法的逻辑主线，构建完整、系统的生态保护法律制度体系，为生态系统整体功能保护奠定法律基础。而无论是生态要素保护还是生态系统保护都是生物多样性保护的重要内容。以生物多样性保护作为自然生态保护编的逻辑框架，既符合生态学原理，也能同时实现对生态系统的整体性保护。具体而言，在价值层面，生物多样性强调生态系统的丰度和稳定状态，以生物多样性保护为核心的自然生态保护编的篇章结构回应了生态安全的价值需求。在内容方面，生物多样性的层次包含了系统内的所有构成要素的特征和关联性，符合生态保护整体性的要求［37］。在逻辑层次上，生态系统多样性、物种多样性和遗传资源多样性分别从系统内、物种间和物种内3个层面涵盖了生态系统的整体，可避免生态系统保护和子系统保护的重复规制与交叠。

2. 2 “生态-资源”一体化保护的框架安排

整体性保护的方法论要求自然生态保护编在贯彻生态环境法典基本理路的基础之上明确本编侧重规制的对象和路径。生态环境法典的自然生态保护编应明确“生态-资源”一体化保护的基本框架，并据此作出相应制度安排。

2. 2. 1 “生态环境”的一体三面

环境法通过法律手段协调人类活动与自然环境之间的关系，保护和改善生态环境，实现人与自然的和谐共生。其调整对象不仅包括了“影响人类生产、生活、生存及与自然和谐共生的各种天然的和经过人工改造的自然因素”组成的自然环境［38］，也包括人类与自然环境的互动过程。进言之，环境法的规制逻辑是法律作用于人类活动，对生态环境产生影响，继而反过来影响人类社会发展的过程，呈现出“人-环境-人”的传导结构。在这个过程中，基于人类活动的不同类型，法律规制体现在3个层面。其一，法律对人类开发利用自然资源的经济活动的规制，将“资源”这一范畴纳入规范视野。因此，对资源的法律规制强调自然环境要素的经济属性，对其价值判断主要关注资源的稀缺性。其二，法律规制人类利用不具有稀缺性的自然物的活动催生出“环境”这一法律范畴。法律上的“环境”范畴侧重环境要素对人类非经济性的利用价值，尤其是与人类生存和生命健康密切相关的环境利用行为是法律上的“环境”的主体内容［30］。其三，生态学将人类视为生态系统的物种之一的视角为法律规制提供了视界基础。法律中的“生态”范畴强调人的生物物种属性，侧重维持生态系统内部、物种之间、物种内部的平衡状态［39］ 。“资源”“环境”“生态”共同构成了“生态环境”这一环境法律规范的基本范畴，在体系化整合环境法律的过程中，其也成为生态环境法典的基石概念［40］。

“资源”“环境”“生态”分别体现了“生态环境”的不同侧面，但在不同的语境下三者可以相互转化。“资源”与“环境”的区别在于是否着眼于单一的经济价值。当对“资源”的“利用”活动作扩大解释时，并非纯粹基于经济价值衡量的资源利用活动将进入“环境”的范畴。例如，对土地资源的开发利用活动可能涉及土壤污染，产生环境健康问题。而提高“资源”“环境”的视角，将其作为生态系统的一个要素或一个环节看待，则会进入“生态”的范畴。例如，林草资源和水资源的开发利用同时也是森林生态保护、草原生态保护、水生态保护的重要环节。与之相对，在“生态”范畴中更多地考虑“人”的需求价值，则会进入“资源”或“环境”的视野。例如，在自然保护地法中规定生态旅游的相关内容时，生态保护与资源利用合而为一。可见，“资源”“环境”“生态”呈现出“一体三面”的特征，它们都是“生态环境”这一范畴在不同视角下的投射。因此，在生态环境法典中，“资源”“环境”“生态”是贯穿整部法典的范畴，只是在不同的规范需求中有不同的侧重体现。在污染控制编强调对环境污染的预防和治理，在绿色低碳发展编强调资源的可持续利用，在自然生态保护编强调对生态系统的整体性保护。

