“温莎框架”协议与英欧关系走向*

徐瑞珂 卢昱林

【内容提要】 自2021 年1 月脱欧过渡期结束以来，英国与欧盟在《北爱尔兰议定书》执行上龃龉不断，致使双边关系在约翰逊和特拉斯执政时期严重受困。苏纳克执政后，英国与欧盟通过积极谈判，最终达成“温莎框架”协议。该协议针对英国内部市场壁垒、北爱尔兰经济权利受损和民主赤字等问题提出了新举措。英国能够在较短时间内与欧盟就“温莎框架”协议达成共识，主要归功于苏纳克政府在谈判中展现出的妥协姿态，这一策略有效增进了英欧双方的政治互信。此外，北爱尔兰的政治与安全局势恶化以及在乌克兰危机背景下美国的积极介入，也是影响此次协议达成的重要外部因素。通过“温莎框架”协议，英欧双方的互信得到了显著提升，这对促进双方在防务、外交、金融和科学研究等多个领域的合作将产生积极影响。然而，脱欧后的英国与欧盟之间还未能恢复成熟的制度化合作关系。当前，由于海关检查设施建设的滞后、英国国内的政治分歧以及英欧监管体系的日益分化，协议中的新措施是否能够顺利实施、达到预期效果仍存疑问。因此，未来英欧关系的发展仍充满不确定性。

《北爱尔兰议定书》（以下简称“议定书”）构成英欧《脱欧协议》的重要组成部分，其主要目的可归纳为三个方面：第一，确保北爱尔兰和爱尔兰共和国维持陆地边界的开放性，使货物能够在北爱尔兰、爱尔兰和欧盟其他国家之间自由流动。第二，确保《贝尔法斯特协议》①在克林顿政府的积极斡旋下，《贝尔法斯特协议》在1998 年4 月由英国与爱尔兰签署，并得到大多数北爱尔兰政党的支持，北爱尔兰和平进程取得突破性进展。《贝尔法斯特协议》主要由两份互相关联的协议组成，一份是由北爱尔兰大多数政党达成的协议，另一份是由英国与爱尔兰达成的国际协议。该协议主要秉承两个原则：第一，“同等尊重”原则（parity of esteem），需在北爱尔兰建立地区分权机构，在该机构中，联合主义者与民族主义者拥有均等的权力和机会，并对彼此的决策拥有否决权；第二，秉承“同意原则”（the principle of consent），爱尔兰统一公投发起需遵从北爱尔兰地区民意，由北爱尔兰事务大臣发起，在北爱尔兰地区与爱尔兰同时举行。自1998 年《贝尔法斯特协议》签署之后，新成立的欧盟特别项目机构负责协调由欧盟资助、在北爱尔兰和临近地区（爱尔兰共和国边境地区和苏格兰西部）实施的PEACE项目。PEACE 旨在促进北爱尔兰地区的和解并朝着和平稳定的社会前进。参见：The UK Government, “The Belfast Agreement,” April 10, 1998, https://www.gov.uk/government/publications/the-belfast-agreement;Adrian Guelke, “The USA and the Northern Ireland Peace Process,” Ethnopolitics: Formerly Global Review of Ethnopolitics, Vol. 11, No. 4, 2012; Giada Lagana, The European Union and the Northern Ireland Peace Process, Palgrave Macmillan, 2021。继续执行。第三，确保欧洲单一市场的完整性。《北爱尔兰议定书》在一定程度上有效解决了爱尔兰岛南北部边界地区的跨境贸易问题，并成功避免了硬边界的设置。然而，该议定书中关于在爱尔兰海设立海关检查站的条款，实际上在英国大不列颠地区（以下简称“英国本土”）与北爱尔兰之间形成了一种新型的“硬边界”。这一措施导致了更加复杂的行政程序、额外的经济成本和繁重的文书工作，从而为双方的贸易往来带来了新的障碍。②潘多、王明进：《〈贸易与合作协定〉》与英欧未来关系》，《国际论坛》2022 年第6 期，第43 页。

2020 年12 月23 日，英欧联合委员会就议定书的执行达成共识，分别给予从英国本土进入北爱尔兰的农产品、冷鲜肉、药品3 个月、6 个月和1 年的宽限期，在宽限期内暂停欧盟法律在北爱尔兰的全面适用。③John Curtis, “The Northern Ireland Protocol & the Joint Committee,” House of Commons Library,December 23, 2020, p.7, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9102/CBP-9102.pdf.然而，自2021 年1 月1 日《北爱尔兰议定书》正式生效以来，英国与欧洲联盟在执行议定书的具体方式上产生了一系列政治争端。尤其在议定书的宽限期延长和修改问题上，双方的分歧持续加深。这些争执导致英欧关系在超过两年的时间里频繁陷入困境。在此期间，“冷淡和疏离”逐渐成为双方关系的常态。④王展鹏：《英国政党政治“新共识”与英欧关系走向》，《当代世界》2023 年第6 期，第60 页。直至英国与欧盟在2023 年2 月27 日达成“温莎框架”协议，双方在北爱尔兰贸易上的争端才得以缓和。

尽管“温莎框架”协议并未直接涉及中国，但其可能成为影响中国与美西方国家未来关系的关键因素，甚至可能成为转折点。该协议的签署标志着跨大西洋关系发展的一个重要阶段，涉及英国与欧盟、英国与美国以及美国与欧盟之间的关系。在协议达成之前，北爱尔兰问题长期是英欧、英美关系发展的障碍，制约了英国与欧盟、美国在合作方面的广度与深度。“温莎框架”协议的签署不仅促进了英国与欧盟及其成员国之间关系的和解，还增强了英美特殊关系的活力，从而提升了跨大西洋关系内部的团结程度。因此，深入分析“温莎框架”协议的主要内容、达成的原因及其对未来英欧关系的潜在影响，对于我国准确判断跨大西洋关系的未来走向，并制定相应的应对策略具有重要意义。

