土地财政依赖影响区域创新能力的效果机制分析

李 腾,张钟元,郑 飞

(1.河南财经政法大学 会计学院,郑州 450016;2.辽宁石油化工大学 理学院,辽宁 抚顺 113005 )

一、引言

根据2022年财政部披露的各省份土地出让收入规模数据,中国土地出让收入自2009年达到万亿元规模以来,在后续的十余年内该指标占国内生产总值的比例由4.1%提升至2021年的7.6%,提高了近1倍。虽然最近几年受疫情的影响,政府土地出让收入增长有放缓趋势,但2022年6.6万亿元的土地出让收入占国内生产总值比例仍高达5.5%。如果考虑土地使用权出让、房地产相关税收及土地融资等广义理解范畴下的土地财政,则该项比重将会更高。土地财政收入为加速推进中国基础设施建设以及城镇化改革进程提供了直接资金支持,与此同时,长期依赖于土地财政收入的区域经济发展模式也诱发了诸如地方债务风险、房价泡沫、土地腐败等问题。在倡导以技术创新驱动经济高质量发展的新阶段,探索土地财政依赖与区域创新之间的“关联黑箱”,有利于加快未来产业的战略调整和结构优化,进而协调好土地财政发展引致的一系列社会问题。

为了探索土地财政依赖对区域创新能力的影响效果和作用机制,本文基于已有研究结论从全新视角搭建理论分析框架,对收集整理的2012—2021年全国297个地级及以上城市面板数据展开实证分析。与以往研究相比,本文主要有三点创新:第一,从理论探索与实证分析两个层面揭示了土地财政依赖影响区域创新能力的机制“黑箱”,为中国经济转型背景下缺乏创新驱动力的发展困境提供新思路;第二,将创新成果转换环境、政府支持创新力度以及投资偏离创新程度统一纳入分析框架,为创新主体提供了集企业、政府及环境为一体的多重分析视角。第三,将开发区等级和城市规模作为异质性特征,引入土地财政依赖和区域创新能力的机制分析模型中,为政府制定有较强针对性的方针政策提供了理论基础和数据支撑。

二、文献综述

早期关于土地财政的相关研究主要从经济发展偏好、财政体制等方面探讨了地方经济依赖土地财政的动机,随着区域经济发展逐步由投资驱动转变为创新驱动,研究关注的热点开始向技术创新、企业创新等领域转移,尤其是关于土地财政与创新之间的影响效果和机制分析。Yuanping等(2018)[1]从地方经济发展投资偏好的研究视角切入,认为不同于中央政府对创新的热切关注,地方政府更迫切需要获得土地出让收入以实现短期内经济增长。另外,在中国分散化财政体制的影响下,地方官员需要同时兼顾财政收入任务与职务晋升激励,这也迫使地方经济发展模式更加依赖土地出让(Yulong et al.,2019)[2]。相较于短期见效的土地财政发展模式,创新活动存在投资风险大、投资回收期长的特点,这会导致趋利型地方政府刻意避开收益滞后的创新投资(冉启英等,2021)[3]。不仅如此,政府偏好土地财政可发挥信号效应(马红、侯贵生,2020)[4],通过出台一系列土地财政支持政策引导大量资金、人才、技术等资源进入房地产领域,包括由政府牵头组建土地融资平台吸纳的银行信贷资金(戴魁早、王梦颖,2020)[5],这在很大程度上制约了创新融资渠道,持续固化的市场投资结构最终会加剧对创新要素的挤出(郭文伟、周媛,2020)[6]。从制度环境来看,受地方政府垄断控制的土地财政容易滋生贪污腐败问题(詹新宇、苗真子,2020)[7],去市场化分配也容易导致土地资源配置的低效问题(马震,2020)[8],当过度依赖土地财政扭曲创新制度环境时,将会严重干扰区域技术创新活动(徐长生、张虚怀,2019)[9]。现有研究主要就土地财政的投资偏好、地方发展偏好、制度环境等表象问题方面探讨土地财政对创新的抑制作用,但土地财政是否一定抑制区域创新发展,作用机制如何,对不同类型城市抑制作用是否一致等,这些深层次的问题尚缺乏理论性探讨。

