“揭榜挂帅”再认识：内涵意蕴、现实困境与优化路径——从广东的改革经验谈起

叶小刚，唐 敏，余碧仪

(1.广东省科技创新监测研究中心，广东 广州 510033；2.西安交通大学，陕西 西安 710049；3.广东省技术经济研究发展中心，广东 广州 510070)

0 引言

“揭榜挂帅”是我国应对复杂国际关系和激烈科技竞争的战略选择，是解决制约国家安全与经济社会发展的科技问题的重大制度创新。习近平总书记多次强调，可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来。广东省作为我国改革开放的先行地之一，于2018年在全国科技领域较早推出“揭榜制”(也称为“揭榜挂帅”)。2018年至今，“揭榜挂帅”已陆续在全国超过21省份实施[1]，组织实施的主管部门也从科技部门延伸到发改、人社甚至司法部门。然而，从政策实践效果看，广东省的探索以及全国许多地区的实践反映了各地对“揭榜挂帅”的概念认识比较模糊，混淆了“揭榜挂帅”与一般技术转移、常规科研项目的区别，导致部分地区的“揭榜挂帅”项目组织实施效果不佳[2]。现有研究对“揭榜挂帅”组织实施中的问题以及典型个案缺乏足够关注，为此，本文通过厘清“揭榜挂帅”的内涵意蕴，以广东科研项目“揭榜制”为典型案例，深入分析“揭榜挂帅”实施中的创新经验与现实困境，并据此提出“揭榜挂帅”实施优化路径与建议，为各地优化“揭榜挂帅”制度提供借鉴。

1 文献综述

长期以来，作为科研管理的基石与重要支柱，科研投入方式备受关注。“揭榜挂帅”作为新形势下科技体制改革的重要突破点，受到学界的重点关注。目前，学界对“揭榜挂帅”的研究主要集中在其历史沿革、组织模式以及关键因素上。

一是历史沿革研究。曾婧婧等[1]提出，“揭榜挂帅”在本质上是一种“科技悬赏奖”。2013年，曾婧婧[3]将“科技悬赏奖”这一概念引入国内，提出“科技悬赏奖”是现行科研资助体制的补充，有利于人们发挥潜能，最大程度促进科技创新。无论在政策研究还是实践探索层面，“科技悬赏奖”在国外的发展都比较成熟。1567年，西班牙王室为了寻求测度海上经度的方法而尝试设置了该奖项[4]。在随后的300多年里，“科技悬赏奖”在英国、法国、美国等国家先后实施，在航空、航海、生物、机械、环境等领域解决相应的问题[5-7]。2011年，武汉市政府悬赏1000万元公开征集智慧城市顶层设计方案[8]。习近平总书记提出“揭榜挂帅”概念后，贵州、广东、山西等省份先后试点，2020年以后，全国各省份开始全面探索“揭榜挂帅”制度。

二是实施路径研究。曾婧婧[9]从设奖主体、设奖客体、获奖对象以及运作模式4个维度构建科技悬赏奖制度框架。宋兆祥等[10]通过对国际上典型科技悬赏项目的多案例分析，把国际科技悬赏项目分为重视悬赏坐标设计、探索项目充分授权和尝试分级激励3种模式。在“揭榜挂帅”提出并有多地探索实施后，学界开始总结国内“揭榜挂帅”的运行机制。虽然概括的方式有所区别，但是已有研究基本认为国内“揭榜挂帅”实施可以分为事前、事中、事后三个阶段，具体而言分为制定发布项目榜单、遴选确定项目揭榜方、评估验收项目成果[11-12]。

三是关键因素研究。除了对宏观制度设计进行研究外，国内外学者对于“科技悬赏”“揭榜挂帅”中的关键因素进行了具体分析。榜单如何确定、帅才如何产生、项目如何定价、经费如何管理，以及管理中的激励与风险等问题受到学者的关注。“揭榜挂帅”榜单制定遵循目标导向，可分为政府定制榜单、企业推荐榜单、社会海选榜单三种榜单[12]。在选才时应重点考察揭榜方的门槛条件、诚信条件以及研发能力[13]，可以采取定额报价、协商报价和筹款报价的方式进行定价[14]。经费可以进行分阶段拨付，包干使用[15]。同时，“科技悬赏”“揭榜挂帅”存在资金风险、道德风险、组织风险等，应强化货币激励，提升荣誉激励和技术激励的比重，以此保障实施效果[16-18]。