一、“温莎框架”协议与英欧在解决北爱尔兰问题上的新进展

在议定书执行上，英国与欧盟的主要分歧涉及海关检查、农业食品安全标准、药品管控、政府补贴、增值税和消费税规定以及欧洲法院的监管角色。通过“温莎框架”协议的达成，双方在上述分歧点上实现了部分共识，这对解决相关争议具有重要意义。对于北爱尔兰而言，“温莎框架”协议的价值主要体现在为参与北爱尔兰贸易的企业提供了法律上的确定性，这不仅有利于北爱尔兰的政治稳定，而且在很大程度上缓解了英国脱欧对当地民众产生的负面影响。

（一）简化海关检查手续，兼顾英国内部市场与欧洲单一市场完整性

按照议定书规定，欧盟海关法典适用于北爱尔兰，来自英国本土和任何第三国的货物都需要在北爱尔兰港口接受海关检查，即使其最终目的地为北爱尔兰亦是如此。由于脱欧后英国与欧盟的食品安全标准存在差异，从英国本土流向北爱尔兰的农业食品需要接受严格的动植物卫生检验检疫（SPS checks）。一辆从英国本土运送农业食品至北爱尔兰超市的卡车可能需要出示多达500 份官方签署的证书，每份证书的费用高达150 英镑，并需要数小时的准备时间。此外，议定书要求对农业食品进行一定比例的实物检查（physical checks），如奶制品的检查比例为15%，红肉、鱼类和禽肉为30%，特定水果和蔬菜则需100%检查。一些冷鲜肉产品，如香肠和调味羊排等，甚至被完全禁止从英国本土出口至北爱尔兰。①The UK Government, “The Windsor Framework: A New Way Forward,” February 2023, p.10,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1138989/The_Windsor_Framework_a_new_way_forward.pdf.

繁琐的海关手续一方面给英国本土企业加重了成本负担，另一方面亦影响了北爱尔兰地区部分商品的正常供应,导致物价上涨。议定书的执行导致仅在2021 年就产生了超过100 万份海关申报，而每份申报材料需要填写80 余项信息，并且要求提供完整的商品代码。倘若商品代码漏填或错填则可能面临拒绝过关、接受处罚等后果，并无法享受费用减免、手续简化等优惠措施。②The UK Government, “Goods Moving GB-NI - Green Lane,” https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1139031/Goods_moving_GB-NI__-_Green_Lane_-_Sector_explainer.pdf; The UK Government, “Using Commodity Codes and Related Additional Codes in the Customs Declaration Service,” October 19, 2021, https://www.gov.uk/guidance/using-commoditycodes-and-related-additional-codes-in-the-customs-declaration-service.英国本土有至少200 家企业停止对北爱尔兰市场服务。此外，由于对企业提交手续的核验工作量的增加，北爱尔兰海关备受压力。据北爱尔兰行政部门统计，2021 年第1 季度海关手续查验数量约占欧盟总量的20%，超过任一欧盟成员国，而北爱尔兰人口却仅占欧盟人口的0.5%。③The UK Government, “Northern Ireland Protocol: The Way Forward,” July 2021, p.11.针对繁琐的海关检查手续问题，“温莎框架”协议从海关检查规则和动植物检验检疫手续两处着手提出解决方案，且方案将在2025 年以前分阶段实施，以便企业适应新安排（见表1）。

表1 英欧海关检查分歧与“温莎框架”协议

（续表）

第一，“温莎框架”协议对最终目的地为北爱尔兰和爱尔兰共和国（即欧盟境内）的英国本土货物加以区分，建立“绿色”和“红色”通道的双轨系统。前往北爱尔兰的货物将进入“绿色”通道，只需要提交一份数字声明（digital declaration），取消繁琐的例行检查（比如兽医检查）和测试，英欧之间将对有关货物信息进行实时数据共享。从北爱尔兰前往英国本土的货物则无需文书和出口申报。这将大幅提升货物的流动性，最大限度地实现英国内部货物流通的便利化。前往爱尔兰共和国的货物将通过“红色”通道接受海关检查，以确保符合欧盟法规。到2025 年，对最终目的地是北爱尔兰的货物的海关检查频次将降至目前检查频次的5%。④Tom Edgington and Tamara Kovacevic, “Brexit: What Are the Northern Ireland Protocol and Windsor Framework,” BBC, April 12, 2023, https://www.bbc.com/news/explainers-53724381.议定书原来要求在英国本土和北爱尔兰之间发送的所有包裹均需接受海关检查，而“温莎框架”协议取消了欧盟海关法典对收发包裹的要求。个人在互相发送包裹时无须填写任何表格，英国本土的在线零售商也可以恢复至英国脱欧之前的状态，为北爱尔兰的客户提供服务。此外，企业还可以通过设立的“绿色”通道来运送包裹。①The UK Parliament, “Northern Ireland Protocol,” Vol. 728, February 27, 2023, https://hansard.parliament.uk/commons/2023-02-27/debates/145ECA09-85E8-40C9-B631-5795DCABFA93/NorthernIreland Protocol.欧盟之所以接受“双通道”安排，一是由于在英国彻底脱欧后并未发生明显贸易转移（trade deviation）现象，二是基于欧盟对于英欧双方信息系统交互共享的信任。②Federico Steinberg, “The Windsor Framework: A Good Step toward a Healthy EU-UK Relationship,”CSIS, March 10, 2023, https://www.csis.org/analysis/windsor-framework-good-step-toward-healthy-eu-ukrelationship.此项安排体现了欧盟方面的重要让步，它采纳了英国提出的货物目的地管理原则，标志着从严格的规则立场向更为灵活的风险管理方法的转变。③Anton Spisak, “The Windsor Framework – What Has Been Agreed and What It Means for the Northern Ireland Protocol,” Tony Blair Institute for Global Change, March 1, 2023, https://www.institute.global/insights/geopolitics-and-security/windsor-framework-what-has-been-agreed-and-what-it-meansnorthern-ireland-protocol.

