走出灵活就业社保困境的路径选择

蔡继明

一、灵活就业概念和统计口径确定

灵活就业虽然已经成为我国劳动群体特别是进城务工人员实现就业的重要形式，但官方关于灵活就业概念的界定和统计口径并不清晰。根据全国人大常委会法工委、国务院法制办和人社部2012 年组织编写的《社会保险法释义》，灵活就业“主要是指在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。”而人社部颁布的《人力资源和社会保障统计调查制度》（人社部发〔2018〕69 号）将灵活就业定义为“其他有不低于当地最低工资水平的劳动报酬或经营收入的非正规就业方式，包括没有固定雇主，或自主创业但未取得营业执照等。”国家统计局在《劳动力调查制度（2023）》中则将灵活就业定义为“在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面不同于企事业单位、个体经营户的传统主流就业方式，就业类型属于自雇或自主型的个体就业”。从以上定义可以看出，灵活就业似乎是一个相对概念——除了传统主流就业方式，几乎都可以归类为灵活就业。值得一提的是，国际上关于灵活就业的概念也并不清晰。国际上一般用“非标准就业”“非正规就业”“零工”等指代灵活就业。例如，国际劳工组织（ILO）在2017 年发布的报告《世界非标准就业：理解挑战，塑造未来》中提到，“非标准就业是指‘标准雇佣关系’范围之外的工作。标准雇佣关系是指全日制、无固定期限、构成双方从属雇佣关系一部分的工作。”①国际劳工组织：《世界非标准就业：理解挑战，塑造未来》（中文版），国际劳工组织北京局官网：https://www.ilo.org/beijing/what-we-do/publications/WCMS_587877/lang--zh/index.htm，2017 年10 月30 日。由于概念十分广泛，各国的统计数据并不完全具有可比性，因此在比较各国关于灵活就业的统计信息时，也要注意定义口径的区别。

灵活就业与传统（固定）就业主要是就业方式上的差别，并无高低贵贱之分。从就业形态的演变历史看，灵活就业产生的时间要远远早于固定就业。在自给自足的自然经济下，诸如雇工、帮工等灵活就业方式，就零星地存在了。随着自然经济向商品经济转化，灵活就业也日渐兴起。固定就业，则是随着工厂的产生、规模的扩大和制度的完善，才逐渐建立起来的。“工人在技术上服从劳动资料的划一运动以及由各种年龄的男女个体组成的劳动体的特殊构成，创造了一种兵营式的纪律，这种纪律发展成为完整的工厂制度。”①《马克思恩格斯全集》（第23 卷），人民出版社，1972 年，第464 页。从就业方式与生产方式的关系看，固定就业在工业经济时代显然更具优势，更能发挥规模效应。不过随着工业经济时代向数字经济时代转变，一些灵活就业方式更富有弹性，也能贴近劳动者多元化需求。②鲁全：《生产方式、就业形态与社会保险制度创新》，《社会科学》2021 年第6 期。从稳就业的作用看，国家统计局数据显示，2021 年我国灵活就业人员约2 亿人，与当年7.5 亿的总就业人员数相比，占比超过四分之一，与4.7 亿的城镇就业人员数相比，占比则超过四成。尤其是近年来在疫情等超预期突发因素冲击下，灵活就业对于吸纳重点群体就业、稳定居民收入、缓解就业压力方面发挥了重要作用。③莫荣、陈云：《当前就业形势与未来展望》，《中国劳动》2021 年第1 期。然而，当前社会上对灵活就业仍有不少认知误区，比如鲁彦楷和杨蕴丽就总结到，实践中仍有把灵活就业等同于劳务派遣或兼职、失业和低端工作三大误区。④鲁彦楷、杨蕴丽：《我国灵活就业发展过程中存在的认知误区、主要问题及推进策略》，《南方论刊》2023 年第8 期。但从人力资本的利用和积累上看，一些劳动者通过灵活就业的方式，恰是充分发挥其比较优势，参与到社会分工交换过程中，并在劳动过程中不断积累技能、提升其综合生产力水平的过程。⑤蔡继明等：《基于广义价值论的内生增长理论初探》，《南方经济》2021 年第6 期。研究也表明，灵活就业人员要想获得更多的收入和更好的发展机会，也必须在劳动过程中学习和掌握与完成工作任务相匹配的职业技能，数字经济时代，数字技术与人力资本积累，更是互补和螺旋式上升的关系。⑥陈龙：《外卖骑手真的面临“去技能化”困境吗》，《中国社会科学报》，2023 年8 月24 日第6 版；赵磊、厉基巍：《与数字技术同行：技术与技能互构视角下的劳动过程研究》，《新视野》2023 年第6 期。