无论是对于学界还是各地政府，“揭榜挂帅”都是一个比较新的概念。已有研究中既有从宏观视角分析国际与国内多地案例经验，总结“揭榜挂帅”的实施组织流程与模式，也有从微观视角研究“揭榜挂帅”实施中定价、激励、风险等具体环节。但是，现有研究主要采用多案例分析比较方法，对于个别典型案例的深入分析不够，对于“揭榜挂帅”概念本身关注不足。由于第一手研究资料的缺乏，现有研究多从旁观者视角出发，对现有经验模式进行总结，缺少政策设计参与者的理性反思，对实践的指导意义有待进一步加强。

2 “揭榜挂帅”内涵意蕴

2016年，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提出，要尽快在核心技术上取得突破，可以探索搞“揭榜挂帅”，把需要的关键核心技术项目张榜开来，英雄不问出处，谁有本事谁揭榜[11]。“榜”即榜文，在古代主要作为官方性质的告示、文告。古代的榜文有传播法令、悬赏招募、政令公开等功能[19]，当今的“揭榜挂帅”主要取悬赏招募之意。

结合已有研究，本文认为，“揭榜挂帅”是为了解决某一特定领域的难题，以结果为导向，面向不特定群体或个人征集可以解决问题的创新成果的奖励性资金安排过程，其本质仍然是科技悬赏。结合国内外在科技悬赏方面的研究实践，有助于进一步厘清“揭榜挂帅”在适用范围、受众群体、制度目标以及奖惩机制等方面区别于常规科研项目以及一般技术转移组织模式的特点。

一是适用范围和受众群体。解决已知方法无法解决的难题是“揭榜挂帅”制度设计的初衷，并不是所有需求都适合用“揭榜挂帅”的方式解决。科技悬赏的最大优势就是应用解答者的集体智慧来解答创新问题，因此如何吸引更多的解答者成为其实施成功的关键[17]。这就要求“揭榜挂帅”在更大范围内广而告之，降低门槛要求，以此获得更多解决问题的方案与可能。“英雄不问出处，谁有本事谁就揭榜”是对“揭榜挂帅”揭榜对象条件的最好概括。“揭榜挂帅”应该面向省内外甚至国内外，不论揭榜人的学历、职业、获得荣誉头衔以及取得成果等，只要具备解决问题的能力，都应该获得认可。

二是奖惩机制。Masters[20]的研究结果表明，目标明确、技术路线清晰的项目适合采取预先资助方式，而创新性强、技术不可预见的项目更适合采取事后资助方式，“揭榜挂帅”显然更适合后者。“揭榜挂帅”的真正吸引力在于完成任务后的奖励资金，所以在发布榜单时往往将奖金一起发布，以起到轰动效应，从而吸引更多的人才。奖金越高，参与者越多[21]，奖励资金的给予是以完成榜单任务为前提。

三是制度目标。科技悬赏具有技术上的不确定性和排他性特征，技术上的不确定性导致研究过程不易监督和评价，因此“揭榜挂帅”项目评价的重点是研究成果而不是研究过程[15]。“揭榜挂帅”不应限制具体技术路线，而应该将创新成果作为检验成败的唯一标准。在“揭榜挂帅”相关的案例中，需求提出方唯一关注的是提供的技术方案是否满足当初的需求并最终解决问题，不会干涉具体采用何种技术路线。

3 广东省科研项目“揭榜挂帅”探索

3.1 案例选择

本文以广东的“揭榜制”探索为例开展“揭榜挂帅”研究，主要基于以下考虑：一是广东在全国科技领域较早提出揭榜，根据目前的公开文献报道，国内“揭榜挂帅”实践可追溯到2011年武汉智慧城市的实践，以及2014年厦门悬赏600万元用以解决城市物流配送的“最后一公里”问题，但以上两地的实践均没有完全聚焦科技领域，2017年贵州省在煤炭工业领域提出“揭榜挂帅”，开创了科技领域“揭榜挂帅”实践探索的先河[22]，广东是继贵州之后在全国第二个推出科技领域“揭榜挂帅”的省份；二是广东省推出“揭榜制”后得到了国内的广泛关注，21世纪经济报道、新华社等媒体都做了广泛报道，引起了积极的社会反响[23-24]；三是广东省第一次在公开文件中明确了“揭榜制”的组织流程，在全国有着重要的典型示范意义，在后续年度湖北、山西、海南、上海、北京等全国多数省市的科技部门“揭榜挂帅”组织中，其关键环节均与广东一致。可见，广东是研究“揭榜挂帅”的典型案例。