第二，“温莎框架”协议取消了针对按照英国标准生产的零售食品在北爱尔兰销售的禁令，并简化了欧盟在北爱尔兰实施的检验检疫流程。“红绿通道”双轨系统同样适用于农业食品，允许有“非欧盟销售”字样的商品标签且按照英国标准生产的冷鲜肉产品和乳制品进入北爱尔兰市场。此前遭到禁止的农业和园艺产品也可以按照英国生物安全措施进入北爱尔兰。在“温莎框架”协议发布当天，欧盟发布“农业食品提案”，规定新的销售政策自2023 年10 月1 日起实施。④European Commission, “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council– Sanitary and Phytosanitary Measures,” February 27, 2023, https://commission.europa.eu/publications/proposal-regulation-european-parliament-and-council-sanitary-and-phytosanitary-measures_en.

（二）注重保障北爱尔兰经济权利，兼顾英国规则与欧盟规则

议定书使北爱尔兰无法像英国其他地区一样平等地享受英国的经济政策利好，致使其经济权利受损。其中，最为突出的三个政策问题分别涉及增值税、政府补贴和药品管控。“温莎框架”协议通过详细限定欧盟规则在北爱尔兰的适用范围，使得英国在北爱尔兰增值税、政府补贴和药品管控事宜上获得了更大的自主权，北爱尔兰不必完全遵循欧盟规则（见表2）。

表2 北爱尔兰经济权利争议与“温莎框架”协议

（续表）

在增值税方面，议定书要求北爱尔兰和英国本土之间的货物贸易继续严格遵守欧盟的增值税规则。英国脱欧以后，北爱尔兰成为英国增值税区的一部分。但是，北爱尔兰与欧盟之间维持货物自由流通，仍然是欧洲单一市场的重要一环。英国政府在设置增值税税率时需要充分顾及北爱尔兰的“特殊地位”，其征税自由受到一定限制。同时，北爱尔兰企业和消费者可能也会因此无法平等地享受英国的低税率优惠政策以降低生活成本。根据“温莎框架”协议，欧盟放宽了对北爱尔兰的增值税要求，使北爱尔兰的增值税规则与英国本土更加一致。北爱尔兰特定的非移动货物（如热泵或太阳能电池板）可以享受英国节能材料零税率、酒精产品低税率等优惠政策。①The UK Government, “The Windsor Framework: A New Way Forward,” February 2023, pp.13-14.英欧双方在增值税问题上达成一致，一定程度上消解了北爱尔兰和英国本土的待遇差异，保障了北爱尔兰公众的经济权利。

在政府补贴方面，英国政府于2023 年1 月通过了《补贴管控法案》，从而建立了新的补贴管控体系（UK Subsidy Control Regime）。该体系旨在平衡国家补贴政策的利与弊，以保障英国企业在国际贸易中的竞争力和投资吸引力。然而，议定书使得欧盟委员会有权审核英国政府对直接或间接参与北爱尔兰货物贸易的英国本土企业的补贴，也包括可能影响相关货物贸易的服务贸易补贴，以确保欧盟企业在北爱尔兰市场与英国本土企业公平竞争。这一安排可能破坏英国内部市场贸易往来。对于欧盟的疑虑，英国方面提出，正式脱欧前，英国在铁路和农渔业以外的公共领域投入的国家援助在欧盟成员国中处于较低水平，仅占其GDP 的0.51%，而法国和德国国家相关援助占GDP 的比例分别为0.85%和1.54%。②The UK Government, “EU State Aid Rules and WTO Subsidies Agreement,” August 4, 2021, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn06775/.英国政府认为议定书第10 条的相关表述较为模糊，缺少对“影响北爱尔兰和欧盟贸易”补贴的清晰界定，可能会导致欧盟滥用这一条款将欧盟规则适用于英国范围（UK-wide）或英国本土（GB-only）范围内的补贴。③Jess Sargeant, Sachin Savur and Joe Marshall, “The Windsor Framework,” Institute for Government,March 27, 2023, https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/windsor-framework.

