包头市林草碳汇实现路径研究

摘要：包头市是内蒙古第一个开展碳达峰、碳中和林草碳汇试点的地区，并取得重大成果。但在林草碳汇发展中存在缺乏法律规范、全社会参与度不高、碳市场尚未建立等问题。为解决包头市面临的上述问题，提出以政府为主导，制定相关的法律规范、促进全社会共同参与、建立碳市场体系、规范交易行为的建议，争取助力中国早日实现碳达峰、碳中和的目标。

关键词：双碳；内蒙古包头市；林草碳汇气候变化对社会和经济稳定与发展的影响已逐渐显现。为了能够更好地应对气候变化带来的风险挑战，促进社会的可持续发展，我们必须从生产生活的各方面着手，努力减少温室气体的排放。中国作为全球最大的排放二氧化碳等温室气体的国家，在应对全球气候变化中扮演着重要角色，我国提出争取于2030年和2060年分别实现碳达峰与碳中和。

1包头市林草碳汇现状

习近平总书记交给内蒙古的“5大任务”之一就是把内蒙古建设成为我国北方重要的生态安全屏障，内蒙古自治区是我国北方面积最大、物种最丰富的地区之一，森林面积占比大，碳汇潜力巨大，能为中国实现“双碳”目标贡献巨大力量。内蒙古包头市作为我国重工业基地，在工业化过程中，大量的工业废水、废料和废渣等被排放出来，使温室气体排放量变大。因此，包头市应积极保护生态环境，做实现“双碳”目标的先行者，2021年包头市正式启动林草碳汇试验区，取得了一定成果。

（1） 制定政策引导林草碳汇发展。2021年制定《碳达峰碳中和林草碳汇（包头）试验区实施方案》《包头市深入推进林业草原碳汇三年行动计划（2021—2023年）》《包头市森林草原湿地碳汇能力巩固提升行动方案》等3个主体方案，提出林草碳汇试验区建设的发展思路，编制稳固提高林草碳汇能力的任务、准则和方法［1］。

（2） 因地制宜建设碳汇发展片区。①建设森林碳汇发展片区共12个、草原碳汇发展片区、湿地碳汇发展片区和碳汇林示范基地各5个；②建设碳汇示范林，坚持绿色科学化发展，根据不同的土地条件，种植不同的树种，选择适宜树种，便于碳汇检测，2021年已经在青山区、固阳县建成两片面积2 000万亩以上的碳汇林示范基地［2］。

（3） 科学建立林草碳汇试验区。①建立“包头零碳行动”模式，开展“零碳”项目，包括“零碳”产品、“零碳”活动推动绿色低碳发展，通过市域内林草碳汇抵消碳排放；②开发林草碳汇综合信息化管理平台，为包头碳汇的发展提供数字化服务；③开展林草碳汇计量监测，对包头全市完成林草调查的同时与内蒙古农业大学合作开展碳汇计量检测研究与实践，并在后续积极开展碳汇连续动态监测。

（4） 积极建立碳金融。①推进林草碳汇资产的开发运营，开发具有收益权的林草碳票，赋予碳票交易、质押、兑现等权限；②积极推行碳汇林企合作，2021年与包钢股份、北京美亚、江苏恩提逸等企业合作，建设约1.2万亩的企业碳汇林；③发展林草碳汇金融保险，与众多银行合作，协助企业拓宽筹资渠道，开展如“草原碳汇遥感指数保险”的业务［3］。

2包头市林业碳汇发展中存在的问题

2.1缺乏相应的法律规范

从全国范围来看，我国已经出台了《大气污染防治法》《循环经济法》《森林法》《可再生能源法》等有关环境资源保护和利用的法律法规，但是，这几部法律都是为了防治空气污染、保护森林资源等，尚未出台有关碳达峰、碳中和的专项法规。在碳市场交易方面法律不健全，目前的交易规范主要依据《清洁发展机制项目运行管理办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理暂行办法》等少数部门规章，相关的配套制度如保险等制度不完善。因此，要从立法上对碳排放管理进行完善，从法律上逐步建立起包括碳减排计划、碳预算制度、碳排放标准等要素共同构建的碳排放管理制度。包头市目前计划制定“3+6”的工作方案，缺少关于林草碳汇市场交易和碳排放管理等专门的法律法规，对“双碳”、林业碳汇、林草碳汇等法律概念界定不清，包头市林草碳汇的发展处于初级阶段，后续应加强立法，完善管理林草碳汇的法律规范。