在社会保障方面，灵活就业劳动者享有的社会保障相对于固定就业则有很大不同。我国现行社会保障制度主要是建立在“雇主-雇员”的劳动关系基础之上的，这是固定就业模式延续下来的社会保障思路，如果不能确认雇佣关系，劳动者就不能由雇主为其办理城镇职工社保。不过，长期以来社会上就广泛存在雇员边界模糊的问题。比如，家政服务人员不是《劳动法》意义上的劳动者，被服务对象也不是《劳动法》意义上的用人单位，当中介公司将家政服务人员介绍给私人家庭，家政服务人员与私人家庭或中介公司是否构成雇佣关系，理论和实践中就存在广泛争论。类似地，很多处在边界模糊地带的就业者，其社会保障的责任主体也就存在较多争议。在这种争议中，大量灵活就业者多选择保障水平较低的城乡居民社保，而无法像固定就业人员那样，一视同仁地参加城镇职工社保。除此之外，在户籍制度限制下，灵活就业人员在就业地参加城乡居民社保，也面临另一重限制，并且在较长一段时期，社保关系的异地转移接续也有制度上、操作中的障碍，这进一步削弱了灵活就业人员的保障程度以及他们参保的意愿。

社会保障的初衷是为帮助社会成员抵御各种风险，但社会保障不是劳动者权益的全部，⑦封进：《劳动关系变化、劳动者需求与社会保险制度改革》，《社会保障评论》2022 年第5 期。年老贫困、疾病等风险，也不止是劳动者才有，而是每一个社会成员都会面临的基本风险。在经济社会加速进入数字经济时代、劳动关系解构与重构的背景下，我国社会保障制度需要进一步改革和完善，必须跳出传统固定雇佣关系的束缚，为包括灵活就业人员在内的全体社会成员建立新型社会保障体系。

二、生产方式演进与灵活就业发展

技术进步推动的生产方式变革，是就业形态演进的根本动因。“不论生产的社会的形式如何，劳动者和生产资料始终是生产的因素……凡要进行生产，就必须使它们结合起来。实行这种结合的特殊方式和方法，使社会结构区分为各个不同的经济时期。”①马克思：《资本论》（第2 卷），人民出版社，1975 年，第44 页。在社会分工不断深化扩展、产业结构和科学技术不断升级的过程中，灵活就业始终相伴而生，是劳动者参与社会财富创造、推动经济社会发展并获取个人收入、实现自身价值的重要途径。

在自给自足的自然经济中，生产-消费者作为自产自用的小而全的经济实体，完全或主要依靠自己劳动，生产的目的也是为了满足自身消费。自然经济的主要生产要素是土地和劳动，如威廉·配第所说，“土地是财富之母，劳动是财富之父。”而在农业经济中，农作物生长完全由植物的自然生命周期决定，相对于劳动而言，土地的作用显然更具决定性。由于自然经济不需要大规模团队工作以提高劳动生产率，所以分工多仅限于家庭内部，即所谓的“男耕女织”。在这种经济条件下，就业不会成规模，只有零星的雇工、帮工，工作是灵活（或半灵活）的，决定劳动者是否工作的因素主要是天气、季节和日照等，所谓“日出而作，日落而息”，劳动者即便想长期稳定、不间歇地从事生产活动，客观规律也不允许。