根据“温莎框架”协议，欧盟的国家援助规则将继续适用于北爱尔兰，但遵循欧盟补贴规则的范围受到严格限制，英国政府获得了较大的自主权。第一，“温莎框架”协议制定了一系列严格的测试标准，旨在确保只有那些同北爱尔兰与欧盟贸易有实质性关联，并且这种关联能够被真实证明的英国本土企业才需遵守欧盟的规则。英国政府认为，评估本土补贴政策是否可能对北爱尔兰—欧盟贸易产生显著影响的标准，应包括考量企业的规模、补贴的规模、市场占有率等因素。④The UK Government, “Guidance on the Scope and Application of Article 10 of the Windsor Framework,” June 9, 2023, https://www.gov.uk/government/publications/complying-with-the-uksinternational-obligations-on-subsidy-control-guidance-for-public-authorities/guidance-on-the-scope-andapplication-of-article-10-of-the-windsor-framework.英国本土企业可按照英国政府的补贴规则保留大部分补贴。第二，英国政府对于涉及农业领域的北爱尔兰企业实施的补贴政策，不受欧盟共同农业政策的约束。①The UK Government, “The Windsor Framework: A New Way Forward,” February 2023, p.16.但是对于超过联合委员会规定上限的农渔业补贴仍需遵守欧盟规定，其中农业上限为每年3.822 亿英镑、渔业上限为每年401 万英镑。②The UK Government, “Decision of the Withdrawal Agreement Joint Committee on Agricultural Subsidies,” December 17, 2020.若“温莎框架”建议的补贴政策能够顺利实施，将给予英国补贴机制较大的灵活性和自由度，激发英国本土企业在北爱尔兰市场的活力，从而间接维护北爱尔兰消费者权益。

在药品监管方面，根据议定书要求，英国药品监管机构批准使用的药品不会自动在北爱尔兰上市,需要得到欧洲药品管理局（European Medicines Agency）的许可。在2024 年宽限期结束时，所有来自英国本土的药品都要接受繁琐且高成本的海关检查。由于北爱尔兰80%的药品来自英国，议定书的严苛要求危及北爱尔兰的药品供应。“温莎框架”协议为药品设置了双重监管，认可英国监管的首要地位，为北爱尔兰的药品供应提供了安全网。英国药品和保健品管理局（MHRA）将对包括北爱尔兰在内的整个英国市场的所有药品进行管控，欧洲药品管理局不参与其中。英国本土生产的药品可以在北爱尔兰出售。③The UK Government, “Windsor Framework Medicines Announcement,” June 9, 2023, https://www.gov.uk/government/news/windsor-framework-medicines-announcement.

（三）扩大北爱尔兰自主权，减少欧盟对北爱尔兰经济事务的“干预”

议定书基于“同意原则”赋予北爱尔兰议会权力，每隔4 年对是否继续执行议定书原定安排进行表决。然而，根据议定书规定，欧盟无需北爱尔兰同意，便可在北爱尔兰实施新的或修订的商品规则。由此引发的争议打破了《贝尔法斯特协议》在北爱尔兰维系的微妙政治平衡，北爱尔兰地方机构陷入瘫痪状态。

民主统一党作为反对议定书安排的“急先锋”，强调民主赤字是亟待解决的问题之一。为了解决民主赤字问题，“温莎框架”协议纳入了“斯托蒙特刹车机制”（Stormont Brake），赋予北爱尔兰地方议会权力否决北爱尔兰适用欧盟新规则。如果来自至少2个北爱尔兰政党的30 名议员联名提交反对意见并获得英国政府支持，那么刹车机制将被启动。如果北爱尔兰议会跨社区党派多数议员投票反对欧盟新规则，那么欧盟新规则将不会在北爱尔兰被实施。①Jess Sargeant and Sachin Savur, “Stormont Brake: The Windsor Framework,” Institute for Government, March 10, 2023, https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/stormont-brakewindsor-framework.在“斯托蒙特刹车机制”下，英国政府和北爱尔兰议会都享有否决权。如果欧盟新规则得不到北爱尔兰联合主义者和民族主义者两大族群的支持，英国政府可以否决这些欧盟新规则，欧洲法院则无权推翻英国政府的决定（图1）。

图1 “斯托蒙特刹车机制”流程示意图

二、英欧达成“温莎框架”协议的动因

英国政府在处理北爱尔兰边界问题上面临着三重困境：第一，如何避免在爱尔兰岛出现“硬边界”。第二，如何避免英国本土与北爱尔兰之间出现“硬边界”。第三，如何避免英国受欧洲单一市场和关税同盟限制。在面临抉择时，英国政府只能同时实现两个目标，难以兼顾三者。①Joseph Quinn, “The Northern Ireland Trilemma: Brexit’s Final Frontier,” Center for European Policy Analysis, August 18, 2021, https://cepa.org/article/the-northern-ireland-trilemma-brexits-final-frontier/.相比特雷莎·梅的“担保方案”以及约翰逊与欧盟达成的议定书，“温莎框架”协议更接近解决上述三重困境：避免了爱尔兰岛出现“硬边界”，实现了对从英国本土运往北爱尔兰的货物进行最低限度的检查和控制，并消除了对英国在欧洲单一市场和关税同盟之外的运作能力的实质性限制。②Andrew McCormick, “The Windsor Framework: A Quick Evaluation,” UK in a Changing Europe,February 28, 2023, https://ukandeu.ac.uk/the-windsor-framework-a-quick-evaluation/.“温莎框架”协议对引发争议的大部分议定书条款进行了修正，几乎满足了英国的所有要求，提升了英国在北爱尔兰贸易问题上的话语权。③The UK Parliament, “Northern Ireland Protocol,” Vol. 728, February 27, 2023, https://hansard.parliament.uk/commons/2023-02-27/debates/145ECA09-85E8-40C9-B631-5795DCABFA93/NorthernIrelandProtocol; Jess Sargeant and Sachin Savur, “The Windsor Framework,” March 27, 2023,https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/windsor-framework.