2. 2. 2 “生态-资源”一体化保护的理论基础

自人类步入工业社会以来，资源的开发利用对社会经济发展的作用被愈发重视，这使得其本作为商品的经济属性被突出强调，直到世界范围内环境污染和生态破坏问题的不断加剧，资源所蕴含的生态价值才逐渐被各国所关注和重视。随着可持续发展理念深入各国经济发展模式之中，资源的生态价值的外延也在不断拓展，甚至由生态价值转化成为经济价值，使得“资源”的内涵愈发丰富，资源与环境的边界也愈发模糊。在法典化视域下，综合生态系统管理理论所蕴含的生态系统整体性保护方法和一般系统理论所关注的元素与系统的辩证关系为我们结合资源与生态的不同面向、在自然生态保护编中实现“生态-资源”的一体化保护提供了理论支持。

在生态学视角下，综合生态系统管理（integrated eco⁃logical management，IEM）理论认为，应将生态系统视为一个整体，从长期和可持续的角度看待自然资源，强调自然资源与生态功能之间的关联，并实施综合性的生态系统管理［41］。这要求自然资源开发利用应考虑生态环境现状，采取综合性的措施实现生态保护的目标。以生态功能保护为代表的公共利益逐渐被纳入自然资源利用的规制考量中，这导致自然资源法的规制从私益范畴扩大到公益范畴，利用管制的规制理念成为自然资源法的底层逻辑［40，42］，生态保护要求被内在地纳入资源利用规制之中。

一般系统理论认为，系统整体大于系统部分之和，即整体系统具有部分不具备或不能解释的特征和性质，只能通过整体视角观察整体的功能［43］。就生态系统而言，其作为一个复杂系统所具备的特征符合一般系统论的描述。首先，生态系统是圈层构成的。生态圈层既包括生物群落，也包括岩石圈、水圈、大气圈这些非生物环境。不同圈层相互嵌套和重叠，客观上不能割裂。其次，生态系统具有尺度性。一个生态系统的结构和功能的稳定性，往往依赖于更大尺度上生态系统。这表明，从保护目的出发，生态系统的稳定状态是资源要素得以持续利用的前提。最后，生态系统具有涌现性，即生态要素聚集成生态系统时会产生新的功能［44］。例如，树木聚集在一起形成的森林会涌现出树木不具备的特征和功能，反之树木减少一定数量后森林的功能不复存在。这意味着评价资源数量带来的价值无法剥离生态系统功能的影响。就社会系统而言，人类社会是社会-经济-自然复合的系统，其中社会子系统、经济子系统和自然子系统之间存在相辅相成的关系，人类社会的存续价值、生态价值和经济价值无法也不能割裂衡量［45］。因此，资源价值与生态价值不可孤立评价，只有通过一体化保护才能充分保障生态系统的整体功能实现。

将“生态-资源”一体化保护作为自然生态保护编的基本思路具有合理性。首先，生态保护与资源利用在理念上存在本质区别，但在规制措施上存在关联。虽然生态保护的“去中心化”结构和“非人类中心”价值与资源利用的“人类中心”价值倾向存在差异，但在规制逻辑方面，生态破坏与资源破坏具有共性，都是人类向生态环境的过度索求导致的消极后果，指向的客体范围也存在交叠。例如，对森林资源的破坏也会导致同一区域森林生态的破坏。因此，生态环境法典的资源利用制度同样以可持续性为根本追求。法典通过规制性和（或）激励性措施，结合不同资源品种的特性，规定人类开发利用自然资源的方式，同样追求实现生态保护的效果。其次，现行立法中已经规定了“生态-资源”一体化保护的相关内容。例如，《中华人民共和国青藏高原生态保护法》第14条将资源利用状况作为制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单的条件，第41条规定了应对气候变化时区域生态系统、水资源、野生动植物的统筹保护体系。而在实践中，资源价值也是衡量生态价值的重要依据。例如，自然资源资产核算是生态补偿计算和生态价值评估的重要基础［46］。

因此，自然生态保护编应当以“生态-资源”一体化保护为基础，在基本范畴方面区分“生态”与“资源”；在理念方面侧重“生态保护”而非“资源利用”；在规制措施方面将资源可持续性利用作为生态保护的实现手段。