三、理论分析与研究假设

出让商业和工业用地的地方经济发展模式助推了中国基础设施建设,加速了中国实现城镇化和工业化的进程(安勇、原玉廷,2019)[10]。即便在目前,土地财政收入仍是多数城市财政收入来源的重要组成部分,形成了城市日益固化的“以地生财、以地套现、以地托债”发展模式和未来房产金融化、房价泡沫化的“脱实向虚”发展趋势(张充,2019)[11]。加之,房企爆雷事件频发、物价结构性上涨、发展不均衡等问题对区域经济发展的负面冲击日益扩大,越来越多的学者认为依赖土地财政的发展路子是“饮鸩止渴”。将土地财政与区域经济发展之间影响关系的研究逻辑,引申到土地财政依赖与区域创新能力,可以发现随着城市土地财政依赖程度的加深,地方政府对财政支出的分配会更加倾向于投资回收期短、风险小的基础设施建设项目,这种支出偏好和由此产生的创新要素“挤出效应”会制约区域创新能力的提升,因此,基于上述分析提出如下假设:

假设1:随着土地财政依赖程度的加深,区域创新能力会逐步下降。

政府是土地财政与科技创新发展之间的重要联结纽带,同时也是两者之间逻辑关系研究的出发点。经济发展的社会实践经验表明,中国工业化进程如此迅速的一个重要原因在于,中国政府通过施行金融支持、税收减免、政策帮扶等举措发挥举国体制的优势,推动中国产业实现现代化转型(李玉龙,2019)[12]。另外,科技创新发展不同于一般经济发展,其外部性特征决定了如果缺乏政府作为监督者发挥知识产权保护、恶性竞争规避的行政功能,创新活动将会滋生“搭便车”的投机主义行为,不利于区域创新事业发展,因此,基于上述分析提出如下假设:

假设2:提升政府支持创新力度会削弱土地依赖程度对区域创新能力的抑制作用。

房价持续走高是城市经济发展依赖土地财政的一个直接经济后果。房价泡沫加速了房地产市场的膨胀,繁荣的市场信号吸引大批企业进驻,这又进一步扩大了该领域的利润空间。企业是政府以外的重要投资主体,巨大的利润空间引导企业将资金、人才等资源注入短期内产生经济效益的房地产领域,对于需要大量资本投入的创新项目造成了资源上的挤出影响(阎波等,2018)[13]。另外,企业进军房地产领域与地方融资平台对信贷资金的占用均挤占了企业创新要素的投入,产生了投资对创新的偏离。因此,区域内企业是否偏重于创新投资,影响着土地财政依赖与区域创新能力之间的关系,据此提出如下假设:

假设3:降低投资偏离创新程度可削弱土地财政依赖程度对区域创新能力的抑制作用。

四、模型构建与指标选取

(一)模型构建

考虑到2015年实施的国家新预算法对土地财政收入核算的重大影响,应确保研究时间涵盖2015年。另外,党的十八大以来新型城镇化建设取得重大历史性成就,推动了中国土地财政规模的高速发展,同时该时期也是经济高速发展向高质量发展转型的重要转折阶段,因而将研究时间起点确定为党的十八大召开之年。搜集数据时发现相当一部分指标的最近披露年份为2021年,受数据的可获得性制约,最终将研究期间确定为2012—2021年。在对10年间中国(不含港澳台)297个地级及以上城市的相关指标数据进行收集和整理的基础上,构建实证检验模型探索土地财政依赖影响区域创新能力背后的作用机制,具体模型如下:

RICit=α0+α1LFDit+αcXit+μi+δt+εit

(1)

