国家级新区设立与土地利用效率——基于中国70个大中城市的实证研究

马学广 蒋 策

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300350)

一、引言

国家级新区作为城市内重点开发的国家战略区域,通过体制机制创新和产业优化升级,在三十余年的发展历程中已形成超常规超高速的发展态势[1]2,是中国式现代化建设的一个生动缩影。2021年,贯穿“四大板块”“五大区域重大战略”和重要城市群都市圈的18个国家级新区(不含雄安新区)共实现地区生产总值约5.4万亿元,约占中国国内生产总值的4.7%,成为全球化背景下我国对外开放和改革创新的重要载体和巨大引擎,极大推动了区域经济空间格局重构和高质量发展。

随着2014年开始国家级新区的批复和设立进入快车道,学界由此掀起了国家级新区研究的热潮。研究者基于多学科视角与方法,围绕国家级新区的功能定位[2]16、空间政治[3]103、创新发展[4]92、管理治理[5]16、空间布局[6]963、困境对策[7]9、用地管控[8]12等领域开展了大量的理论与实证研究,其中国家级新区设立的政策效应近年来已成为学界关注的焦点。国家级新区对所在城市及周边区域会产生复杂多维的溢出效应,现有研究主要基于经济学视角分析国家级新区设立对区域经济发展产生的辐射带动作用[9]123及其内在理论机制[10]55。然而,土地作为基本生产要素和国家级新区建设的空间载体,已有研究却鲜有关注国家级新区对土地利用的作用效应,由此便产生了以下三方面问题。(1)国家级新区设立对所在区域土地利用效率有何种影响?国家级新区孕育于城市开发区,中央和地方财政的大力扶持使得所在区域工业用地、商住用地及其他生产要素迅速扩张并改变当地土地利用结构和布局,进而影响所在区域的土地利用效率。然而这种影响是正向促进还是负向抑制是一个迫切需要回答的问题。(2)国家级新区对土地利用效率的影响是否可持续?随着国家级新区逐步设立,其具备的财税、社保、房产等政策红利也在不断减弱,改革力度受限,对土地的承载需求也逐渐下降。除正在建设且具有特殊战略意义的雄安新区外,其他国家级新区经过长期发展人口数量趋于饱和,产业结构趋于成熟,各地类的面积和布局也已趋于稳定,土地要素投入产出的变化幅度收紧,此时国家级新区能否仍然持续影响所在区域的土地利用效率值得高度关注。(3)国家级新区的政策效应有无空间异质性,特别是对周边区域的土地利用效率是否也存在影响?国家级新区作为一种区位导向性政策,其设立目的便是推动区域协调发展。分布在不同区位、不同城市的国家级新区对土地利用效率的影响是否存在差异,需要进一步探索。同时,国家级新区的建设与发展会挤占周边区域土地、劳动力和资金等生产要素,导致资源的空间再配置。尤其是国家级新区作为刚性尺度重构工具,会通过制度建构、规划制定和要素配置等方式对周边区域现有的土地利用格局形成较大影响。这种影响是正向还是负向便关系到要素视角下国家级新区政策效应是否有利于区域高质量协调发展。

综上,针对国家级新区影响土地利用效率的三方面问题,本文的边际贡献主要包括:(1)研究理论方面,探讨国家级新区与土地利用效率的内在关联与影响机理,并进一步探索国家级新区政策效应的时空异质性,从而基于土地利用视角拓展了区位导向性政策效应的相关理论;(2)研究内容方面,以中国70个大中城市为研究样本,运用双重差分模型和空间双重差分模型实证检验了国家级新区设立对区域土地利用效率的作用效应及时空异质性;(3)研究意义方面,本文的作用机制分析有助于进一步明晰区域协调发展战略下国家级新区发展方向与土地集约高效利用的重要性,为优化国家级新区空间布局与土地利用方式提供了经验证据,为推动国家级新区发展模式转型提供了政策启示。

二、理论分析与研究假设

土地是国家级新区建设的物质载体,“从零开始”的国家级新区建设在理论上会对区域土地利用现状产生深刻影响。一般而言,国家级新区在中央和地方“双重关照”下畅通了人流、物流、资金流、信息流等要素流动,优化了所在区域土地利用方式,进而能够促进土地利用效率提高[11]44。具体而言,国家级新区主要通过创新效应、结构效应和集聚效应三重路径提升了土地利用效率。