2. 2. 3 “生态-资源”一体化保护的制度安排

在自然生态保护编中，“生态-资源”一体化保护可以从规制对象一体化和保护机制一体化两个方面作出制度安排。

规制对象的一体化。在基本范畴的文本表述方面，立法不应刻意区分资源要素与生态系统。事实上，“生态”与“资源”的外延基本重叠，对某一自然资源的保护就是对该自然资源所在生态系统的保护。因此，立法应尽量减少使用“资源保护”这一术语，代之以更凸显整体性的“生态保护”。例如，用“水生态保护”代替“水资源保护”。在制度逻辑方面，立法应将规制重点放在维护生态系统的“整体性”上。一方面，贯彻整体性思维应当避免割裂同一区域内的不同生态要素保护。一个区域内的生态系统是天然的地理单元，其系统本身具有局部的稳定性。因此，可以优先以区域为基本单元构建保护机制、管理体系和制度措施。另一方面，基于生物圈的科学特征，应当围绕生物群落及其栖息地构建保护机制，将制度重点放在维持生物与其生存环境之间的稳定互动关系上。这进一步要求立法考虑将“生态系统多样性-物种多样性-遗传资源多样性”逻辑结构纳入制度体系中。

保护机制的一体化。“生态”“资源”在立法中需要区分但不能割裂，在具体制度安排中，立法需要更加辩证和精细地处理二者的关系。在原则层面，自然生态保护编应当确立综合管理原则，强调生态环境保护、资源可持续利用、特殊区域保护的整体推进，综合采取各种手段、措施对治理单元内各种自然因素进行统一管理［47］。在具体制度层面，“生态-资源”一体化保护应当着重体现在以下几个制度中。其一，生态保护红线制度。由于资源与生态系统共处于同一空间，若这一空间的生态遭到破坏，依附于其上的资源将面临巨大风险。因此生态保护红线制度应当考虑纳入对该空间内资源开发活动的限度，例如建立占用生态保护红线区的战略矿产资源勘探开发、油气管道基础设施建设等活动的正面清单［48］。其二，生态环境监测制度。应当从生态系统角度开展生态资源调查和监测，并将其作为实施生态保护和修复的参考指标之一［49］。其三，生态保护补偿制度。生态保护补偿制度的目的是合作共治和共享生态与经济效益［50］。如前所述，资源价值是生态补偿的重要评价标准。因此应当构建资源价值和生态价值的定量机制，充分保障生态价值在法律上的落实。需要注意的是，基于自然生态保护编“生态优先”理念的考量，以资源利用为主的法律制度，例如矿产资源开发利用、水能开发利用相关法律规范等不宜纳入自然生态保护编。

2. 3 适度法典化模式下的整体性治理进路

目前，适度法典化已经成为生态环境法典编纂的模式选择，这使得自然生态保护编需要综合考虑适度法典化的立法目的、需求和编纂技术，来构建自然生态保护编的整体框架、作出制度安排，从而实现法典与单行法的有效衔接、法典内部融贯协同的目标。

2. 3. 1 适度法典化的要求

法典化是指将分散的法律规范整合成一部或几部具有系统性和完整性的法律文本的过程［51］。这一过程不仅涉及法律文本的编纂，还包括对法律原则、规则的系统化表达，以及对法律关系的全面调整［52］。生态环境法典编纂是一项宏伟、繁复、艰巨的系统工程，为了更好地契合中国生态环境保护实践现状与现行生态环境法律体系，采用“ 适度法典化”的编纂方案已经基本成为学界共识［53-56］。

然而，在“适度法典化”具体如何落实方面学界尚未提出统一的完整方案，不同的方案分别有不同的侧重点［57］。但是，在整体上采取“双法源”，即“生态环境法典+单行法”的编纂模式已成基本共识，这也与中国生态环境法治建设的实际需求相契合。在此基础上，就需要对现行生态环境法律规范的基本价值、基本原则、基本制度等内容进行整合提炼，改变分散立法、分别立法带来的法律冲突和重叠等问题。同时，也需要适当保留部分单行法，对法典中的相关规定予以补充、完善和细化［58］。在“双法源”模式下，如何厘清适度化边界，则需要法典具备根据生态环境保护的具体目标而调整内容的能力，保障法典内容详略得当［59］。就适度法典化的“体系性”而言，“适度法典化”的重点在于通过保持一定的稳定性和系统性，确保法律体系的适应性［60］。在此基础上，“体系性”意味着法典编纂在满足稳定性需求的同时，也要满足开放性需求，即法典不仅要涵盖现有立法的主要内容，还需要对其内容进行适时的调整和完善，以适应当下及未来一定时期内生态环境保护的实践。具体来说，适度法典化应包括内部的体系融贯性和外部的体系协同性两个方面。