2.2全社会参与度不高

（1） 在政府层面，一些领导及相关制度的从业人员以及投资商对林草碳汇的理解还不够透彻。在某种生态环境中，政府官员往往把林草和生态补偿挂钩，并对林草碳汇的销售抱有较高的期望。在此影响下，一些企业在林区或林场中“圈地”，却没有在造林、抚育等方面给予足够的科技投资，从而影响到森林的正常管理与保护，也不利于碳汇市场的健康发展。

（2） 在企业层面，林草碳汇项目的风险高，容易受到自然灾害的影响，很多企业考虑到收益的风险性；对林草碳汇项目的了解不足；在林草碳汇的运作模式、运作方式、风险管理等方面，缺乏专门的技术人员。基于以上因素，导致企业不愿意参与到林草碳汇的融资中来。

（3） 在社会公众层面，虽然公众已经认识到了气候变化所产生的社会和经济效应，但是对于如何利用碳汇实现节能减排等问题还缺乏足够的认识，不清楚林草碳汇项目的参与流程，缺乏公众参与的渠道，导致个人对于碳基金的参与热情较低。林草碳汇作为最高效、最安全、最廉价、最易操作的减少温室气体排放的方法，大众并没有意识到其在减少温室气体排放方面所具有的巨大优势［4］。

2.3碳市场尚未建立

林草碳汇项目实施的终极目的是推动碳汇产品进入碳交易市场，并实现其经济效益。我国林草碳汇交易属于项目方面的核证减排量交易。（1）清洁发展机制（Clean Development Mechanism）项目；（2）中国核证减排机制（Chinese Certified Emission Reduction）项目；（3）其他自愿类项目，比如林业自愿碳减排标准（Verified Carbon Units）项目等［5］。

内蒙古自治区以CCER方法学标准和内蒙古森工集团开发的《天然次生林经营碳汇项目方法学》对碳市场进行评估，得出每年理论上仅有107万t的碳汇量可用于交易，可转化部分不足贡献量的4%［6］。可见，内蒙古自治区的生态产品转化实际份额很小，不能尽快促进碳市场建立，其主要原因：（1）CCER林草碳汇属于新兴产业，许多政策尚存不确定性，且碳交易市场尚未完全成熟，给林草碳汇的发展带来了一些风险；（2）碳汇项目易受到交易规模较小、价格不透明等因素影响，导致交易市场不统一，价格差距较大。

包头市积极开展林草碳票、推行碳汇林企合作和发展金融保险等措施，虽然在碳汇交易方面做出了一定贡献，但是并未成功建立碳市场。

3包头市林业碳汇实现路径

3.1制定包头市林草碳汇相关政策

要充分发挥政府对林草碳汇的管理职能，做好自治区党委和政府关于碳达峰的整体安排，指导各个区域、各个领域、各个行业，分门别类，因地制宜，把握主要矛盾，有针对性地开展林草碳汇的试点工作，创造出如内蒙古包头市林草碳汇试验区类似的成功典型案例。此外，政府应完善相关的政策，树立符合我国生态保护的绿色发展理念，与林草碳汇发展接轨，不断演变，协调一致。建立包头市地方性政策法规，推进林草碳汇市场发展的保障机制。可以按照国家层面的碳排放权交易管理办法制定相关的自治区层面的《区域碳中和交易管理办法》总体规范区域碳中和交易。