在从自然经济向商品经济转化的过程中，率先出现的是灵活就业。工场手工业瓦解了自给自足的自然经济，生产力摆脱了土地的束缚。不过，在工场手工业下，人是推动生产力发展的主要动因：主要的劳动工具仍然是手工工具而非机器，工场实际上是手艺人的扩大了的作坊；劳动力以熟练工人为主，他们的技能是生产中必不可少的。由于工场与劳动者之间并没有强依赖的雇佣关系，因此很多工场手工业实行按件取酬，劳动者交付合格的成品即可，至于在哪里生产、生产多少，并没有严格的硬约束。在劳动者尤其是熟练工人的自主选择下，他们通常仍然选择在家庭从事生产活动，这个阶段的就业是相对灵活和分散的，正如马克思所描述的，“资本始终没有能够占有工场手工业工人全部可供支配的劳动时间，各种工场手工业生命短促，它们随着工人由国外迁入或迁往国外而由一国迁到另一国。”②《马克思恩格斯全集》（第23 卷），人民出版社，1972 年，第407 页。《剑桥欧洲经济史》在描述16 世纪欧洲经济组织时也写道，“在俄罗斯，许多手工业者供职于庄园和修道院，许多技师都是在没有任何伙伴的情况下独立工作。在英国，场外生产发展到了纵深地区的广大农业人口之中，甚至远在爱尔兰乡村中的纺纱工也被纳入了这一制度内。”③E. E.里奇、C. H.威尔逊主编，高德步等译：《剑桥欧洲经济史：近代早期的欧洲经济组织》（第5 卷），经济科学出版社，2002 年，第422-424 页。在我国，如1912 年浙江平湖设光华袜厂，招女工40 人，由农妇来厂租机，领纱回家织造。无论放机厂或雇工厂，都是将织好袜坯发交家庭妇女缝袜口袜尖，又摇纱工序亦常发交厂外摇纱女工。④吴承明：《论工场手工业》，《中国经济史研究》1993 年第4 期。

在机器大工业时代，技术客观上要求稳定的雇佣关系，即所谓的“传统主流就业”保障生产，灵活就业成为有益补充。机器大工业生产以规模经济为主要支撑，客观上要求劳动者与工作岗位绑定，以实现指令的上传下达，工作节奏的高效统一。因此，稳定的雇佣关系成为主要就业形态，劳动合同倾向于长期稳定，而现行的社保制度、就业统计制度等，也都是以此为基础设立的。不过，灵活就业仍然广泛存在。一是在经济衰退或萧条的下行周期，灵活就业往往成为稳定雇佣关系的有益补充。以兼职工作为例，美国劳工统计局的数据显示，在滞胀（20 世纪70 年代）、互联网泡沫（21 世纪初）等就业压力大的时期，美国非农部门因经济原因从事兼职工作的劳动者比重均显著增加（如图1 所示）。二是始终有一些劳动者自愿选择灵活的就业方式。从美国数据看，出于非经济原因选择兼职的劳动者比重，在战后美国经济快速发展时期也有明显上升（如图1 所示）。三是不少行业，也需要采用大量灵活用工方式，以应对短期的、淡旺季的生产活动。从我国的情况看，建筑、交通运输、餐饮、批发零售等用工需求有明显的波峰波谷特征，这些行业的灵活就业者占比相对较高（如图2 所示）。