2. 3. 2 法典内部的融贯性

理论上讲，法典化的目的在于科学地整理和完善一个领域内的法律材料，形成清晰的表述和逻辑结构［61］。法典应具有内部融贯性，保证法律规范的系统性和体系性。自然生态保护编的内部融贯性不仅是法典编纂的规范性体现，也是生态环境保护整体性思维的体现。内部融贯性体现在理念和内容两个方面。

在理念方面，自然生态保护编编纂的融贯性体现为将可持续发展和整体性保护的方法论与具体的生态保护法律规范实现有机融合。一方面，可持续发展作为生态环境法典编纂的核心价值导向应在生态保护、污染防治、绿色低碳发展的规定内容中贯穿始终。可持续发展要求以生态资源辩证统一的整体自然观为基础进行立法。例如，在处理污染防治与生态资源保护的关系时，认识到环境污染是生态与资源面临的重要威胁，生态破坏是资源开发利用的极大制约。另一方面，自然生态保护编的核心目标是构建契合生态系统完整性的法律体系，整体性方法是自然生态保护编编纂的基本方法。整体性治理要求不仅仅关注单一要素或局部区域的保护，而是着眼于整个生态系统的可持续性，将实现区域可持续发展为终极目标追求［62］。因此，为了从更宏观和全面的角度进行生态保护，避免只注重局部而忽视整体的问题，自然生态保护编的法律规范应当纳入生态系统整体的安全、稳定和多样性保护的相关内容。

在内容方面，自然生态保护编应实现内部自洽，特别是规范内容的完整性和规范对象的不重复性。在整体上，尽可能周延地涵摄生态系统整体，同时避免对生态系统及其子系统的重复规制。为了实现这一目的，除了前文所述以生物多样性保护作为体系逻辑之外，自然生态保护编还应当明确整体生态系统保护的内容。生态系统保护不简单地等同于各生态要素的简单叠加。首先，生态系统及其构成要素具有显著的尺度性特征。例如，在宏观尺度上，流域是大生态系统，而山水林田湖草等是流域生态系统的有机组成部分，是生态要素；然而，当研究尺度降低时，山水林田湖草等均可视为具体的生态系统。若以各类具体的生态要素类别进行篇章安排，可能会忽视了这一尺度性特征。其次，生态系统的界定并非基于构成要素，而是生态系统所提供的生态功能。各生态要素的简单累加无法全面涵盖生态系统的功能。因此，生态要素保护的法律规范的加总无法替代专门的生态系统保护法律规范，自然生态保护编应当纳入生态系统保护规范，强调生态系统整体功能的重要性。

2. 3. 3 法典与单行法的体系协同

自然生态保护编的“双法源”特征，使其编纂的过程中需要着重考虑法典与单行法的协同与衔接适用问题。如前所述，中国大量的生态保护规范规定于自然资源相关法律法规之中，并且由于“生态”与“资源”二者一体两面的辩证关系，使得适当处理自然生态保护编与单行法的关系尤为重要。在“双法源”模式下，每部单行法内容都应当具有独立性和完整性，法典模式不需要特别考虑单行法的领域归属，而应着重考虑在内容不重复的前提下如何将单行法的有关内容在不同分编中侧重体现［63］。在宏观层面，自然生态保护编需要考虑在实现生态安全价值的前提下，通过“提取公因式”的方式归纳和整理现行法中的共同原则和共性制度，并着重对生态环境法典与保留的单行法和未来的生态保护立法之间有序衔接作出制度安排。在具体法律规范层面，应实现法典与单行法的功能协同，保证法典的形式融贯性和内容完整性，在规范选择上注意繁简适度。从法典调整范围来看，适度法典化强调在确保法典能够全面覆盖特定领域的同时，避免过度扩张导致的复杂性和冗余性。这就要求自然生态保护编应聚焦于实现生物多样性保护，落实生态系统的整体性治理进路。在法典中主要规定涉及生态保护和生物多样性保护的法律规范，而不细化规定自然资源开发利用的法律规范。在此基础上，发挥单行法对法典的补充和细化功能。例如，关于长江、黄河和青藏高原等重点区域的保护，可以通过在法典中设置转致条款直接适用现行法，从而发挥“双法源”模式在保障内容的全面性和法律灵活性等方面的优势。