苏纳克政府之所以能够短时间内在解决北爱尔兰边界问题三重困境上取得实质性突破，主要是三重因素叠加作用的结果：第一，首相苏纳克的妥协型谈判风格赢得了欧盟信任。第二，北爱尔兰政治和安全局势的恶化愈加危及《贝尔法斯特协议》在北爱尔兰的实施。第三，俄乌冲突背景下美国的积极介入促使苏纳克政府具有更强的政治意愿积极探索如何解决与欧盟在议定书执行中的争端。其中，苏纳克执政是“温莎框架”协议达成的主因。

基于反事实推理，倘若苏纳克没有取代特拉斯成为英国首相，特拉斯会继续推进《北爱尔兰议定书法案》在英国议会的立法进程，使得英国可以单方面修改议定书条款，取消欧洲法院对议定书执行的管辖权。在2023 年3 月22 日英国下议院针对“温莎框架”协议的投票中，投反对票的只有22 名保守党议员，其中包括特拉斯和约翰逊。④Jennifer Scott, “Windsor Framework: Government Wins Brexit Deal Vote - Despite Tory Rebellion and DUP Anger,” Sky News, March 22, 2023, https://news.sky.com/story/windsor-framework-governmentwins-brexit-deal-vote-despite-tory-rebellion-and-dup-anger-12840173.英国政府于2022 年6 月推出的《北爱尔兰议定书法案》恰恰是妨碍欧盟与英国在议定书执行上达成妥协的最大绊脚石。

尽管北爱尔兰的政治与安全局势恶化、俄乌冲突，以及美国拜登政府的施压为英国与欧洲联盟解决《北爱尔兰议定书》执行过程中的争端提供了明显的外部压力，但这些因素并未对双方最终达成“温莎框架”协议发挥决定性作用。北爱尔兰政治和安全局势恶化的一个重要转折点是新芬党在2022 年5 月北爱尔兰地方选举成为第一大党，致使民主统一党更加拒绝支持组建北爱尔兰自治政府。但是，北爱尔兰政治和安全局势恶化并未妨碍约翰逊政府在2022 年6 月推出《北爱尔兰议定书法案》。同样，自2021年1 月开始执政的拜登政府和自2022 年2 月爆发的俄乌冲突所形成的外在压力也没有妨碍约翰逊政府在2022 年6 月推出《北爱尔兰议定书法案》以及此后特拉斯政府对该法案的坚定支持。俄乌冲突使得英国和欧盟自2022 年2 月以来在安全和防务领域的合作意愿增强。然而，面对俄乌冲突这一重大安全危机，英国政府并未立即意识到在《北爱尔兰议定书》执行争端上与欧盟达成妥协的必要性和迫切性。相反，俄乌冲突爆发三个多月后，英国政府推出了《北爱尔兰议定书法案》，该法案受到了欧盟的强烈批评。

关于以上三个影响因素之间的主次顺序和逻辑关系，欧盟委员会和英国政府就“温莎框架”发布的政治宣言亦对此给予了提示：“基于指导双方关系的两大支柱协议——《脱欧协议》和《贸易与合作协议》，（‘温莎框架’提出的）新路径明确展现了英欧之间发展积极双边关系的共同愿望，唤起了对彼此自治权的尊重以及在公共问题上友好合作的抱负，尤其处于面对共同地缘挑战的时期……惠于双方，共同支持北爱尔兰稳定繁荣”。①The UK Government, “Political Declaration by the European Commission and the Government of the United Kingdom,” February 27, 2023.由此，可以探知以下要点：（1）英欧双方就脱欧达成的协议安排不得推翻重订，特拉斯政府主张单方毁约的《北爱尔兰议定书法案》必然无法获得欧盟支持，而“温莎框架”协议首先满足了同欧盟谈判的底线要求。（2）欧盟有意改善双边关系，苏纳克妥协型谈判风格表达了对欧盟权威的尊重，也为英国利用“温莎框架”获得让步创造了可能，这是达成协议的前提和主因。（3）双方意识到俄乌冲突等地缘风险，这促使英欧双方突破困境，改善合作环境，此为外部干预因素。（4）北爱尔兰和平稳定是英欧双方的共同关切和利益交汇点之一，北爱尔兰经贸遇阻也是脱欧以来破坏英欧关系的症结所在，亟待解决。

（一）英国苏纳克政府的妥协型谈判风格

理查德·谢尔归纳了5 种谈判风格类型：竞争型（competing）、妥协型（compromising）、合作型（collaborating）、顺应型（accommodating）和规避型（avoiding）。其中，竞争型谈判风格体现了非赢即输的“零和博弈”思维，一味要求对方让步，把自己的诉求强加于对方。妥协型谈判风格使得一方致力于缩小与对方在彼此诉求上的“鸿沟”，在与对方有严重分歧的问题上主动让步，放弃部分诉求，并争取对方部分让步，最终得到现实中能争取到的最好结果。①G. Richard Shell, Bargaining for Advantage: Negotiation Strategies for Reasonable People, Penguin Books, 2018.