图1 美国非农部门从事兼职工作占全部就业比重（%）的变化情况

图2 灵活就业者占行业总就业人数比例（%）

三、数字经济赋予灵活就业新特征

数字经济时代，生产方式又朝着灵活的专业化方向变革。数据要素逐渐成为推动新一轮科技革命和产业变革的关键要素。①Avi Goldfarb, Catherine Tucker, "Digital Economics," Journal of Economic Literature, 2019, 57(1).数据要素及数字技术能够优化企业生产决策流程，驱动管理方式创新；数据要素蕴含的有效信息能够降低企业运行的不确定性，优化各类生产要素的配置方式；基于大数据挖掘出的需求信息，也能够推动生产向分散化、个性化定制转变，产生长尾效应。这样，灵活的专业化逐渐成为更符合技术要求的分工方式。②孙飞、高宏：《技术进步驱动灵活就业发展的制度选择》，《行政管理改革》2023 年第6 期。

相应地，与数字经济相适应的就业形态也发生变革，灵活就业逐渐增多。与工场手工业下的灵活就业类似，劳动者对于工作地点、工作时长等存在弹性。但不同的是，数字经济时代，灵活就业减少了重复性、高强度的劳动，增加了创新性、个性化的劳动，这些新型的灵活就业，也通常被称为“新就业形态”。当前，理论和实践层面对新就业形态也还没有统一的定义，大体的共识是，新就业形态是依托互联网技术，以自然人的形式承担任务，“去雇佣化”或“弱关系化”的灵活就业。③马晔风、蔡跃洲：《数字经济新就业形态的规模估算与疫情影响研究》，《劳动经济研究》2021 年第6 期；董志强：《新就业形态：就业的新特征与新问题》，《学术界》2023 年第8 期；陈云：《新就业形态内涵、发展趋势与政策思路》，《人民论坛·学术前沿》2023 年第16 期。根据全国总工会的第九次全国职工队伍状况调查数据，2022 年我国新就业形态劳动者8400 万人，占职工总数的21%，主要分布在交通出行、生活服务、知识技能、医疗分享等领域。其他调查监测数据也与此结果类似，例如暨南大学经济与社会研究院和智联招聘联合发布的《2023 年中国新型灵活就业报告》显示，“十四五”期间，我国新就业形态劳动者占求职者的比重在18%—24%左右，④报告使用的概念是“新型灵活就业”，是指由数字经济发展所驱动，依托于互联网平台发展起来的新型就业形式，具体包括八类工种：平台电商、生活配送、生活服务、平台微商、知识服务、自媒体、平台直播、共享出行司机。从概念上看，虽然新型灵活就业与新就业形态名称不同，但口径大体一致，具有较高的可比性。如图3 所示。

图3 新就业形态求职者所占比重（%）变化情况

四、灵活就业促进了农业人口转移

在新中国成立后相当长的时期内，我国城市实行的是一种就业、福利、社会保障三合一的劳动力计划管理制度，城市劳动力“统包统配”，工资水平刚性、口粮低价供应等优惠政策，也被城市人视为理应享受的待遇。①侯晓虹等：《现阶段农村剩余劳动力行为特征》，《经济研究》1988 年第2 期。1955—1978 年的20 多年间，在多省（区）之间流动的2500—3000 万劳动力中，只有几百万是自由流动的，②穆光宗：《我国农业剩余劳动力转移的历史考察》，《中国农村经济》1989 年第3 期。受严格的户籍制度限制，进城的农村劳动力基本只能从事灵活的工作。

20 世纪80 年代农村实行家庭联产承包责任制后，农村多年积累的隐性剩余劳动力显性化，亟待转移到非农业部门就业。这一时期在“离土不离乡，进厂不进城”模式的限制下，农村剩余劳动力仍居住于村镇等小型聚落里务工。从1978 年到1988 年，乡镇企业就业人员占全国就业人员的比重从7.04%增加到17.57%，接近总就业人口的五分之一。③熊柴等：《城乡融合发展与土地制度改革》，《政治经济学评论》2021 年第12 期。这10 年间，乡镇企业对于劳动力转移的贡献系数多在40%—70%左右。④农业剩余劳动力转移联合课题组：《就业结构变迁与现代化进程——中国劳动力转移模式的研究》，《管理世界》1990 年第4 期。不过，乡镇企业提供的大都是“半工半耕”式的就业，劳动投入不是集中的，而是分散于更多的日数，是半就业型的劳动。⑤黄宗智：《制度化了的“半工半耕”过密型农业（上）》，《读书》2006 年第2 期。同时，乡镇企业往往经营粗放，技术水平相对落后，缺乏扩大再生产能力。一旦出现经营不善、资金紧张等问题，乡镇企业的规模就相应收缩，其吸纳劳动力的能力并不稳定。⑥中国农业剩余劳动力利用与转移课题组：《中国农业剩余劳动力转移的道路选择》，《中国农村经济》1990 年第10 期；蔡继明、周炳林：《小城镇还是大都市：中国城市化道路的选择》，《上海经济研究》2002 年第10 期。