3.2 基本情况

2018年，为了调动全社会力量攻克广东产业发展亟需解决的技术难题，加快推动重大科技成果转化，广东省科技厅对外发布 《关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知》，围绕新一代信息技术、高端装备制造、绿色低碳、生物医药、数字经济、新材料、海洋经济、现代种业和精准农业、现代工程技术九大技术领域，开始实施科研项目“揭榜挂帅”。经过将近一年的组织，最终成功揭榜26个项目。根据广东省产业技术发展的重点，广东省支持其中的8项需求，项目总投资1.7亿元。

3.3 运行机制

广东省研究探索“揭榜制”的组织模式，将“揭榜挂帅”分为需求征集、论证张榜、对接揭榜、资金拨付、项目管理以及责任追究六大环节 (见图1)，明确了项目的组织遴选机制、榜单定价机制、经费拨付管理机制、项目管理机制等关键问题。

图1 广东“揭榜制”项目组织运行机制

(1)需求征集。2018年，广东省科技厅通过公开方式面向全社会征集“揭榜制”项目需求，并且明确提出了需求方与揭榜方在主体资格、科研诚信、科研基础设施条件等方面的要求。广东的揭榜制项目分为技术攻关类和成果转化类，其中“揭榜制”项目的需求由广东龙头骨干企业提出。广东省内外高校、科研机构、科技型中小企业或其组织的联合体均可主动揭榜。成果转化类需求主要由广东省内外高校、科研机构、科技型中小企业提出，由广东省内企业揭榜实施。

(2)论证张榜。需求征集完毕以后，广东省组织专家对需求进行进一步筛选，确定公开张榜需求，并向社会广发“英雄帖”，征集“揭榜人”。广东省对张榜需求提出了一定的筛选标准，要求张榜需求应当是影响力大、带动性强、应用面广的关键核心技术或推广难度较大、辐射带动作用较好的重大科技成果。

(3)对接揭榜。广东省提出，有意向揭榜的人员或者团队应首先获得项目需求提出方的认可，共商合理的解决方案，并且签署初步的合作协议。在需求方、揭榜方取得一致意见以后，再由政府对揭榜方的资质条件、揭榜方案可行性、需求方满意度等进行充分论证，最终确定政府补贴的张榜需求。

(4)资金拨付。广东省明确提出了资金出资方式、出资比例。“揭榜制”项目投入资金主要以企业出资为主，具体资金额度及出资方式由需求方、揭榜方自行商定，省财政资金给予项目投入总额20%的资金补贴。财政资金分两期拨付，一是在企业第一期投入到位后进行匹配投入，二是在中期评估检查达到考核要求后进行后续投入。

(5)项目管理。广东省委托第三方专业机构对“揭榜制”项目进行管理，围绕目标进展、阶段任务、资金使用等情况进行中期评估、项目验收等，并根据中期评估的结果决定是否进行后续资助。

(6)责任追究。根据 《广东省科学技术厅关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知》等文件，广东省现有政策并未明确“揭榜制”项目具体的责任追究方式。但在具体的项目管理实践中“揭榜制”项目遵循一般科研项目管理规范，即按照具体的情形不同，可分为资金追缴、列入科研不良信用记录、移交公安机关追究刑事责任三种责任追究方式。

3.4 主要特点

广东“揭榜制”项目成功吸引了京信通信息系统 (中国)有限公司、深圳市华星光电技术有限公司、广东风华高新科技股份有限公司，以及清华大学、华中科技大学、同济大学、中山大学等广东省内外知名的企业及高校参与，在全国科技界起到带动示范作用。整体来看，广东“揭榜制”项目具有以下特点：

(1)以市场为主导，充分尊重企业在需求征集与项目决策的主体地位。政府掌握的公共科技资源主要采用计划手段进行配置，经典的组织模式为“科技部门编制指南—科研主体申报—政府决策”。虽然在指南编制以及项目评审中政府可能会借助专家的力量，但是在整个组织过程中科研主体很难有话语权。广东“揭榜制”项目以广东主导产业需求为导向，由省内龙头企业出题，拟揭榜单位或个人须与出题企业对接，最终达成合作协议的单位或个人方能获取省财政补助的资格。由龙头企业出题、龙头企业决策的方式，强化了市场主体在公共科技资源配置中的话语权，可最大程度减少科研项目因政府出题、政府决策但最后项目产出的科研成果不能为企业所用的情况发生。