3 生态环境法典中自然生态保护编的规范路径

自然生态保护编应当在“事前预防-过程监管-损害救济-恢复治理”的制度体系基础之上，以生物多样性保护为目标，以“生态系统保护-物种保护-遗传资源保护”为基本框架，并在制度设计中贯穿生态系统整体治理的理路。

3. 1 自然生态保护编的体例安排

以生物多样性为基础的编纂逻辑可以较为全面地涵盖生态系统整体，科学地回应生态系统中物种数量和相对丰度的动态变化，避免单一要素层面的保护带来的漏洞，也可有效规避系统无限细分带来的重复规制，符合生态系统保护的科学基础和体系逻辑［64］。因此，构建以“生态系统保护-物种保护-遗传资源保护”为逻辑线索的自然生态保护编框架，再结合“事前预防-过程监管-损害救济-恢复治理”的制度脉络，是自然生态保护编较优的路径选择。具体而言，自然生态保护编可划分为一般性规定、生态系统保护、物种保护、遗传资源保护，以及生态退化治理和生态修复与补偿5部分。

在一般性规定部分可规定以下3方面内容：其一，自然生态保护编的基本理念和基本原则。基本理念即实现山水林田湖草沙冰整体保护、系统修复、综合治理；基本原则包括生态优先原则、风险预防原则、综合治理原则等。其二，通用于自然生态保护编的共性制度，例如生态保护规划、生态标准、生态监测评估等。这一部分可以与总则编生态环境一般性制度相衔接。其三，自然生态保护编与污染控制编、绿色低碳发展编之间的适用关系，明确同一生态要素基于“环境”“生态”“资源”的不同侧重。

在生态系统保护部分，可以规定包括生态系统整体保护和现行立法中关于森林、草原、水、荒漠等生态系统子系统保护的相关内容。本部分应特别注意规定关于生态系统整体保护的措施，厘清生态保护与生态退化防治的区别。以荒漠生态系统保护与荒漠化防治为例：荒漠生态系统保护的重点在于从整体上保护荒漠生态系统内在的生态服务功能，关注其间接利用价值、选择价值和存在价值［65］，相关制度内容直接指向荒漠生态系统功能。而荒漠化防治基于“事前-事中-事后”的逻辑，以人类活动为中心开展沙化土地预防和治理。现行立法侧重强调荒漠化防治，出于生态系统保护的整体性要求，自然生态保护编应当在此基础之上规定荒漠生态系统保护的内容。体现在制度设计上，可以在本部分内规定沙化土地封禁保护及限制人类活动、荒漠生态补偿等具体制度。同时，还应特别关注重点区域保护，即自然保护地、自然生态空间、流域、湿地、水土流失重点防治区域、沙化土地封禁保护区、高原保护区等具有重要作用的生态功能区域。相较于一般区域而言，重点区域的生态问题更为突出，治理要求也相对复杂，因此需要在立法上予以特别关注。在生态区域治理方面应发挥生态环境法典的基本法功能，建立区域协调机制，明确跨行政区域的合作机制，从而为实现区域可持续发展提供保障。同时，基于适度法典化的编纂模式和法典容量，这方面内容可以通过设置引致条款的方式，与自然保护地立法（包括国家公园、自然保护区和其他自然公园有关立法）、流域立法、青藏高原生态保护立法等相衔接。

在物种保护部分，主要强调种群保护，包括外来物种入侵防控、生物群落、放生规制及其栖息地保护等内容。物种多样性是生物多样性的重要方面，也是生态安全的重要保障，对保障生态系统完整性具有重要作用。法典应当综合考虑目的符合性、与本编其他制度的关联性、法制基础是否成熟等因素，在自然生态保护编中选择性地纳入物种保护的内容［66］。值得注意的是，本部分规定的栖息地保护内容应着重于野生动物植物和生态系统中具有生命成分的自然要素，与关于生态系统保护的内容区分、衔接［67］。