20 世纪80 年代后期，我国逐渐取消了农民工的地区流动限制，进城务工人员的规模快速增加。1989 年我国农民工规模约3000 万人，到1993 年达到6200 万人。⑦国务院研究室课题组：《中国农民工调研报告》，中国言实出版社，2006 年，第1 页。不过，虽然大量农民工长时期在城镇工作，被统计为城镇常住人口，但多数并未获得城镇户籍，不能享受与城市户籍人口同等的公共服务和社会保障；在就业形式上，灵活就业的比重也更多。根据国家统计局发布的历年《农民工监测调查报告》，60%左右的农民工没有签订劳动合同，签订无固定期限劳动合同的也在10%以上（表1）。

表1 农民工签订劳动合同的类型及比重（%）

这背后的原因主要包括，一是城市不愿承担农民工市民化的成本。虽然我国城市户籍的福利效应不断弱化，但城市户口仍比农村户口有含金量、大城市户口比小城市户口包含的福利效应更强。这种差异必然造成城市吸纳农民工的成本低于城市居民就业的社会成本（企业用工成本+政府提供的社会福利）。城市政府欢迎农民进城务工，但并不情愿让农民工真正转变为城市居民。①蔡继明、程世勇：《中国的城市化：从空间到人口》，《当代财经》2011 年第6 期。

二是城市所提供的就业岗位，也以制造业、建筑业等短期灵活的岗位为主。东南沿海地区兴起的以电子装配、轻工纺织、玩具等各类加工为主的“三来一补”企业，率先成为吸纳农民工就业的主体；此后在基建、房地产、高速公路的修缮和建造大潮中，农民工成为就业的绝对主力。根据国家统计局发布的历年《农民工监测调查报告》，农民工在制造业和建筑业的从业分布比重之和均在50%左右（见图4）。这些行业的很多岗位，都会随着产业更替和市场周期的波动而变化，也会随着就业地点的变迁而流动。

图4 农民工行业分布比重（%）

三是由于城乡教育资源分配起点上的不公平，农民工受教育程度低且没有得到良好、正规的职业技能培训。1985 年，中共中央印发《关于教育体制改革的决定》（中发〔1985〕12 号），提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”。此后，国家财政取消了对农村每个中学生31.5 元、小学生22.5 元的教育拨款，改为农民在“三提五统”中支出。①王明华、王淑贤：《消除城乡二元结构，推进中国农村现代化》，《农业经济问题》2001 年第1 期。为减少教育开支，不少农村学校被撤并。教育统计资料显示，从1998 年到2010 年，全国小学从60.96 万所减少至25 万余所，年均撤并3 万所；初中年均撤并400 余所。②刘奇：《乡村教育的忧思》，《中国发展观察》2016 年第17 期。教育经费、基础设施的短缺，使得农村人口的受教育水平较低。当前城乡教育资源分配不均的局面仍未明显改善，对比来看，农村生均公共财政预算教育事业费始终低于全国平均水平，近年来农村普通小学和普通初中生均经费约相当于全国平均水平的96%和92%左右（见图5）。反映到农民工的教育水平上，虽然近年来农民工受教育程度普遍提升，但初中文化程度农民工仍然是主力，占比保持在55%以上（见图6）。同时，没有参加过任何技能培训的农民工占多数，在《农民工监测调查报告》公布的年份中，均在50%以上。