(2)分类管理，聚焦广东主导产业发展与重大成果转化需求。广东将“揭榜制”项目分为技术攻关类和成果转化类两种类型，技术攻关类项目主要针对广东主导产业发展的核心技术、前沿技术、关键零部件、材料及工艺等；成果转化类项目主要针对省内外高校、科研机构、科技型中小企业的成果转化需求，重点支持省内企业承接推广难度较大、辐射带动作用较好的科研成果转化应用。

(3)项目以企业和社会投入为主，省财政给予适当资助，且财政资金只拨付给揭榜方。广东“揭榜制”项目并未在征集需求时明确“赏金”，而由需求方、揭榜方协议后确定项目金额，省财政根据项目金额的20%予以揭榜方补助，单个项目支持不超过2000万元。广东“揭榜制”项目只拨付给揭榜方，有利于降低财政资金损失风险，利于找到“真需求”。在最终通过立项的8个项目中，有技术攻关类2项、成果转化类6项，省财政补助1270万元。在公开张榜的29项需求中，有26项达成初步的揭榜合作，但是当被通知财政资金只拨付给揭榜方时，部分需求提出方选择退出项目。

(4)利用全国优势资源，服务广东创新发展。在广东“揭榜制”项目中，技术攻关类项目需求主要由广东龙头骨干企业提出，以攻克制约广东主导产业发展亟需解决的技术难题为目的，由省内外高校、科研机构、科技型中小企业等进行揭榜攻关，体现了面向全国、服务广东的原则；成果转化类项目需求不局限于由省内主体提出，省外的成果转化需求也可以申报，但是具体组织实施转化过程需在广东省内完成。

3.5 广东与其他省份科技部门“揭榜挂帅”对比

为了更好地区分广东“揭榜制”与全国其他地区“揭榜挂帅”的异同，厘清各省份“揭榜挂帅”的实践脉络，本文从历史维度与地域维度出发，选取不同年度、不同省份的省级科技部门“揭榜挂帅”政策进行对比分析，将2020年前实施“揭榜挂帅”的省份政策全覆盖，并选取北京、上海、江苏、浙江及其他8个典型省市，分析各省市“揭榜挂帅”实践的异同 (见表1)。

表1 全国13省市“揭榜挂帅”探索主要特征

(1)关注领域。综合13个省市的政策可以发现，立足本土主导产业技术需求是各省市“揭榜挂帅”的共性，如贵州省发布了“梯田水稻作业机械化智能化”“煤矿智能化/机械化改造”等相关需求，安徽省发布了“新能源汽车和智能网联汽车”“生命健康”等相关需求。同时，部分省份也将民生领域的科技需求作为“揭榜挂帅”的对象，如河北省于2018年首次发布的就是民生领域的科技重大需求，山西省于2022年实施的“揭榜挂帅”也将民生公益需求作为张榜对象。

(2)组织流程。根据媒体公开报道，贵州省科技厅是我国第一个实施“揭榜挂帅”的省级科技部门，但在2017年实施“揭榜挂帅”时并未明确提出“揭榜挂帅”组织流程，而是作为传统的科技重大项目进行申报管理。2022年，贵州省最新组织实施的“揭榜挂帅”项目仍然按照传统的科研项目组织流程进行管理。河北、广东、浙江三个省份均在2018年实施了“揭榜挂帅”，其中河北省仍然按照省级科研项目组织“揭榜挂帅”；浙江省借用比较成熟的赛事活动“中国创新挑战赛”，采用联名实施“揭榜挂帅”的形式，组织流程主要包括赛事发布、参赛注册、需求征集、需求发布、解决方案征集、现场赛、总决赛和颁奖仪式；广东省提出了区别于传统科研项目组织的“揭榜挂帅”模式，分为需求征集、论证张榜、对接揭榜、资金拨付、项目管理、责任追究六个环节。除了江苏、浙江、贵州以外的全国其他主要省份在后续年度组织的“揭榜挂帅”中，其关键环节均与广东一致。江苏是利用现有的成果转化平台交易结果进行补贴，因此组织流程不同于其他省份。