RICit=β0+β1LFDit+β2Mit+β3LFDit×Mit+β4Xit+μi+δt+εit

(2)

其中,变量RICit为区域创新能力,用t年度i城市发明专利的申请数量做对数化处理来表示;LFDit则为t年度i城市的土地财政依赖程度,用土地财政收入占一般预算收入比重来反映;Mit表示路径变量的集合,分别用财政科技支出占一般公共预算支出比重反映政府支持创新力度,樊纲市场化指数反映创新成果转化环境,房地产开发投资额占GDP比重反映投资偏离创新程度;Xit表示控制变量集,包括人均地区生产总值、第二产业产值占比、第三产业产值占比、居民规模以及引进外资力度等用来反映城市特征。

(二)指标选取与说明

表1数据主要来源于《中国城市统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》以及国家专利统计数据库,对应的面板数据容量为2970个。考虑到数据的可获得性以及逆向因果导致的内生性问题,将投资偏离创新程度和创新成果转化环境两个变量的数据收集对应为省际。首先,是数据的可获得性问题,反映投资偏离创新程度指标的房地产开发投资额占GDP比重数据来源于《中国国土资源统计年鉴》,该数据仅涉及省际层面。与此类似的是衡量创新成果转化环境的樊纲市场化指数,该指标测算范围是全国各省份,不能具体到地级城市。其次,考虑到回归模型可能存在的内生性问题,将省际数据与地市级数据交叉应用,可以一定程度上削弱因变量间逆向因果产生的回归结果偏倚影响。经过核对各个变量的均值、标准差等描述性统计指标,没有发现存在异常值的数据变量,达到进行实证分析的统计学要求。

表1 变量说明与描述性统计

表1(续)

五、土地依赖程度对区域创新能力的影响效果与作用机制分析

(一)土地依赖程度对区域创新能力的影响效果分析

为了验证前文关于土地依赖程度影响区域创新能力的相关假设,采用控制城市及年份的固定面板效应模型,逐一将影响区域创新能力的解释变量、控制变量等纳入模型,回归结果见表2。从模型拟合程度来看,当模型仅存在土地财政依赖程度时模型卡方值为0.818,说明模型(1)能较好地拟合数据。随着不断对模型进行控制变量补充,模型(6)卡方值提升为0.834,这表明逐步回归模型持续提升了模型的合理性。模型(1)较为简单,仅就土地财政依赖程度影响区域创新能力进行了回归分析,结果显示每提升1%的土地财政依赖程度,将会在0.05的显著性水平下导致区域创新能力下降0.003%,说明城市经济发展过度依赖土地财政会一定程度上抑制区域创新能力,因此假设1得到验证。随着模型(2)至(6)不断纳入控制变量,土地财政依赖程度仍抑制了区域创新能力,仅作用力度发生了小幅度削弱。观察模型(6)的回归系数,发现除了常数项未达显著性要求,其余控制变量系数均显著为正,这表明优化反映城市经济发展水平的指标有利于提升区域创新能力,包括拉动人均GDP增长、优化产业结构、提升外资引进力度以及集聚劳动力人口等。人均GDP增长在市场层面通过拉动商品消费和推动生产投资的双重效应,引导资金向创新领域汇聚,从而提升区域创新能力。产业结构优化则从供给端进行结构性改革,倒逼地方产业由价值链低端向高端升级,结果也带来了区域创新能力的提升。外资进入则是中国改革开放以来重要的科技进步渠道,由中国企业吸收来自国外的先进知识溢出,不断提升区域创新能力。人口规模的正向回归系数,表明人口集聚地区得益于知识溢出的经济外部性优势,可显著提升区域内的创新水平。

表2 土地依赖程度影响创新的逐步回归估计结果

表2(续)