图5 农村生均公共财政预算教育事业费与全国平均水平之比（%）

图6 农民工文化程度分布比重（%）

四是现行土地制度堵塞了农民获得财产收入的渠道，仍有不少农民工农闲进城打工、农忙回村务农，从事“候鸟式”就业。首先，现行农地承包制度阻碍了农地经营规模的扩大，土地流转面临较多障碍，进城农民工不能彻底摆脱与农村土地的依附关系。其次，宅基地的非用益物权化，堵塞了农民财产性收入渠道。由于农民宅基地难以变现，农民市民化资本严重不足，许多农民工外出打工，仍然不得不回到农村定居生活，这也制约了他们的工作选择。

五、灵活就业人员社保面临的困境

灵活就业者多参加城乡居民社保，保障水平相对较低。社会保障的城乡二元结构是导致城乡差距不断拉大的重要原因。例如，2014 年国新办在发布会上报道过“城乡差别一直被视为是中国最大的不公平现象，而养老金二元结构又是城乡差别中最大的差别。”①国务院新闻办公室：《城乡养老保险解决社保“碎片化”为改革打下基础》，国务院新闻办官网：http://www.scio.gov.cn/ztk/xwfb/2014/gxbjhjltycxjmjbylbxzddqk/shjz30549/Document/1365013/1365013.htm，2014 年2 月26 日。事实上，在社会保障方面，我国在较长时期实行的不仅是城乡之间的“双轨”、职工与居民之间的“双轨”，更是多主体之间的“多轨”——机关、事业单位、企业职工、城镇居民、农村居民之间的保障待遇差别巨大。2013 年，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”，这朝着建立统一的国民基本保险制度迈出了坚实的一步。2014 年，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8 号），将新农保和城居保两项制度合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险。2016 年，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3 号），整合城镇居民医保和新农合，建立统一的城乡居民基本医疗保险。不过，对于灵活就业者特别是在城乡之间流动的灵活就业者而言，还面临两个关键问题：一是城镇职工保险与城乡居民保险并行，劳动者不能同时享受。例如，根据2014 年人社部和财政部印发的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17 号），“参保人员不得同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇。”为此，多数灵活就业人员选择了参保城乡居民保险。根据《全国医疗保障事业发展统计公报》，2022 年全国基本医保参保人数134592 万人，参保率在95%以上；但同年城镇就业人口45931 万人，而参保的在职职工26604 万人，由此可以计算出，有42.1%的城镇就业人员尚未参加职工医保，这其中主要是灵活就业人员，他们多参加居民医保。二是城乡居民社保的保障水平远低于城镇职工社保。例如，在养老保险方面，根据历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，一个城镇退休职工领取的养老保险平均待遇水平，是老年城乡居民领取的平均待遇水平的20 倍左右。在这样的制度框架下，灵活就业人员的养老、医疗后顾之忧，难以得到充分解决（图7）。