(3)需求类别。现有的13省市需求类别可分为三类：一是纯粹以技术攻关为需求类别，如贵州、安徽、山西、浙江、上海、北京6个省市；二是纯粹以成果转化为需求类别，江苏是13省市中唯一的一个；三是同时设有技术攻关和成果转化两类需求类别，包括广东、辽宁、海南、湖北、内蒙古5个省份。值得注意的是，河北在2018年首次实施“揭榜挂帅”项目时只征集了技术攻关类需求，而在最新的2022年项目组织实施过程中增加了成果转化类需求，可能是受了以广东为代表的全国其他省份的影响。

(4)榜单定价。根据现有的13省市数据，现行最普遍的项目定价形式是由需求方与揭榜方共同协商确定项目投资总额，财政资金按照一定比例给予定额补贴，并设置财政投入的上限。广东是最早采用这一定价方式的省份，浙江按照获奖等级不同分别给予不同额度的奖金，贵州、湖北等省份采用定额资助的方式。河北省经历了两种“揭榜挂帅”定价方式的改革，2018年采用定额资助方式，2022年采用不同需求类别不同比例的财政资金资助方式。

3.6 案例讨论

2018年广东省提出“揭榜制”以后，因机构改革以及政策实施过程中发现了一些问题，省级科技部门后续未再对外公开发布“揭榜制”榜单。但是，借鉴广东“揭榜制”组织经验的许多地方也陆续出现了和广东相似的问题。“揭榜挂帅”探索也从科技部门延伸到发改部门、人社部门甚至司法部门，“揭榜挂帅”在组织实施过程中仍然存在诸多问题。

(1)政策设计定位不准。广东“揭榜制”政策提出，攻克广东产业发展亟需解决的技术难题，加快推动重大科技成果转化。在实际申报与最终立项的项目中，成果转化类占主要部分，而现有的科技成果转移转化平台并不稀缺，这偏离了“揭榜挂帅”聚焦常规方法无法解决的难题的本质。在具体的技术攻关需求中，也不是所有的技术需求都适合作为“揭榜挂帅”模式，如在广东“揭榜制”最终成功揭榜资助的需求中，京信通信系统 (中国)有限公司提出的“面向5G的高增益毫米波有源天线技术研究”与传统的技术攻关科研项目区别不明显，全国其他科技部门在需求类别以及具体榜单表述上也存在与广东相似的问题。科技部门以外的其他政府部门发布的“揭榜挂帅”许多只是冠以“揭榜挂帅”名义，未对实际内容是否适合“揭榜挂帅”模式进行考究，表2中人社部门将人才技能培训项目冠以“揭榜挂帅”名义，社科联将常规的社科研究项目纳入“揭榜挂帅”中，司法部门将“指派律师办理法律援助群体性案件难”归为“揭榜挂帅”等，这些都只是停留在对“揭榜挂帅”的字面理解，未深刻理解“揭榜挂帅”的内涵与本质特征。“揭榜挂帅”政策走形的原因，一方面是“揭榜挂帅”探索时间较短，部分地方政府对其内涵把握不够准确；另一方面是在政绩观影响下政府行为出现异化，为了落实中央政策、为了完成领导交代的任务，部分地区“为了推动而推动”“为了落实而落实”[25]，以至于在人社、社科、司法、发改等部门均出现了“揭榜挂帅”。

做人要实，就是要清清白白做人，老老实实干事。为人处世要表里如一、知行合一，仰不愧天，俯不愧地，内不愧心，打牢修身做人的根基，夯实为官从政的基础，做官要经得起道德良知的拷问，要经得起历史后人的评说，做一个高尚的人和有益于人民的人。

表2 科技部门以外部分其他政府部门的“揭榜挂帅”