在遗传资源保护部分，可主要规定遗传资源惠益分享、数字序列信息规制、生物遗传资源申报备案和专家评审制度、生物遗传资源技术来源披露及授权等内容。遗传资源作为生物多样性的重要组成部分，是维护生物多样性的基础。遗传资源保护有别于物种保护，它所关注的重点是生物的遗传材料和信息，通过对生物遗传材料和信息的保护来维护生态系统的平衡。在此，应注意本部分内容与《中华人民共和国生物安全法》等立法的衔接。

生态退化治理和生态修复与补偿在生态保护实践中密切关联。生态退化治理的目的在于预防、治理以水土流失和荒漠化为代表的负面生态后果，保障生态安全。水土保持部分的规定应以现行《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）为基础，包括水土保持规划、水土保持方案、预防和减轻水土流失措施、水土流失监测等内容。荒漠化防治部分的内容可以现行《中华人民共和国防沙治沙法》（以下简称《防沙治沙法》）为基础。值得注意的是，该法制定的时间较早，其中许多制度，例如营利性治沙等，已不适应当下的生态环境保护需求。同时，水蚀荒漠化与风蚀荒漠化在管理体制和制度体系方面存在内在联系，这一部分内容应综合考虑水土保持和荒漠化防治的制度内容，实现制度衔接。生态修复与补偿部分的内容应包括生态修复责任的界定与实现机制、生态补偿主体的范围、生态补偿的公私关系、生态效益补偿费征收、市场化生态补偿机制、生态恢复责任形式等。

3. 2 以规范类型化为基础的自然生态保护制度安排

为了预防生态风险和实现保障生态安全的目的，生态保护规范应包含预防生态损害风险、生态保护、生态修复、救济保障等方面内容。在明确以生物多样性保护为主线的篇章框架结构的基础上，按照功能不同可将生态保护法律制度划分为预防型、监管规制型、补救保障型、恢复型4类，从而形成以规范类型化为基础的制度安排方案。

预防型法律制度是自然生态保护编落实风险预防原则的重要路径，通过制定生态规划、划定生态保护红线、明确生态标准以及科学规范资源要素使用等方式，有效防范生态环境风险。预防性方法不仅适用于单一事件的应对，也适用于长期的风险管理以生态保护规划为例，目前，中国生态保护规划有40多种，其中包括水土保持规划（《水土保持法》第10条）、防沙治沙规划（《防沙治沙法》第10条第1款）、海洋生态修复规划（《中华人民共和国海洋保护法》第42条）等生态风险应对类的规划，也包括全国海岛保护规划（《中华人民共和国海岛保护法》第8条、第9条）、湿地保护规划（《湿地保护法》第15条）、野生动物及其栖息地相关保护规划（《中华人民共和国野生动物保护法》第5条第1款）等生态要素保护类规划。除此外，落实事前评估机制和区划制度等规范资源要素利用的机制措施是预防性制度的重要内容。事前评估机制统筹考虑生态要素、生态区域的自然地理特征，可以系统性研判潜在风险，便于提前制定针对性措施，配合实施生态标准制度，既防范“黑天鹅”事件，也防范“灰犀牛”事件。又如，区划制度（例如生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线）可以实现生态保留的目的，为人类活动明确划定边界。

监管规制型制度是自然生态保护编落实整体性保护方法论的重要手段，通过对生态状况、生态利用活动、生态信息等进行全过程监督和管理，避免或者降低生态风险，有利于在生态利用的全程预防生态破坏，确保生态环境的可持续发展。监管规制型制度主要包括生态监测制度和生态信息管理制度两方面内容。其中，生态监测制度是主管部门开展监管活动的基础。自然生态保护编应当明确自然生态要素和空间统一确权登记制度，在此基础上加强统计监测和信息共享，建立覆盖所有资源环境要素的天地水陆海一体化监测网络体系和质量预报预警机制，为监管、决策提供准确、完整信息。在此基础上，生态信息管理制度应当细化规定关于环境信息制度的内容，侧重规定有关生态风险、生物多样性的信息的管理。除此之外，过程监管应明确事权划分，构建突破行政区域边界的生态区域协同管理机制，例如城乡一体监管和执法制度，区域、流域执法联动机制、协作机制等。