图7 城镇职工与城乡居民养老保险的待遇（元）差别

灵活就业者参加城镇职工社保的成本较高。目前，灵活就业人员可以以个人身份参加职工社保，不过，一方面，对比灵活就业人员的收入，他们的社保成本较高。大量灵活就业人员的收入并不算高，城镇职工社保的缴费基数和比例普遍超过了他们的承受能力。一些调查显示，灵活就业人员的月均收入在4000—8000 元左右，并且收入分化明显，低于平均水平的群体占较高比重。①贾晓芬等：《灵活就业群体生活状态调查报告（2022）》，《国家治理》2022 年第18 期。赵青的测算显示，以维持生存所必需的必要食品支出为参考依据，灵活就业群体缴费后的收入剩余是必要食品消费的5—7 倍；以保证当前正常生活需求为参考依据，缴费后的收入剩余是1.93 倍，但分别有10%—14%和29%—33%的劳动者缴费后，收入剩余低于参考依据。②赵青：《我国灵活就业群体基本医疗保险缴费负担评估》，《中国卫生政策研究》2023 年第1 期。其他一些学者的研究也表明，城镇职工社保的缴费门槛太高、负担太重，对灵活就业人员的制度吸引力不够。③陈洋、穆怀中：《城镇非正规就业群体养老保险缴费负担系数研究》，《保险研究》2017 年第11 期；储怡安、朱勤：《城职保缴费门槛、灵活就业人员参保行为与养老金的福利分层——来自CHFS 2015—2019 年的微观证据》，《保险研究》2023 年第5 期；王雯：《从选择性参保到各参其保：推动非农就业者参加职工基本医疗保险》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2022 年第11 期。另一方面，对比城镇职工，灵活就业人员的社保成本较高。对于灵活就业人员而言，所有缴费项目均全部由本人承担，并且在养老保险中，按基数缴纳的12%需纳入统筹账户。相比之下，城镇职工的缴费项目则由单位及个人共同承担。以2023 年7 月至2024年6月北京劳动者的社保缴费项目为例，灵活就业参保人员每月需缴纳20%的养老保险、1%的失业保险，以及一刀切的553.56 元医疗保险；而城镇职工个人缴纳养老、失业和医疗保险比重分别为8%、0.5%和2%，并且缴纳3 元大病统筹互助金，单位缴纳养老、失业和医疗保险比重分别为16%、0.5%和9%。这样，给定月缴费基数上下限（33891 元和6326 元），灵活就业人员承担的三项社保缴费分别是7670.7 元和1882.0 元，分别是同等收入城镇职工的2.2和2.8 倍之多（如表2 所示）。

表2 灵活就业人员和城镇职工社保缴费标准（元）

短工龄与长缴费年限之间存在矛盾。灵活就业人员往往频繁变更工作状态或工作地点，很多劳动者不愿意长期固定在一个岗位上工作。例如，2020 年中国社会科学院发布的《新生代农民工生活与心态调查报告》显示，在所调查的农民工中，4 成以上农民工在一年内要换三到五次工作，35%的农民工要换六到十次。亿欧智库发布的《2022 中国灵活就业新洞察报告》也显示，目前蓝领灵活就业群体在一份工作的工作周期平均为三个月左右。而在养老保险方面，当前各地对享受城镇职工保险普遍有缴费需超过15 年的规定，大量灵活就业人员难以达到门槛。在医疗保险方面，缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限，由各地根据实际情况自行确定，一般为20—30 年不等。更何况，各地普遍规定，除特殊情况外（如新冠肺炎疫情期间），灵活就业人员需要按年或按月连续缴费，不得以事后追补缴费的方式增加缴费年限。在灵活就业人员频繁换岗、难免遭遇摩擦性失业的情况下，让他们连续不间断地缴纳社保费用，无疑缺乏制度吸引力。

对于外来务工的灵活就业来说，在就业地参缴城镇职工社保又存在贡献与回报不公平的问题。在养老保险方面，根据现行规定，曾在多个地方工作并缴纳社保的人，基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10 年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地。而在养老保险的缴费和领取上，城市的在岗职工社会平均工资是重要计算依据。在就业人员向东部沿海较为发达地区流动的大趋势下，大部分灵活就业人员面临的情况是，在工作地按照较高的标准缴纳职工社保，但是返乡后，却只能按照原籍的社保水平享受相关待遇，这在很大程度上影响灵活就业人员缴纳职工社保的意愿。并且，由于社保转移接续中只能转走个人账户，统筹账户的一部分不跟随个人转移，劳动者返乡后又会有大量社保基金留在经济较为发达的原就业地区，造成地域间的不公平。