约翰逊和特拉斯一意孤行，寻求废除议定书的“好战”姿态是典型的竞争型谈判风格。在约翰逊和特拉斯执政期间，英国政府不断实行单边行动，践踏欧盟“红线”，致使欧盟对英国政府的信任几乎消失殆尽，英欧政治关系因而长期在低谷中徘徊。在处理英欧《北爱尔兰议定书》执行争端时，苏纳克及其谈判团队采取了妥协型的谈判风格。他们主动向欧盟作出让步，从而赢得了欧盟官员的信任，并在北爱尔兰贸易问题上最大化地实现了英国的诉求。这种策略的运用不仅促进了英欧双方的谈判进程，而且对双方信任与合作关系的加强起到了重要作用。“温莎框架”协议的最终达成，标志着英国与欧盟之间互信与合作关系的显著提升，为未来的双边关系发展奠定了良好的基础。

苏纳克政府的妥协型谈判风格主要体现在以下两方面：第一，首相苏纳克通过首脑外交向欧盟委员会主席冯德莱恩释放主动妥协的信号，表达合作诚意，赢得对方信任，并与之形成良好合作关系。2022 年11 月，苏纳克与冯德莱恩在埃及沙姆沙伊赫举行的第27 届联合国气候变化大会期间进行首次双边会晤，表达了与欧盟达成协议的强烈意愿，并主动承诺搁置《北爱尔兰议定书法案》的法律进程，扫除了妨碍英欧就议定书执行争端重新谈判的最大障碍。②Steven Swinford, Oliver Wright, Chris Smyth and Henry Zeffman, “How Rishi Sunak Got the Brexit Deal over the Line,” The Times, February 27, 2023, https://www.thetimes.co.uk/article/how-rishi-sunak-gotthe-brexit-deal-got-over-the-line-zhjwzlx7w.在英欧谈判期间，苏纳克与冯德莱恩保持密切沟通，在“斯托蒙特刹车机制”等敏感议题上率先达成共识，冯德莱恩亦对苏纳克的务实路线给予肯定。③European Commisson, “Statement by President von der Leyen at the Joint Press Conference with UK Prime Minister Sunak,” February 27, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_23_1270.

在首脑外交引领下，英欧谈判队“队长”詹姆斯·克莱弗利（James cleverly）和马罗什·谢夫乔维奇（Maros Sefcovic）也建立了良好的合作关系。英国外交大臣克莱弗利和欧盟委员会副主席谢夫乔维奇分别是脱欧协议联合委员会的英方主席和欧方主席。通过建设性互动，双方视彼此为可信赖的合作伙伴，都怀有相向而行的政治意愿：克莱弗利不再认为欧方因为英国脱欧而故意刁难和惩罚英国，谢夫乔维奇不再认为英方为了国内政治利益而故意将谈判内容曝光，从而将谈判失败的责任推给欧方。①Cristina Gallardo, Esther Webber and Leonie Kijewski, “Inside the Deal: How Boris Johnson’s Departure Paved the Way for a Grand Brexit Bargain,” Politico, February 28, 2023, https://www.politico.eu/article/uk-eu-deal-boris-johnson-departure-paved-the-way-brexit-bargain-northern-ireland-protocol-liz-trussrishi-sunak-tory-conservatives/.英方主动提出进行秘密谈判，承诺不将谈判内容单方面公开，并决定将所有技术性谈判安排在布鲁塞尔进行，而非像之前那样在伦敦和布鲁塞尔轮流举行。自2023 年1 月初以来，英欧谈判团队在布鲁塞尔远离欧盟委员会总部的菲利普勒邦（Philippe le Bon）大楼进行秘密谈判，就涉及议定书执行的一些技术性问题坦诚交流，直至双方达成解决方案。②Pippa Crerar and Jessica Elgot, “‘It Was Time to Act as Adults’: How Sunak Charmed His Way through a Deal,” The Guardian, February 28, 2023, https://www.theguardian.com/politics/2023/feb/28/sunak-charmed-his-way-through-a-northern-ireland-deal-ursula-von-der-leyen-brexit.1 月9 日，克莱弗利与谢夫乔维奇达成数据共享协议，允许欧盟使用实时信息系统详细掌握从英国本土流向北爱尔兰的货物的数据，为此后英欧双方达成“温莎框架”协议奠定了关键基石。③Lisa O’Carroll and Jennifer Rankin, “NI Protocol: UK and EU Agree Deal on Trade Data Sharing,”The Guardian, January 9, 2023, https://www.theguardian.com/politics/2023/jan/09/ni-protocol-uk-and-euagree-deal-on-trade-data-sharing.直到苏纳克和冯德莱恩在2 月24 日宣布达成“温莎框架”协议，英欧双方对此前谈判的内容一直对外保密。

第二，苏纳克及其谈判团队精于细节的专业精神赢得了欧方代表的好感和让步。英欧在议定书执行上的分歧主要是一些细节性问题，比如对从英国本土流向北爱尔兰的货物进行海关检查的力度、提交申报书的数量、英国本土农业食品遵循欧盟食品标准的程度、增值税和消费税政策的执行细节等。这些细节性问题需要英欧谈判团队逐一耐心沟通，倾听彼此关切，寻求利益汇合点，最终针对关键问题达成双方认可的解决方案。技术官僚出身的苏纳克将精于细节的专业精神发挥到了极致，英方谈判团队在与欧方谈判时亦秉承了苏纳克的专业精神。苏纳克及其谈判团队向欧盟详细阐述议定书对英国影响的同时，也顾及欧盟立场，参考并吸收了欧盟委员会在2021 年10 月提出的一揽子解决方案，④2021 年10 月13 日，欧盟委员会针对议定书执行出现的问题提出针对北爱尔兰的特定安排：简化对动植物商品的检疫手续，使得对GB-NI 零售商品的海关检查减少80%；通过建立实时IT 系统和增加“复查终止”条款等手段以减少50%的文书工作。参见European Commission, “Protocol on Ireland/Northern Ireland: Commission Proposes Bespoke Arrangements to Benefit Northern Ireland,” October 13, 2021,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_5215。使得欧方代表更容易接受英方提出的对策。