补救型法律制度旨在填补已经发生或可预见的生态损害，避免损害的现实化或损害进一步扩大，例如禁止令制度、生态保护补偿制度等。补救型法律制度源于民法的停止侵害、消除危险，基于对生态破坏行为的“定价”督促行为人理性开展活动以避免造成生态损害，有利于保证生态风险预防。补救型法律制度的典型例证是生态保护补偿制度。生态保护补偿是由国家对导致生态功能减损的资源开发利用者收费及对为改善、维持或增强生态功能为目的作出特别牺牲者给予补偿，其目的在于恢复、维持和增强生态系统的生态功能。通过对“负外部性”和“正外部性”的调节，生态保护补偿制度不仅以更正义的方式衡平了生态保护责任分配，也有助于激励生态保护活动。

恢复型法律制度旨在恢复生态系统功能，其核心在于坚持以自然恢复为主，按照“山水林田湖草沙冰”系统治理的理念，分区分类开展受损自然生态系统修复。其中，除传统的经济罚和自由罚之外的生态修复法律责任对于生态恢复有重要意义。一方面，破坏生态的行为不是仅仅造成某一环境要素的损害，也造成整体生态环境的不利改变以及提供生态系统服务能力的破坏和损伤。然而，通过一般侵权案件中通常使用的“差额”方法（即通过比较损害前后被侵权人财产数额的差距来确定侵权损害数额）确定的罚款金额和生态补偿金额无法充分弥补具体环境要素的不利改变与整体系统服务功能的退化。另一方面，恢复型补救有利于绕开经济罚的复杂程序，及时补救生态损害。例如，对于未经批准擅自采伐经济林的行为，除对行为人进行罚款、拘留外，还可要求其对破坏的林木进行更新，履行看管、保护林木的责任；要求行为人研发并向相关部门提供生态恢复或治理新技术来抵扣部分赔偿或补偿款等。

3. 3 自然生态保护编与其他编的协同

为了实现生态保护规范在法典篇章结构和内容层面的融贯性，实现生态保护的整体性治理，自然生态保护编的生态保护规范需要与总则编、污染控制编、绿色低碳发展编以及生态环境责任编等部分的内容相衔接，从而使生态环境法典各编各司其职，相互衔接配合，形成关于生态保护的全面系统的规范体系。

在总则篇章中，应就生态保护的基本原则和基本制度作出规定，以此作为自然生态保护编规范展开的基础。污染控制编主要关注对单一生态环境要素质量下降的预防和治理，并吸收现有的污染防治法，其中可就由环境污染引起生态破坏的相关事项作出原则性的规定，以便自然生态保护编呼应与衔接。自然生态保护编集中就生态保护作出规定，是法典中关于生态保护的主体内容，同时需要与其他编中与生态保护相关的内容实现又与自然生态保护编对生态保护的关注视角不同。在生态环境责任编中，应充分观照生态保护篇章“双法源”的特征，在纳入适合作为法典法律责任规范内容的同时，为生态保护单行法关于法律责任的规定留下适度的空间。

4 结 论

生态保护规范在生态环境法典中的适当安排不仅是法典编纂过程中应予重视的重要方面，也是体现新时代生态文明背景下新兴法典创新性的重要方面。在基本理路上，自然生态保护编应依循整体性治理进路，将人与自然和谐共生理念融入其中，将生态系统整体功能保障作为根本目的——由此区别于污染控制编应对生态环境要素质量下降问题，以及绿色低碳发展编关注社会经济发展方式和涉碳相关内容。在内容安排上，自然生态保护编应当在明辨“生态”“环境”“资源”三者关系的基础之上，基于生态保护之主旨，以生物多样性保护为基本目标，构建基于“事前预防-过程监管-损害救济-恢复治理”的制度体系。由此，自然生态保护编可基于整体性保护理路，形成系统而完整的生态保护规范体系，全面回应生态文明法治建设在生态保护方面的规范需求，为生态文明法治建设提供充分、坚实的法典规范依据。

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（责任编辑：闫慧珺）