一是创新效应,主要蕴含制度创新和科技创新两个方面。为最大化国家级新区这一制度性空间的示范效应,中央通过赋予国家级新区“先行先试权”充分激发地方政府制度创新和政策改革,例如开放土地使用权限、优化土地利用配置、健全农地流转等;而地方政府在政策刺激下结合本地发展实际进行以土地利用为核心的新区发展规划,并通过行政等级的“尺度跳跃”和优惠政策叠加进一步加大机制改革与资源配置力度,从而降低土地开发成本并拓展土地配置模式。在创新政策激励下,国家级新区通过吸引资金、人才、技术等要素集聚,加速原始创新资本积累,并通过创新创业平台驱动企业进行创新生产,从而形成区域创新高地。同时,由于创新要素的空间循环会产生知识溢出,国家级新区在进行资源高效利用时产生的示范效应,能够促进周边区域学习模仿从而提升自身创新水平,进而改善城市内部及周边的创新环境并提高创新效率。

二是结构效应,主要蕴含土地结构和产业结构两个方面。一方面,国家级新区建设既通过加速生产要素的跨界流动加深了不同区域的空间联系,也通过核心与边缘的极化边际效应和扩散边际效应加剧了区域间同质要素的市场竞争,这就直接导致产业结构调整并进一步改变土地利用结构。为增强市场竞争力,地方政府会根据土地资源禀赋优势统筹土地集约利用,实施精细化差异化土地资源管理,最大化释放土地生产潜能,从而促进土地利用效率提升。另一方面,地方政府在市场机制的作用下通过财政支出分配、税收优惠扶持、环境保护规制和贸易结构调整等途径作用于生产要素的配置,引导优质生产要素流向高技术化和高附加值的产业,同时改造升级或置换淘汰传统弱势产业,实现产业结构向高度化与合理化转变,从而推动土地结构优化和高效利用。

三是集聚效应,主要蕴含土地要素集聚和其他要素集聚两个方面。土地要素集聚是土地产出的前提,也是吸引其他要素集聚的基础。一方面,地方政府通过大规模出让工业用地和不饱和供应商住用地来充分发挥土地利用的规模效益,大力推动土地集约化进程从而适应产业规模化高级化需求;与此同时,将获取的高额土地出让收入用来支持国家级新区及周边的基础设施建设,从而进一步拉动土地利用效率和新区经济增长。另一方面,土地要素的空间集聚进一步提升了土地的区位优势,从而吸引更多的劳动力、资本、信息等其他生产要素空间集聚,形成大规模的产业集群并产生经济生产的空间溢出,进而促进区域土地利用结构优化并带动边际经济产出的增加。

基于上述分析,本文提出如下假说:

假说1:国家级新区主要通过创新效应、结构效应和集聚效应三重路径提升了所在区域的土地利用效率。

现有研究表明,区位导向性政策在地理区位、市场机制和消费者偏好等因素影响下,其政策效应会存在时空异质性[12]107。对国家级新区而言,在时间维度上,随着改革日益深入,各类区位导向性政策的实施广度呈规模性扩大,国家级新区的示范效应在时间上不断耗散,相对于其他区域所享有的政策红利不断下降,对人才、资金、技术等生产要素的吸引力与建设前期相比也逐渐减弱;与此同时,国家级新区及所在区域土地承载量趋于饱和,土地利用结构趋于稳定,政策对土地利用的边际效益也逐渐收窄,从而使得国家级新区对土地利用效率的提升效应随着时间的变化而有所不同。基于此,本文提出如下假说:

假说2:国家级新区对土地利用效率的提升效应具有时间异质性,即会随时间的增加呈现先变大、后变小的变化趋势。

在空间维度上,目前我国批复成立的19个国家级新区分布于不同区域的多个城市之中,其政策效应也会因城市行政等级和区位条件的不同而存在差异。一般而言,直辖市、副省级城市、省会城市等较高行政级别城市受各类支持政策的叠加具有较强的经济基础,产业结构和基础设施建设较为完善,使其用地结构较为稳定且土地利用集约高效。根据边际效应递减规律,在该类城市中设立的国家级新区作为单一因素可能对区域土地利用效率的提升效应不会特别显著;而普通地级市产业结构不高级、基础设施不完善等现象较为突出,由于长期以来缺乏政策支持造成了土地资源错配和土地闲置,国家级新区在此设立可以通过整体规划、产业升级、扩大市场等方式解决上述问题,从而显著拉动普通城市的土地利用效率。同样的分析思路也适用于我国东部、中西部地区。我国东部地区产业结构更高级、基础设施建设更完善、资源配置效率更高效,其土地投入产出效益更大,土地利用效率也更高[13]1114,设立国家级新区对区域土地利用效率的边际提升效应较小;而我国中西部地区发展基础较为薄弱,在此设立国家级新区可以优化资源配置和产业模式,从而显著提升土地利用效率。基于此,本文提出如下假说:

假说3:国家级新区对土地利用效率的提升效应具有空间异质性,国家级新区对较高行政等级城市的土地利用效率的提升效应较小。

假说4:国家级新区对东部地区土地利用效率的提升效应要小于中西部地区。

此外,要素集聚使得国家级新区的经济外部性会产生空间溢出效应,而其又会受到地理距离的限制并呈现非线性变化趋势。具体而言,国家级新区所在中心区域会对距离较近的周边区域产生虹吸效应,即会吸引更多周边资源来此集聚,冲击周边区域现有土地利用结构与产业发展模式,从而在周边区域形成“城市阴影区”(Urban Shadows)[14]6,使得国家级新区对周边区域的土地利用效率产生负外部性;随着距离的增加,国家级新区的虹吸效应受限,对周边区域的正向空间溢出效应开始发挥,对土地利用效率的提升效应也逐渐增强。然而,当超出正向空间溢出效应的最大距离范围后,空间分离所导致的禀赋差异、行政壁垒等现象逐渐凸显,再加上土地资源具有稀缺性和固定性,国家级新区对周边区域土地利用效率的提升效应又逐渐减弱甚至消失。基于此,本文提出如下假说:

假说5:国家级新区对土地利用效率的提升效应会随到国家级新区距离的增加呈现先减弱、后增强、再减弱的变化趋势。

三、研究设计

(一)样本选择与数据来源

本文将国家级新区设立视为一项准自然实验,将研究期内设立国家级新区的城市纳入处理组,将未设立国家级新区的城市纳入控制组,并运用双重差分模型来评估国家级新区设立对土地利用效率的影响。在实证检验之前,本文借鉴并进一步改进曹清峰[15]47-48的方法选取样本:(1)初步选择中国70个大中城市作为基础样本。由于国家级新区本身具有很高的战略定位,对申报城市的行政级别和软硬环境要求较高,致使我国大部分普通地级市申请难度很大。国家统计局口径下的70个大中城市基本均为国家或区域中心城市,城市间同质性较强,且符合统计学意义,由此一来可以控制处理组和控制组的异质性。(2)在此基础上,剔除了大理白族自治州,同时添加了保定市,从而形成本文最终采用的70个大中城市研究样本。剔除大理市是由于其作为基础研究样本中唯一一个县级行政区,相关数据缺失严重,且其域内没有国家级新区,剔除其对样本分析没有明显影响。雄安新区作为我国最新设立的国家级新区,其母体保定市无论是经济总量还是人口数量均符合“大中城市”标准,因此样本城市中增加保定市既保持了样本同质性,又可以增强国家级新区的政策现势性。(3)为了控制国内外制度环境的异质性,并考虑数据可获得性,将研究期选定为2003—2021年。这是因为2002年之后我国社会主义市场经济体制已经基本建立,且我国已加入世界贸易组织,国内外社会制度环境一致,从而可以精确识别国家级新区促进土地利用效率提高的净效应。(4)由于上海浦东新区设立时间(1992年)早于样本研究期起始年份,故将其剔除。此外,浦东新区作为我国第一个国家级新区和改革开放的窗口,在设立时即被赋予了此后设立的国家级新区无法匹及的特殊政策优势和崇高政治使命;且在浦东新区成立14年后,第二个国家级新区才批准设立,它及此后设立的国家级新区所处的国内外制度环境与浦东新区相比存在显著差异。因此,剔除浦东新区可以控制国家级新区自身政策的异质性。