在欧洲法院管辖权问题上，苏纳克政府放弃了对绝对控制权的执念，避免与欧盟产生原则性对抗，专注于争端解决机制的细节性谈判。在接受欧洲法院对议定书框架下适用的欧盟法律拥有最终管辖权的红线基础上，苏纳克政府成功说服欧盟委员会优先通过“温莎框架”协议下的双边对话，而非法律手段解决双方的争端，从而削弱了欧洲法院的实际管辖权。为了回馈欧盟委员会在议定书执行上的巨大让步，苏纳克政府接受了欧盟委员会提出的保障措施，比如允许欧盟委员会在英国未来未能履行其义务的情况下加大海关检查力度，向欧盟委员会分享货物流动的实时数据，以及在北爱尔兰港口为红色通道货物建立边境控制站。①Anton Spisak, “The Windsor Framework – What Has Been Agreed and What It Means for the Northern Ireland Protocol,” Tony Blair Institute for Global Change, March 1, 2023, https://www.institute.global/insights/geopolitics-and-security/windsor-framework-what-has-been-agreed-and-what-it-meansnorthern-ireland-protocol.此外，苏纳克政府也满足欧盟委员会要求，承诺不再推进《北爱尔兰议定书法案》的法律进程，相当于事实上废弃了该法案。欧盟委员会也宣布终止自2021 年3 月以来就议定书执行争端对英国政府发起的7 项法律侵权诉讼（见表3）。

表3 欧盟委员会对英国政府发起的法律侵权诉讼一览表

（续表）

（二）北爱尔兰政治和安全局势恶化

议定书的实施不但让英欧关系恶化，而且使得北爱尔兰地方政治和安全局势日益紧张，违背了确保《贝尔法斯特协议》不受损害的初衷。自议定书签署以来，联合主义派政党对议定书的持续强烈反对以及由此引发的日益加剧的政党间纷争，不仅导致北爱尔兰政府陷入停摆状态，严重妨碍了“权力共享”机制的有效实施，而且对促进各族群之间的协商、共建和矛盾解决产生了不利影响。这一局势还进一步导致了一系列带有明显政治动机的暴力事件的发生。不断恶化的北爱尔兰政治和安全局势是促使英国和欧盟达成“温莎框架”协议的内在压力。在俄乌冲突背景下，英国与欧盟更加认识到北爱尔兰和平的来之不易，维护北爱尔兰和平是英欧的核心共同利益。

在政治层面，议定书成为制造北爱尔兰政治分裂的“楔子”，遭到了以民主统一党和阿尔斯特统一党为代表的联合主义派政党的广泛抵制。2021 年5 月7 日，8 名参与谈判《贝尔法斯特协议》的北爱尔兰联合主义派代表分别致信首相约翰逊、爱尔兰总理米歇尔·马丁、美国总统拜登和欧盟委员会副主席谢夫乔维奇，声称议定书违反了《贝尔法斯特协议》的多项规定，违背了北爱尔兰联合主义派群体的意愿，有损英国国家统一，并呼吁停止实施议定书。①“Good Friday Agreement Negotiators Call for NI Protocol Suspension,” BBC, May 7, 2021, https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-57030871.为了抗议议定书在北爱尔兰的实施，来自民主统一党的北爱尔兰联合政府首席部长保罗·吉万在2022 年2 月辞职，第一副部长新芬党副主席奥尼尔也因此自动下台，北爱尔兰行政委员会（又称“北爱尔兰地方联合政府”）停摆。②Damien Edgar and Eimear Flanagan, “DUP: NI First Minister Paul Givan Announces Resignation,”BBC, February 3, 2022, https://www.bbc.com/news/uk-60241608.2022 年5 月北爱尔兰地方选举后，选举失利的民主统一党以对议定书不满为由，拒绝与胜选的新芬党立即组建新一届北爱尔兰行政委员会。③Chris Andrews, “NI Election 2022: DUP Blocks New NI Government in Protocol Protest,” BBC,May 9, 2022, https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-61373504.根据贝尔法斯特女王大学民调，65%受访的北爱尔兰人认为议定书不利于北爱尔兰政治稳定，比认为议定书有利于北爱尔兰经济发展的受访者比例高15%。④David Phinnemore, Katy Hayward and Lisa Claire Whitten, “Testing the Temperature 7:What Do Voters in Northern Ireland Think about the Protocol on Ireland/Northern Ireland,” February 2023, https://www.qub.ac.uk/sites/post-brexit-governance-ni/ProjectPublications/OpinionPolling/TestingTheTemperature7/.