(二)土地依赖程度对创新能力的作用机制分析

从可能影响区域创新能力的三条路径切入,探索土地财政依赖程度影响区域创新能力的作用机制。表3中模型(1)加入了控制变量集并对个体与时间固定效应进行控制,检验政府支持创新力度对区域创新能力的影响效果,实证结果显示科技支出占GDP比重每增加1%,则该区域内专利数量提升0.87%,即政府支持创新的力度越大则越有利于提升区域创新能力,与已有研究观点一致。模型(2)加入了土地财政依赖程度,虽然该变量回归系数未达显著性要求,但系数为负可大致判断土地财政依赖程度不利于提升区域创新能力。模型(3)加入了土地财政依赖程度与政府支持创新力度的交乘项,观察各回归参数发现随着交乘项的加入模型的卡方值得到提升,说明交乘项也是影响区域创新能力的重要因素。土地依赖程度对区域创新能力影响显著为负,交乘项显著为正,路径变量显著为正,表明政府支持创新力度在主效应之间发挥了负向调节效应,即政府支持创新一定程度上削弱了土地依赖程度对区域创新能力的抑制作用,假设2得到验证。分析原因在于,政府对R&D支出偏好可代偿土地财政依赖对区域创新投资的挤出。

表3 政府支持创新力度、土地财政依赖程度与区域创新能力的回归结果

表3(续)

选取市场化指数衡量区域创新成果转化环境时,由表4中(1)列和(2)列可知,创新成果转化环境越好则越有利于区域内创新产品上市和发明专利申请,最终反映在区域创新能力的提升,在加入土地依赖程度后,这一结果仍然成立。值得注意的是,(3)列中,不仅土地财政依赖程度以及与创新成果转化环境之间交乘项的回归系数均不显著,且交乘项系数的值较小,说明土地依赖程度对区域创新能力的影响不会因为创新成果转化环境的改变而发生变化,即创新成果转化环境直接影响区域创新能力,但不发挥土地财政依赖程度与区域创新能力之间的调节效应。

表4 创新成果转化环境、土地财政依赖程度与区域创新能力的回归结果

表4(续)

当使用房地产开发投资额占GDP比重衡量投资偏离创新程度时,由表5中(1)列可知,在1%的显著性水平下房地产开发投资额占GDP比重每增加1%,会导致当地创新能力下降1.078%,这表明房地产行业投资增多,不利于资本向高新技术企业的集聚,从而阻碍区域创新能力的提升。模型(2)的回归结果显示,将土地依赖程度加入解释变量后,该结果依然保持不变。但将投资偏离创新程度与土地依赖程度的交互项加入(3)列时,主效应系数、调节变量系数以及交乘项系数均为负值,说明调节变量强化了主效应影响作用。换言之,房地产开发投资额占GDP的比重越高意味着投资偏离创新的程度越大,在这种情境下,土地财政依赖程度抑制区域创新能力的作用被放大,假设3得到验证。

表5 投资偏离创新程度、土地财政依赖程度与区域创新能力的回归结果

以上分析结果验证了政府支持创新力度、创新成果转化环境以及投资偏离创新程度等路径变量,均可以对区域创新能力产生影响。其中,投资偏离创新程度与其他路径变量不同,对创新能力的影响是负向作用,说明资本在房地产行业的集聚不利于区域创新能力的提升。除此以外,政府支持创新力度和投资偏离创新程度与土地依赖程度发生交互作用时,原有回归结果均发生显著改变,这说明作为路径变量不仅可以产生直接影响,还可以在土地财政依赖与区域创新能力之间发挥调节效应:政府支持创新力度变量发挥的是负向调节效应;投资偏离创新程度发挥正向调节效应。

(三)稳健性检验

为了验证实证分析结论的可靠性,本文从变量替换、内生性处理等角度进行稳健性检验。

1.变量替换

考虑到政府支持创新的模式不仅限于对科技领域的财政支出,也会以批准R&D项目立项的形式激发区域科研热情。因此,将反映政府支持创新力度的指标替换为R&D项目立项数量,通过回归分析验证本文研究结论的稳健性。