六、构建灵活就业社保体系新思路

灵活就业不是新生事物，灵活就业人员的社会保障问题也不是新问题，而是在生产方式变革的历程中社保关系与劳动关系进一步脱离的体现。这些问题由来已久，只不过在我国农业转移人口市民化进程中，立足就业形态发展的新特征和新趋势，探索建立适应社会全体成员以及包括灵活就业在内的各类就业形态的新型社会保障体系，其迫切性更加凸显。为此，本文提出如下改革思路和政策建议。

首先要对风险进行分类管理。灵活就业人员的社保困境，源于制度设计，即把社会保障关系与劳动关系深度捆绑，由此形成“应有尽有”与“一无所有”的“二分法”格局。这种制度设计，实际上使每个社会成员都会面临的基本风险与劳动者特有的基本风险合二为一，并将其叠加在拥有劳动关系的劳动者群体身上，形成保障程度相对较高的职工养老保险和医疗保险，而农村劳动者以及城镇无业居民则只能享受到低水平、保基本、兜底性质的保障。事实上，年老贫困、疾病等风险是每一个社会成员都会面临的基本风险，因此，基本养老和医疗保障应当是基于国民身份的保障，要把这类社会保障从原有的劳动者社会保险体系中剥离出去。除此之外，劳动者在劳动过程中还会面临其他风险，如意外事故或伤害、失业等，这需要基于劳动者身份，建立职业伤害保障、失业保障等相关保障。

其次要搭建并夯实多元主体共同参与的多支柱社会保障制度体系。现阶段，人们把“老有所养”的期望都压在基本养老保险制度上，把“病有所医”的期盼都压在基本医疗保险制度上，导致这两种制度都不堪重负。因此，构建包括基本保障与补充性保障在内的多层次社会保障制度体制，是未来发展的重点。同时，为避免西方资本主义国家“养懒汉”的社保制度弊病，我国的社会保障制度设计，要提倡社会成员通过自己的奋斗获得幸福生活。因此，在多支柱社会保障制度体系中，应基于国民身份，面向全体社会成员建立国民基本保障，恪守“保基本”的原则，由政府依靠国家强制力组织实施，避免人民出现因年老和因病返贫的现象。基于劳动者身份，要建立工伤保险等与工作相关的保障制度，在意外事故发生时，能够覆盖劳动者基本生活，帮助其恢复劳动能力或补偿收入损失。针对劳动者中的灵活就业人员，制度改革即使在试点阶段也应充分论证对于多行业、多企业、多人群的可行性，再行推广，避免出现不同群体之间的政策不公平，①在近年来推行的“新就业形态职业伤害保障”试点政策中，就已经显露出了这种政策弊端。目前该试点政策仅在4 个行业、7 个企业开展，如果不能覆盖全部灵活就业人员，那么劳动者遭遇风险，特别是严重伤残或死亡时，极有可能出现“同工不同保”的情况，影响社会稳定。并且扩大社保资金池，更有效分摊从业人员风险，更好地实现群体保障功能。此外，补充性保障由企业商业保险（养老、医疗保险、雇主责任险等）和个人商业保险构成，属于用人单位和社会成员个人的自愿缴费行为，目的是进一步提高对社会成员的保障标准和水平。

最后要创新社会保险征缴和经办制度。一是在征缴上，“捆绑”于传统雇佣关系之上的社会保险征缴方式应该“解绑”。一方面，每一个社会成员都需要的基本风险保障不再区分劳动者与普通社会成员；另一方面，劳动者需要的基本风险保障以及补充保障也需要与传统的雇佣关系解绑。二是在经办上，无论是基本保障还是补充保障，都要做实个人账户，构建“钱随人走”的思路。将基本社会保险的社会统筹部分金额与缴纳地解绑，均纳入参保人社保权益转移接续保障范围，遵循“钱随人走”原则，制定按照个人账户金额以及相应推算的社会统筹部分金额转移接续到异地的合理办法，进一步完善社保异地转移接续相关制度规则。