(2)龙头骨干企业参与有限。目前国内的“揭榜挂帅”探索主要分为政府主导型、政企合作型以及企业主导型[11]，三者的主要区别在于发榜主体以及榜单需求来源不同。前两者主要是政府发榜，企业主导型则是企业自主发榜。榜单来源方面，政府主导型更关注影响社会民生的公共事件问题解决，或者影响经济产业发展的共性问题，而政企合作型是以企业的需求为榜单，政府代为发榜。广东省以及其他多数省份的探索均属政企合作型，这种模式一定程度上为企业发布需求提供了更广阔的平台，有利于在更广泛的范围内征集到解决问题的方案。但是在实践中也容易遭冷遇，龙头骨干企业积极性不高[26]。在广东的政策实践中，部分龙头骨干企业害怕竞争对手知晓自己的技术软肋，不愿意将自己的核心技术难题公布于众，于是撤回前期已经提出的“揭榜制”需求。可见，科技创新生态系统中不同主体的利益目标并不完全一致，政府部门希望通过“揭榜挂帅”的方式解决本地区龙头企业的“卡脖子”问题，以实现本地区主导产业的产业链与供应链安全稳定，实现科技自立自强；龙头企业则害怕在参与“揭榜挂帅”过程中泄露自己的研发方向而失去未来竞争力，最终导致生存危机。

(3)项目筛选机制有待进一步完善。广东省探索由需求单位预选揭榜单位，再由科技主管部门对需求单位遴选出的一家或几家揭榜单位进行咨询论证的方式选择项目，湖北、河北、辽宁等省份也将供需对接作为政府资助的必要条件。但在现实管理中，需求提出单位倾向于选择与自己有合作基础的单位，而不一定是最合适的揭榜单位。这不仅会影响项目评选的公正性，也存在一定的骗取财政资金的风险。因为部分市场主体存在机会主义行为倾向，需求方为了获得财政资金，没有需求创造需求，或者与其他市场主体合作，分饰甲方与乙方，而现有的制度设计很难将这部分“假需求”剔除出去。

(4)“英雄还是问了出处”。科技部在“十四五”国家重点研发计划2021年首批启动的重点专项中，将“揭榜挂帅”榜单单独列出，并且提出榜单申报“不设门槛”，项目牵头申报和参与单位无注册时间要求，项目 (课题)负责人无年龄、学历和职称要求。但是，在广东省对外发布的 《关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知》文件中，无论是技术攻关类还是成果转化类，都对揭榜单位相关研发实力、人员队伍等资质提出了一定要求，而且明确优先支持具有良好科研业绩的单位和团队对技术攻关类揭榜，优先支持龙头骨干企业对成果转化类需求进行揭榜。在最后资助的8个项目中，揭榜方也全部来自广东省内，没有充分发挥“不拘一格降人才”的政策设计初衷。全国许多地区在具体组织“揭榜挂帅”项目过程中也都对项目单位、负责人等提出一定的要求，这既不符合“揭榜挂帅”的初衷，也不利于榜单问题的解决。究其原因，一方面是现有甄别筛选项目的科学体系并未完全建立起来，“英雄不问出处”“问什么”是实践中的难点问题，为了降低财政资金损失的风险，部分地区仍然设置一定的门槛；另一方面，地方政府险隘的地区发展观强化了“揭榜挂帅”的地域限制，既希望“揭榜挂帅”真正招来“英雄”解决问题，也希望在解决问题过程中带动本地区经济、科技等方面的发展，“财政经费不能出省”成了各省“揭榜挂帅”项目资助的潜规则。

4 新时期实施“揭榜挂帅”优化路径

2023年3月印发的新一轮 《党和国家机构改革方案》提出组建中央科技委员会，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，重组科技部，更加聚焦核心技术攻关，研究改进以“揭榜挂帅”为代表的新型科研项目组织形式必将成为新一轮科技体制改革的重点之一。与此同时，全国主要省市“揭榜挂帅”实施范围已从科技领域延伸至农业领域、社会科学研究领域等，改革逐步进入矛盾凸显期。本文基于对“揭榜挂帅”内涵的探析，结合广东省级科技部门“揭榜挂帅”改革探索以及其他地区的改革经验与问题，提出未来“揭榜挂帅”的改革优化路径。

4.1 调整政策定位，进一步聚焦区域产业共性难题

本文认为，政府牵头组织的“揭榜挂帅”(包括政府主导型与政企合作型)应重点回归制约区域与行业发展的共性需求，其主要特征是影响面广且是较大范围的共识。对于部分制约龙头骨干企业发展的关键核心技术，如果尚未形成行业内的共识，可以通过定向组织等常规科研项目组织方式开展攻关。企业主导型的“揭榜挂帅”，如华为设置的“难题揭榜”火花奖，需求来源明确，由企业自行组织，政府做好服务保障即可。