在搜集整理地级及以上城市的R&D项目数据时,发现两方面问题:一方面是城市R&D项目层次统计口径不一样,例如相当一部分城市未统计市级R&D项目的数量;另一方面城市样本的R&D项目数据不符合正态分布规律,存在不少R&D项目数量为0的城市。以上数据问题可能会影响实证分析结果,因此不再具体到地级及以上城市年份数据,使用各省份年度数据来匹配政府支持创新指标,得到的回归估计结果如表6所示。

回归估计结果显示,改变政府支持创新力度的测度指标也未对结论产生重大影响。表6中(1)列仅就R&D项目数量与区域创新能力之间的影响展开回归分析,回归系数表明随着各级政府R&D项目立项数量的增加,将会显著推动区域创新能力的提升。(2)列在(1)列的基础上纳入土地依赖程度,发现R&D项目数量对区域创新能力的作用系数仍为0.289,说明土地财政依赖程度的引入并未对模型实证结果产生影响。(3)列引入土地依赖程度与R&D项目数量的交乘项,对模型实证结果产生了重大影响。首先,受交乘项引入的影响,R&D项目数量的回归系数变小,说明土地依赖程度与R&D项目数量的交互影响削弱了R&D项目数量对区域创新能力的直接影响效应。结合土地依赖程度的系数显著为负、交乘项显著为正的回归结果,认为R&D项目数量削弱了土地依赖程度抑制区域创新能力的作用,即政府增加地方R&D项目立项数量,会减弱土地财政依赖对区域创新能力的抑制效果。

表6 基于变量替换的稳健性检验

表6(续)

2.内生性处理

模型对某些变量的遗漏可能会因存在内生性问题导致最终回归结果偏倚,针对此问题拟采取工具变量法进行模型的内生性处理。2015年新预算法出台后,土地财政收入统计口径进一步拓宽,不仅包括土地出让收入、税收收入等,还包括土地抵押融资类债务性收入的情况,比如土地债券、抵押贷款等。这类债务性收入类似地方政府债券,必须在承诺的期限内偿付,可能会对未来区域创新活动的资金供给造成影响。因此借鉴魏义方、卢倩倩(2021)[14]的研究成果,采用不包括土地抵押融资类收入在内的土地收益依赖程度作为土地收入依赖程度的工具变量。另外,考虑到国家级经济开发区汇集了大量资金、人才等支持政策,也是反映政府创新支持力度的重要标志,将国家级开发区数量作为政府创新支持力度的替换变量,回归估计结果如表7所示。(1)列就国家级开发区数量与区域创新能力之间的影响展开回归分析,回归系数表明随着国家级开发区数量的增加,将会显著推动区域创新能力的提升。(2)列纳入土地收益依赖程度,发现国家级开发区数量对区域创新能力的作用系数由0.056上升为0.057,且仍在0.01水平上显著,说明引入工具变量之后并未对模型实证结果产生影响。另外,土地收益依赖程度在0.001的显著性水平上对区域创新能力发挥负向影响效应,说明土地收益依赖程度的加深将会抑制区域创新能力。(3)列引入土地收益依赖程度与国家级开发区数量的交乘项,几乎没有对土地收益依赖程度以及国家级开发区数量两个变量的回归系数产生影响,且发现交乘项系数为正。这说明土地收益依赖程度与国家级开发区数量分别对区域创新能力发挥了负向抑制作用和正向推动作用,但城市样本设立的国家级开发区数量上的多少并不会强化或削弱土地收益依赖程度对区域创新能力的抑制效应,即城市设立的国家级开发区数量不具备调节作用。

表7 基于内生性处理的稳健性检验

表7(续)

从影响结果来看,不论是使用R&D项目立项数量进行路径变量的替换,还是将土地收益依赖程度作为工具变量进行内生性处理,均可发现政府对创新活动的支持会提升区域创新能力,而土地财政依赖程度的加深会导致区域创新能力下降。综合分析,本文研究结论较为稳健。