本文所涉及的样本城市数据源自《中国城市统计年鉴(2004—2022年)》、《中国城市建设统计年鉴(2003—2021年)》、样本城市及所在省份的历年统计年鉴和统计公报,缺失值采用均值填充和热卡填充的方法补齐。此外,为消除异方差和量纲影响,对主要连续型变量取对数;为剔除极端值的影响,对全部连续型变量进行了1%双侧缩尾处理[16]58。

(二)模型构建与变量选取

1.非期望产出的超效率SBM模型

基于非期望产出的超效率SBM模型最早是由Tone提出的一种生态效率测算方法[17]34。它既能克服传统数据包络分析模型存在的投入产出变量“松弛”或“拥挤”问题[18]2170,又在一般SBM模型的基础上对有效生产决策单元分解排序,并考虑到对周边环境产生负向影响的非期望产出,大大提高效率评价的准确性和实用性,被广泛应用于各类效率测算中。因此,本文参考既有研究,认为土地利用效率是由包括自然、经济和社会等诸多因素构成的复杂系统共同作用的结果,并基于投入-产出理论,将土地利用效率定义为通过最高效土地利用而生成的最高综合产出,即投入一定规模的土地面积、资本、非农劳动力和技术等生产要素,所能实现的经济效应、社会效应和环境效益最大化以及环境污染等非期望产出最小化的程度[19]88。在此基础上,采用非期望产出的超效率SBM模型测算全国70个大中城市的土地利用效率。

假设有n个生产决策单元,每个决策单元包含的投入种类为m、期望产出种类为r1、非期望产出种类为r2,则测算模型为[20]8:

(1)

(2)

式(1)和(2)中,ρ为土地利用效率;x、yd、yu分别为投入矩阵、期望产出矩阵和非期望产出矩阵中的元素;k为被评价单元;λ为权重向量。

参考已有研究中的土地利用效率投出产出指标体系[21]1159,[22]61,并综合考虑模型特征、数据可获得性和统计口径一致性,本文构建了全国70个大中城市土地利用效率评价指标体系,如表1所示。

表1 全国70个大中城市土地利用效率评价指标体系

2.双重差分模型

由于国家级新区是分批次设立的,本文参考Beck等[23]1644的思路,采用渐进双重差分方法(staggered differences-in-differences,staggered DID),具体模型如下:

landit=α+βdidit+λZit+νi+μt+εit

(3)

式(3)中,被解释变量landit为城市i(i=1,2,…,69)在t(t=2003,2004,…,2021)年的土地利用效率;didit为国家级新区设立政策估计量,如果城市i在t年设立了国家级新区,那么该城市在该年及以后的年份中didit=1,否则didit=0;Zit为控制变量集合。结合已有研究,本文选择以下控制变量:(1)经济发展水平(eco),用人均国内生产总值衡量。经济发展水平直接决定着单位土地面积上各种资源要素的投入,较高的经济发展水平往往伴随着资源高效利用和合理配置,以及生产活动有序运转[24]112,因此可预期该变量对土地利用效率的影响为正。(2)产业结构(indus),用二、三产业产值占全市生产总值的比重衡量。产业结构和土地结构具有双向互动关系,产业结构优化的过程也是土地资源利用结构渐趋合理的过程[25]20,因此可预期该变量的影响为正。(3)政府财政支出(gov),用财政支出占全市生产总值的比重衡量。地方政府是当地土地资源配置的行动主体,财政分权体制下地方政府往往会通过各种政策工具干预调控土地利用[26]107。政府财政支出是地方生产活动的重要来源,更是土地资源高效利用的重要保障,因此可预期该变量的影响为正。(4)人口因素(popu),用人口密度衡量。人口密度的提高会促使资源要素集聚,带来城市规模经济效应和较高的需求水平,进而拉动土地利用效率[27]1790,因此可预期该变量的影响为正。(5)基础设施建设(infra),用人均道路面积衡量。基础设施建设具有双重效应,既可以通过项目投资建设直接促进土地高效利用与经济增长,又可以通过规模效应保障其他人类活动的高效运行,提高生产效率[28]88,因此可预期该变量的影响为正。(6)房地产投资(reales),用市辖区房地产投资额衡量。房地产建设是城市经济增长的重要源泉,但是往往伴随着对土地利用现状的冲击。在土地财政模式下,房地产的固定性、高营利性和高行业相关性通常会受到地方政府的重视而优先发展。这既能增加政府财政收入,又可驱动房地产企业资本扩张[29]530。然而,这种政与企的互动行为会产生一种市场信号,引致土地等要素向房地产过度集聚而导致产能过剩,由此造成要素错配,进而扭曲土地利用效率,因此可预期该变量的影响为负。此外,νi为个体固定效应,μt为时间固定效应,εit为随机误差项。