3.2全社会共同参与碳汇

促进林草碳汇的发展，需要全社会的共同参与，政府发挥主导作用，企业和个人要遵守相关法律法规，积极配合国家的扶持政策。坚持全区动员、全民动手、全社会共同参与，深入推进林草碳汇有效实施［7］。（1）在政府层面，应提高从业人员的素质，进行林草碳汇方面的训练，政府应增加资金的投入，设立林草碳汇人才的专项培养经费等，开发并投资林草人力资源，提升相应的林草人才素质，使政府工作人员明确自己的职责，最大程度地发挥对林草碳汇的管理作用；（2）在企业层面，作为林草碳汇的供给主体要不断提升自己的实力，不断完善科学技术的手段和监督管理的方法，提高自己的经营能力，提升在市场上的地位。这样才能在政府给予政策福利时，企业能最大化地利用政策给自己带来经营便利，提高林草碳汇的供给，推动林草碳汇生态效益和社会效益的实现；（3）从社会公众角度，作为社会公民，应积极参与生态类公益项目，保护环境，广泛引导区内个人参与碳汇公益造林、碳足迹消除、捐资造林等公益活动，营造更好的绿色低碳发展氛围［8］。

3.3促进碳汇市场交易，规范交易行为

林草碳汇要发展就要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，制定市场规则，营造良好的市场交易氛围，促进碳汇市场的稳定发展［9］。（1）发展碳汇相关产业，构建林草碳汇产业体系［10］，建立健全林草碳汇产业链。比如发展碳汇项目咨询平台、碳汇交易路径、碳金融服务业等业态，形成林草碳汇产业全链条。（2）构建林草碳汇风险保障机制，实施林草碳汇交易保险制度。由于林草碳汇产业风险的存在，除了受到火灾、病虫害等自然灾害以外，还会受到诸如政策法规等外部因素的影响。因此，要充分认识到林草碳汇交易保险制度，法律上要对碳汇林的总体进行保障，包括经济价值、生命或整体生态进行投保，这样才能有效地进行风险预防［11］。（3）建立交易制度，理顺交易渠道。政府应积极引导林草碳汇交易市场的正常运行，制定交易规则，引导网络平台向用户提供交易服务，定时公开和保存相关信息，保障交易安全，为交易平台的自主运行提供制度保障，并可以建立一整套林草碳汇交易标准。

4结语

内蒙古包头市成功入选国家林草碳汇试点市，对于进一步深化包头市林草碳汇试验区建设、提升创新发展水平具有重大意义。但包头市林草碳汇发展处于初步阶段，在法律、市场、人员参与等方面存在不足，建议制定相关的法律规范，促进全社会共同参与，建立碳市场体系，规范交易行为，树立习近平生态文明思想，筑牢北方重要生态安全屏障，助力中国早日实现碳达峰、碳中和的目标。

参考文献：

［1］包头市政府. 碳达峰碳中和林草碳汇（包头）试验区启动建立［EB/OL］.https：//www.baotou.gov.cn/info/1143/237951.htm.

［2］宋涛.先行先试改革创新包头市加快推动林草碳汇试验区建设［J］.内蒙古林业，2021，553（12）：1315.

［3］霍晓庆.“碳中和市域循环”看包头［N］.内蒙古日报（汉），20220310（7）.

［4］桂华.科学有序地推进我国碳达峰碳中和［J］.中国行政管理，2021（11）：154156.

［5］东淑华.探索内蒙古碳汇交易机制［J］.北方经济，2023，423（2）：1820.

［6］张亮.内蒙古林草碳汇生态价值实现路径探讨［J］.北方经济，2023（2）：3135.

［7］罗良文，马艳芹.“双碳”目标下环境多元共治的逻辑机制和路径优化［J］.学习与探索，2022，318（1）：102107.

［8］吴涛，龙静云.“双碳”目标下的公民绿色责任教育［J］.学习与实践，2022（3）：2937.

［9］崔玉姝，邵红岭.碳中和视角下林业碳汇融资研究：综述与展望［J］.会计师，2022，388（13）：1012.

［10］刘元，刘洁，熊曦.林业碳汇市场化融资机制初探［J］.湖湘论坛，2016，29（3）：99103.

［11］李猛.“双碳”目标背景下完善我国碳中和立法的理论基础与实现路径［J］.社会科学研究，2021，257（6）：90101.