六、异质性检验

(一)开发区层次的异质性检验

异质性检验仍采用控制年份和城市的面板固定效应模型,选取土地财政依赖程度作为核心解释变量、区域创新能力作为被解释变量,反映城市经济发展特征的5个指标仍作为控制变量集,以上均与前文一致。表8汇总了不同开发区层次下土地财政依赖程度影响区域创新能力的异质性分析结果,其中,(1)列和(2)列参数回归结果分别对应国家级开发区和省级开发区。对比分析两模型参数回归结果,可以判断土地财政依赖影响区域创新能力具有明显的开发区层次异质性。对于设立国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区的城市,土地财政依赖程度会显著抑制区域创新能力的提升,而设立省级开发区的城市在这方面的影响作用则削弱了很多,且影响效果不显著。回归结果显示,土地财政依赖程度每提升1%,会导致设立国家级开发区的城市发明专利数量下降0.007%,而设立省级开发区城市的发明专利数量则下降0.001%,且这种抑制作用在统计学意义上不显著。产生这种差异的原因可能是,相较于设立省级开发区的城市,拥有国家级开发区的城市从产业生产环节获得各类财政收入的能力更强,在基础设施建设等领域的公共服务类资金需求不再挤出对R&D支出,因而与土地财政收入关联性不大。另外,设立省级开发区的城市相比较于设立国家级开发区的城市,其商业土地出让的收入规模更低,很难压低工业用地成本,不利于将资源集聚到更注重创新的实体产业。除此之外,设立省级开发区的城市在制度完善程度、产业结构优化程度方面均不如设立国家级开发区的城市,因而以土地作为核心资源来进行招商引资很难突出竞争力。综上,城市设立开发区的层次不同,会在土地财政依赖程度对区域创新能力的影响效果中体现出异质性。

表8 开发区设立影响的回归结果

(二)城市规模的异质性检验

考虑到不同城市规模经济发展水平和财政体制等差异较大,参照《关于调整城市规模划分标准的通知》,将城市规模划分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市五个级别。据此,城市规模异质性检验仍沿用开发区层次异质性检验模型,展示五个级别城市规模的回归结果,如表9。

表9中(1)列至(5)列为展示了不同城市规模下土地依赖程度影响区域创新能力的回归参数情况。经过对比分析发现,城市规模的大小对土地财政依赖与区域创新能力之间关系存在异质性影响作用,即随着研究样本由超大城市逐步调整为小城市,土地依赖程度推动区域创新能力的作用效果呈现“U”形变化趋势。具体分析:第1列的超大城市样本回归结果显示,每提升1%的土地财政依赖程度,将会提升0.22%的区域创新能力;(2)列回归结果显示,特大城市每提升1%的土地财政依赖程度,将会提升0.001%的区域创新能力。(3)列回归结果显示,大城市每提升1%的土地财政依赖程度,将会提升0.003%的区域创新能力。(4)列回归结果显示,中等城市每提升1%的土地财政依赖程度,将会提升0.13%的区域创新能力。(5)列回归结果显示,中等城市每提升1%的土地财政依赖程度,将会提升1.882%的区域创新能力。综合大型城市产业发展情况,本文分析其产生原因为:超大城市虽然土地财政依赖程度不高,但随着去工业化发展的持续深入,导致土地商业化出让收入对土地财政贡献越来越大,高效的土地财政为创新发展提供了大量的资金支撑;小城市没有多元化的经济发展模式,对土地财政的依赖程度比较高,创新事业相关支出很大程度上需要土地财政收入来平衡,因而土地财政依赖程度对此类城市的创新影响最大;特大城市、大城市、中等城市则因为存在一般公共预算收入较高、财政留存率较高、营商环境较好以及获得省级政府财政支持力度较高的特点,导致创新能力受土地财政收入的影响并不显著。