本文参考事件研究方法,在式(3)的基础上构建如下模型来验证国家级新区设立对土地利用效率影响的时间异质性:

(4)

3.空间双重差分模型

传统DID模型的隐含假设包括个体处理效应稳定假设(stable unit treatment value assumption,SUTVA),即研究样本中的个体间是严格相互独立的,不会受到其他个体处理与否的影响[30]8。根据前文分析,国家级新区设立还可能对周边区域的土地利用效率产生影响,即存在空间溢出效应,这便违背了SUTVA,因此传统DID模型将会失效。空间双重差分模型(Spatial-DID,SDID)在传统DID模型的基础上纳入了被解释变量的空间滞后项,放松了空间单元之间严格相互独立的假设,既考察了处理组实施的某项政策对控制组或邻近地区产生的影响,又能够衡量这种效应的程度和作用方向,实证研究也证实了SDID模型对政策效应的估计更加有效[31]38。因此,本文参考沈坤荣等[32]97的研究,在式(3)的基础上构建了如下所示的SDID模型:

(5)

四、实证分析

(一)基准模型回归结果

运用式(1)进行DID回归的结果如表2所示。可以发现,did在两个模型中均通过了1%的显著性检验且系数为正,表明国家级新区设立能显著推动所在城市的土地利用效率,从而验证了假说1。各控制变量的回归结果也与前文分析一致,表明经济发展水平、产业结构、政府财政支出、人口因素和基础设施建设均促进了土地利用效率的提高,而大量、不规律的房地产投资则会抑制土地利用效率。此外,模型2表明国家级新区设立会使所在城市的年均土地利用效率增加约0.094,而下文的时间异质性检验表明这种提升效应至少可以持续10年,即会使所在城市土地利用效率至少提高约0.94,这对于运用DEA方法测算的土地利用效率而言是一个十分明显的增幅。

表2 基准模型回归结果

(二)时间异质性检验

图1报告了式(4)中系数αk的估计结果及对应的95%置信区间随时间的变化情况,由此来检验假说2,即国家级新区对土地利用效率的提升效应具有时间异质性。总体而言,从国家级新区设立后第一年开始,国家级新区都对所在城市土地利用效率产生了提升效应,且这种提升效应至少持续了10年。具体而言,随着时间的推移,国家级新区的设立对土地利用效率的提升效应呈现出先上升、后下降的变化特

图1 国家级新区影响土地利用效率的时间异质性

征,这种提升效应于设立后的第八年达到最大。这与本文的理论预期是一致的,即国家级新区在短期内的政策效应十分显著;但随着时间的推移,国家级新区相对其他区域享有的政策优势和改革力度在不断下降,土地等各类要素的配置、结构和利用方式也趋于稳定,导致其对土地利用效率的提升效应也逐渐减弱甚至消失,从而验证了假说2。

(三)空间异质性检验

1.城市等级异质性检验

为检验假说3,即国家级新区对行政等级较高城市的土地利用效率的提升效应较小,本文将处理组的城市样本按照行政等级划分为重点城市和普通城市,并分别与控制组样本合并构成模型1和模型2,按照式(3)进行回归分析。其中,重点城市包括直辖市、副省级城市和省会城市,普通城市则为一般地级市。两类行政等级城市的估计结果如表3所示。可以看出,两个模型中did均通过了1%的显著性检验且系数为正,且模型1的系数要低于模型2,表明国家级新区对行政等级较高的重点城市土地利用效率的提升效应较小,而对普通城市土地利用效率的提升效应较大,从而验证了假说3。

表3 城市等级异质性检验结果

2.区位异质性检验

为检验假说4,即国家级新区对东部地区城市土地利用效率的提升效应小于中西部地区,本文将处理组的城市样本按照所属区域划分为东部地区和中西部地区,并分别与控制组样本合并构成模型1和模型2。此外,设置国家级新区设立与地理区位两个虚拟变量的交叉项did×region以构成模型3,以此检验国家级新区的作用效应是否具有区位差异。各模型均按照式(3)进行回归分析,结果如表4所示。三个模型的did均通过了1%或5%的显著性检验且系数为正,表明国家级新区对东部和中西部地区城市的土地利用效率均具有明显的提升效应,且对东部地区的提升效应较小;交叉项did×region的系数在10%的水平上显著为正,表明国家级新区对土地利用效率的提升效应存在地理区位差异,从而验证了假说4。