4.2 厘清“揭榜挂帅”需求，突出终端产品

厘清“揭榜挂帅”需求是做好“揭榜挂帅”的第一步，也是最重要的一步。本文认为，“揭榜挂帅”的需求描述应该是抽象的、概括的，是非专业人士能够理解的，而非具体的、详尽的，需要专业学习才能够清楚明白的。区别于一般科研项目前段的基础研究或者中段的技术攻关，“揭榜挂帅”的需求更倾向于终端产品的描述，其技术就绪度等级应处于7～9级，而不是基本原理或者原型。在古代通过“揭榜”招揽良医为人看病的实践中，病人的症状是一清二楚的，看好病的标准是要系统性、全面性解决问题，而不是只消除部分症状。国防科技创新快速响应小组 (大连)2020年第一批需求中“可重复消毒使用防护服”，可以作为“揭榜挂帅”需求描述的重点参考。

4.3 完善项目遴选机制，依靠市场而不是依赖市场

一是借鉴科技部火炬中心与地方开展的中国创新挑战赛，可以采用公开比赛的形式遴选最终应榜的竞争者，从而提升项目遴选的透明度与社会关注度。组建包括需求方、技术专家、投资专家、管理专家等在内的综合评审专家组。需求方对竞争者提出的方案是否完整覆盖其需求进行评估，技术专家对项目的技术可行性提出意见，投资专家对项目的市场应用场景与投资价值进行研究，管理专家则对项目实施团队配置、实施计划、经费设备情况等进行分析。通过创新项目遴选形式，丰富专家组成员，发挥市场作用，保障项目质量。二是在广东现有探索模式的基础上组建需求用户联合体，通过多家需求方联合评价的方式降低骗取财政资金的风险。

4.4 破除门槛地域限制，实现“英雄不问出处”

4.5 完善奖励体系，探索物质奖励与荣誉奖励相结合的模式

一是“揭榜挂帅”的资金支持方式应区别于常规科研项目，可将过半的奖励资金在完成榜单要求后给予，按照分期拨付的方式发放资金，在中榜时拨付10%～20%，在中期评估时拨付20%～30%，剩余经费在兑现榜单要求后拨付，在激发揭榜者积极性的同时降低财政资金风险；二是除了奖金激励外，“揭榜挂帅”项目可探索采取更多的荣誉性奖励措施。例如，对于完成榜单成果并且取得重大经济社会效益的在全社会范围内进行嘉奖通报；对于通过“揭榜挂帅”解决社会和行业重大问题的给予其绩效考核优秀等次、职称申报“绿色通道”等待遇。

4.6 加强成果的市场考核，保障“揭榜挂帅”项目实施成效

区别于常规的科研攻关项目，“揭榜挂帅”更偏重于应用导向。无论榜单来源于哪里，解决特定场景下的问题是所有“揭榜挂帅”项目设计的初衷，也是检验“揭榜挂帅”项目成败的唯一标准。解决“揭榜挂帅”成果应重视市场考核，要按照“下家考核上家、系统考核部件、应用考核技术、市场考核产品”等原则进行考核，充分尊重需求提出方与用户的意见，按照用户检验、市场考验的方式保障成果应用效果，杜绝单纯以论文、专著、专利、研究生培养数等为主要指标评判项目成败。

5 结论

本文从“揭榜挂帅”的内涵及其本质特征出发，以广东“揭榜制”为主要分析案例，结合全国其他省市的探索情况，剖析“揭榜挂帅”项目组织模式的主要特点以及现实困境，并提出优化实施路径。本文认为，目前我国在“揭榜挂帅”的探索实践中存在政策设计定位不准、项目筛选机制有待进一步完善、对揭榜单位或团队的资质要求没有充分体现“英雄不问出处”等问题。立足“揭榜挂帅”本质特征，结合广东“揭榜制”探索以及全国其他地区的改革经验与问题，本文提出未来的“揭榜挂帅”改革可从厘清“揭榜挂帅”需求、改革“揭榜挂帅”榜单来源与中榜评审机制、完善“揭榜挂帅”奖励体系、加强“揭榜挂帅”成果市场考核等路径实施优化。

实施“揭榜挂帅”对我国现有的科研项目组织模式是一种重大的突破，如何为榜单合理定价，如何激励需求提出方与揭榜方，如何在“揭榜挂帅”实施过程中降低项目失败与财政资金低效风险等，需要学界与社会各界共同探索。