表9 城市规模对土地依赖程度与创新影响的异质性

七、结论与政策启示

(一)研究结论

选取2012—2021年中国297个地级及以上城市面板数据作为研究样本,首先通过固定效应模型探索土地依赖程度对区域创新能力产生的影响效果和作用路径,然后从替换路径变量和内生性处理两方面对研究结论进行了稳健性检验,最后就样本的差异化群体特征展开了异质性检验和分析。研究发现:第一,从全国样本来看,土地财政依赖程度不利于区域创新能力提升,但具体根据城市规模大小和建立开发区层次高低的不同,两者之间的影响关系存在较大差别。第二,作为影响区域创新能力的三个路径变量,政府支持创新力度及创新成果转化环境均对区域创新能力存在显著的积极影响,但投资偏离创新程度相反,随着该变量值的提升对创新能力的抑制作用越明显。第三,除了创新成果转化环境以外,其余两个路径变量还可在土地财政依赖程度对区域创新能力的影响过程中发挥调节效应,其中,政府支持创新力度为负向调节效应,投资偏离程度为正向调节效应。

(二)政策建议

根据理论分析和实证分析的相关研究结论,本文提出以下几方面的政策建议。

1. 加快土地财政改革

实证分析结果表明,土地财政依赖会对区域创新形成挤出效应,加之房地产经济本身面临的周期性下行困境,亟待寻找取代土地财政为创新提供资金支持的新路径。本文认为土地财政仍然是地方政府组织创新活动的重要路径,土地财政依赖抑制区域创新能力的结论并不意味着完全放弃土地财政的发展路子,而是需要通过土地财政改革化解对区域创新的挤出效应。本文发现提升政府支持创新力度会削弱土地依赖程度对区域创新能力的抑制作用,因而可以借助政府支持,通过调整土地财政制度和加大R&D资金支出的“两步走”策略,在解决城市化发展资金的同时减轻对创新能力的抑制:一方面,通过优化土地管理制度、土地税收制度等,实现土地结构的高效配置以及土地税收的全环节监管,整体提高土地财政收入规模;另一方面,解决土地财政存在的土地资源浪费和土地违纪违法等弊端,构建透明、公正的土地财政资金使用去向监督机制,避免用于区域科技创新的支出规模被挤出。

2.优化科技支出结构

投资偏离创新程度在土地财政依赖影响区域创新能力的过程中发挥正向调节效应,因此,政府可通过政策导向下调房地产开发投资额占GDP的比重,从而减轻土地财政依赖程度对区域创新能力的抑制作用。一方面,通过直接补贴方式为高科技企业提供公开、透明的预算内财政补贴,积极有效地推进区域技术进步。另一方面,政府以产业基金模式引导社会资金向新一代信息技术、智能制造以及新材料等高精尖端领域汇集,同时提高承载新技术产业发展的通信、互联网、轨道交通等基础建设的创新投入支出比重。

3.分类调控城市土地财政政策

超大城市与小城市的土地依赖程度均对区域创新能力具有显著正向作用,特大城市、大城市、中等城市为负向作用。超大城市可以通过出让工业用地,加快引进行业龙头企业,提升区域范围内创新活动具有的辐射带动作用。小城市可以优化出让商业用地实现资源集聚,从而通过技术溢出提升区域整体创新能力。特大城市、大城市、中等城市在解决城市发展的居民改善性住房需求之外,更应注重区域产业培育和产业升级的用地支持,减少居民住宅用地供应,谨防产业结构早熟。

4.设立高水平开发区

设立省级开发区的城市,土地财政依赖程度的加深会显著抑制区域创新能力的提升,比设立国家级开发区的城市在这方面的影响作用更大且显著性更强。因此,在开发区设立上,具有一定体量的城市适宜申请国家级经济开发区、自贸区等,普通大中城市受条件限制虽然很难申请建立国家级开发区,但可以通过制度优化实现高水平开发区的建设,从而大大降低土地财政依赖对创新的抑制效应。