表4 区位异质性检验结果

3.空间距离异质性检验

图2报告了式(5)中系数α的估计结果及对应的95%置信区间随空间距离的变化情况,由此来检验假说5,即国家级新区对土地利用效率影响的空间溢出性。可以发现,国家级新区对土地利用效率的影响存在正向空间溢出效应,且随着距离的增加,国家级新区对周边土地利用效率的提升效应呈现先减弱、后增强、再减弱的“～”型变化趋势。具体而言,国家级新区对其所在城市周边150 km内土地利用效率的提升效应不显著,对其所在城市周边150—250 km范围内的土地利用效率会产生显著的提升效

图2 国家级新区影响土地利用效率的空间异质性

应,而超过250 km这种提升效应基本不再具有统计学意义。这与本文的理论预期是一致的,即距离国家级新区太近易受中心区域资源虹吸效应影响而成为“城市阴影区”,而超过这一距离国家级新区的正向空间溢出效应才会发挥;随着空间距离的逐渐增加,国家级新区的正向空间溢出效应逐渐减弱,对周边土地利用效率的提升作用也会变小甚至消失,从而验证了假说5。

(四)稳健性检验

1.平行趋势假设检验

使用DID的前提是要满足平行趋势假设,即在国家级新区设立之前,处理组和控制组的土地利用效率没有系统性差异或呈现相同变化趋势。由图1结果可知,国家级新区设立之前处理组和控制组的变量均未通过显著性检验,即二者之间在国家级新区设立之前的土地利用效率不存在系统性差异,故通过了平行趋势检验。

2.PSM-DID检验

倾向得分匹配(propensity score matching,PSM)能够在满足DID方法的平行趋势假设前提下消除或修正样本选择性偏差。本文运用PSM方法,保持处理组不变,将经济发展水平、产业结构、政府财政支出、人口因素、基础设施建设和房地产投资作为协变量并进行Logit回归,按照1∶1的比例进行近邻有放回匹配得到控制组。经过PSM操作后,处理组和控制组各变量均未通过10%的显著性检验,处理组和控制组样本无明显差异,说明匹配效果较好。在此基础上进一步按照式(3)进行DID估计,回归结果(如表5所示)显示核心解释变量did的系数在1%的水平上显著为正。

表5 PSM-DID回归结果

3.安慰剂检验

为排除国家级新区设立对土地利用效率的提升效应受其他因素干扰的可能,本文进行如下安慰剂检验:如果在研究期内某年有n个城市设立了国家级新区,则从该年及之前没有设立过国家级新区的城市中随机抽取n个城市作为虚拟处理组,其余城市作为控制组进行式(3)的DID回归。按照上述过程进行1000次抽样后,did的系数分布情况如图3所示。结果显示,did的系数分布于0附近,均值为-0.029,远小于基准回归估计的系数0.094,表明国家级新区对土地利用效率的增长效应未受到其他不可观测因素的干扰。

图3 安慰剂检验结果

4.剔除其他区位导向性政策和试点政策的干扰

由于设有国家级新区的城市一般具有较高的行政等级和战略地位,从而会使其承载国家较多的战略政策布局。为检验国家级新区对土地利用效率的提升效应是否受其他国家政策的影响,本文考虑以下两个覆盖样本城市较多、现势性较强的国家政策。(1)自由贸易试验区政策。在18个处理组样本城市中,有13个城市也设立了自由贸易试验区,且都在该市国家级新区设立后,因此需要排除自由贸易试验区政策的干扰。(2)国家智慧城市试点政策(1)本文所指的国家智慧城市试点是由中华人民共和国住房和城乡建设部审批公布的,自2012年启动以来共批复了三批国家智慧城市试点,覆盖了全国各省(自治区、直辖市)290个城市(区、县、镇)。。在处理组样本城市中,有17个城市也是国家智慧城市试点或拥有国家智慧城市试点县区(含代管),且大部分城市在国家级新区设立前就已经成为或拥有国家智慧城市试点,因此需要排除国家智慧城市试点的政策效应。为检验上述两类政策的影响,本文基于式(3)构建以下方程:

(6)

表6 其他试点政策影响的回归结果

5.替换或增加变量

(1)替换被解释变量。参考已有研究[33]2,采用二、三产业产值增加值与城市建设用地面积的比值来衡量土地利用效率,回归结果如表7模型1所示。(2)增加控制变量。在其他变量保持不变的情况下,增加人力资本水平(edu)这一控制变量,用高校在校学生数占年末总人口的比重来衡量。人力资本是土地产出效益的重要来源,因此可预测该变量会对促进土地利用效率的提高。回归结果如表7模型2所示。可以发现,在替换或增加变量后,国家级新区对所在城市土地利用效率的提升效应依然是显著的,表明本文

表7 替换或增加变量后的回归结果

运用DID方法测算国家级新区政策效应的实证结果是稳健的,同时验证了高水平人力资本会促进城市土地利用效率的提高。

(五)作用机制检验

为检验假说1中国家级新区对土地利用效率提升效应的内在机制,本文基于式(3)新增一个递归模型,进而构建如下回归模型:

Mit=α1+β3didit+λ1Zit+νi+μt+εit

(7)

式(7)中,Mit表示中介变量,即创新效应、结构效应和集聚效应。为避免变量之间可能存在的共线性,创新效应以人均专利授权数(pat)来衡量,结构效应分别以第三产业增加值与第二产业增加值之比(ind)和建设用地面积占土地面积比重(constr)来衡量,集聚效应分别以市辖区建成区面积占全市建成区面积的比重(munibuilt)和市辖区生产总值占全市生产总值的比重(munigdp)来衡量,回归结果如表8所示。可以发现,国家级新区设立对上述各个变量的回归结果均通过了1%或5%的显著性检验且系数为正,即国家级新区可以通过创新效应、结构效应和集聚效应三重路径提升所在区域的土地利用效率,从而全面验证了假说1。

表8 作用机制检验结果

五、研究结论与政策建议

本文在理论分析的基础上,将国家级新区设立视为一项准自然实验,通过构建DID和SDID模型,实证分析了国家级新区设立对土地利用效率的影响及其时空异质性。研究表明:国家级新区对土地利用效率具有显著的提升效应,使得所在城市年均土地利用效率提高了约0.094;国家级新区对土地利用效率的提升效应具有时间异质性,即随时间的推移呈现下降趋势,但这种提升效应能持续至少10年;国家级新区对土地利用效率的提升效应具有空间异质性,即国家级新区对行政等级较高或位于东部地区城市的土地利用效率的提升效应较小,且对周边150—250km范围内的土地利用效率产生了显著提升效应;机制检验显示,国家级新区通过发挥创新效应、结构效应以及集聚效应对土地利用效率产生正向影响。

针对国家级新区未来的发展,本文提出如下政策建议。(1)持续进行改革创新,积极争取国家战略任务。为使政策效应持续时间更长,国家级新区要利用好先行先试权,不断开拓创新,结合自身功能定位主动承担国家或地区重要改革试点工作,尤其是要力争科技创新、产业升级、节能降碳、公共服务等领域取得突破,不断增强示范效应,成为中国式现代化建设的有力推手。(2)促进国家级新区建设有序扩散,强化区域协调发展机制。鉴于目前我国已有的国家级新区空间布局仍不均衡,且其对土地利用效率的提升效应存在空间异质性,因此本文建议国家可优先支持中西部地区中心城市申报国家级新区,同时鼓励引导发展潜力较大的城市新区申报国家级新区,通过发挥国家级新区的创新、结构和集聚作用盘活中西部地区城市闲置土地,以土地利用效率提升赋能城市经济增长,加快形成区域协调发展新格局。(3)实现跨区域良性互动,增强国家级新区辐射带动作用。建立健全国家级新区同所在城市的一体化发展规划尤其是国土空间规划,优化财税支持、投资便利、土地配置等体制机制设计,提高土地集约利用水平。此外,把握国家级新区的空间溢出效应,加强其同周边城市及城市群开展多领域合作,通过建立战略合作伙伴关系等途径畅通要素跨界流动与资源高效配置,提高土地产能,推动区域土地利用效率的稳步提升。