在安全层面，自2021 年1 月议定书正式生效以来，北爱尔兰出现了多起暴力冲突事件，使得联合主义者群体和民族主义者群体的矛盾不断激化。根据北爱尔兰警察局统计，2021 年4 月1 日至2023 年3 月31 日，北爱尔兰发生的具有准军事组织风格（paramilitary style）的暴力袭击事件和枪击事件的大多数参与者来自联合主义者群体。⑤Police Service of Northern Ireland, “Police Recorded Security Situation Statistics: 1 April 2021 to 31 March 2022,” May 12, 2022, https://www.psni.police.uk/sites/default/files/2022-09/Security%20 Situation%20Statistics%20to%20March%202022v2.pdf; Police Service of Northern Ireland, “Police Recorded Security Situation Statistics: 1 April 2022 to 31 March 2023,” May 16, 2023, https://www.psni.police.uk/sites/default/files/2023-05/Security%20Situation%20Statistics%20to%20March%202023_0.pdf.2021 年3 月30 日至4 月9 日，北爱尔兰联合主义者发起大规模抗议，在德里、贝尔法斯特、纽敦阿比和卡里克弗格斯等城镇诱发一系列骚乱，导致88 名北爱尔兰警察在街头暴力中受伤。⑥Gareth Cross & Adrian Rutherford, “Northern Ireland Riots: 14 Police Officers Injured and Three 14-year-old Boys Arrested during Belfast Disorder,” Belfast Telegraph, April 10, 2021, https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/northern-ireland/belfast/northern-ireland-riots-14-police-officers-injured-andthree-14-year-old-boys-arrested-during-belfast-disorder-40296934.html.此次大规模抗议促使欧盟委员会推迟了对英国政府因违反宽限期安排而采取的侵权诉讼行动。①Alberto Nardelli, “EU to Delay Brexit Legal Action Amid Northern Ireland Violence,” Bloomberg,April 9, 2021, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-09/eu-to-delay-brexit-legal-action-amidnorthern-ireland-violence#xj4y7vzkg.此外，以新爱尔兰共和军（New IRA）为代表的民族主义极端准军事组织也蠢蠢欲动，②目前在北爱尔兰主要有4 个民族主义极端准军事组织，分别是继续爱尔兰共和军（Continuity IRA）、爱尔兰志愿军（Óglaigh na hÉireann）、人民力量（Arm na Poblacht）和新爱尔兰共和军（New IRA），其主要袭击目标是警察、监狱官员以及安全部门的其他成员。参见Kristin Archick, “Northern Ireland: The Peace Process, Ongoing Challenges, and U.S. Interests,” Congressional Research Service Report,March 9, 2023, p.16。在2020 年4 月至2023 年2 月期间共策划了4起暴力袭警事件。③“Timeline of Dissident Republican Activity,” BBC, March 28, 2023, https://www.bbc.com/news/uknorthern-ireland-10866072.鉴于不断恶化的安全局势，北爱尔兰事务大臣希顿-哈里斯宣布将威胁等级升级至“严重”（severe），意味着北爱尔兰“十分可能”（highly likely）爆发恐怖袭击。④英国政府将北爱尔兰恐怖袭击根据威胁程度划分为五个等级，分别为低级（Low）、中等（Moderate）、重大（Substantial）、严重（Severe）、极其严重（Critical）。参见“The Guardian View on Northern Ireland: Violence in a Political Vacuum,” The Guardian, March 30, 2023, https://www.theguardian.com/commentisfree/2023/mar/30/the-guardian-view-on-northern-ireland-violence-in-a-political-vacuum。

“温莎框架”协议是继议定书之后修复北爱尔兰地区贸易以恢复爱尔兰岛和平生态的又一尝试。虽然欧盟并非《贝尔法斯特协议》的缔约方，但是它在过去的五十年间对北爱尔兰地区的和平发展发挥着举足轻重且不可替代的作用。英国和爱尔兰于1973 年加入欧共体，二者以成员国身份围绕和平发展开展了一系列岛内合作。1984年欧共体发布了《哈格若夫报告》（Haagerup Report），阐述了爱尔兰岛与欧洲和平发展的重要关联。⑤Giada Lagana, “The 1984 Haagerup Report on the Situation in Northern Ireland,” The European Union and the Northern Ireland Peace Process, 2021, London: Palgrave Macmillan, pp. 75-103.欧盟通过INTERREG 和PEACE 等投资和援助计划，积极致力于缓解北爱尔兰地区族群冲突，并促进北爱尔兰地区经济发展。这些计划的实施，不仅深化了欧盟在爱尔兰岛内部和平建设的参与，而且与英国和爱尔兰的共同努力相结合，取得了显著的成果。⑥梁跃天：《欧盟与北爱尔兰和平进程——兼论英国“脱欧”对北爱尔兰和平进程的影响》，《国别和区域研究》2020 年第2 期，第21—50 页。

同时，欧盟成员国的共同身份驱使着英国和爱尔兰形成共同的发展愿景，在一定程度上保障了爱尔兰参与北爱尔兰和平进程建设的合法性。欧盟试图通过构建欧洲身份化解族群冲突，淡化主权归属争议，其超国家性质在一定程度上缓解了身份认同引发的分歧。①Jonathan Stevenson, “Does Brexit Threaten Peace in Northern Ireland?” Survival, Vol. 59, No. 3,2017, pp. 111-128.欧洲一体化进程为爱尔兰岛跨境合作正常化和去政治化创造了政策环境，脱离这一环境后不仅具体合作受阻，爱尔兰岛边界的象征性和政治性愈发凸显。英国脱欧使爱尔兰岛边界问题重回公众视野，引发了关于主权、统一、宪政等一系列敏感政治话题的讨论，使北爱尔兰地区和平遭受挑战，合作受到限制甚至面临停滞和倒退的风险。因此，通过促进贸易流通，切实避免或淡化爱尔兰岛上出现“硬边界”，对于稳定政治和安全局势至关重要。

北爱尔兰地区安全局势的恶化不仅构成了对欧洲地区安全的重大挑战，而且对欧盟域内取得的政治和外交成果构成了威胁。因此，在与苏纳克政府进行协商时，欧盟需要充分考虑到北爱尔兰和平问题的重要性。为了在经贸领域消除不确定性并增强可预见性，尽快达成协议将对平息北爱尔兰地区冲突具有积极作用。

（三）俄乌冲突背景下美国的积极介入

俄乌冲突促使英国与欧盟加强协调与合作，双方合作意愿明显提高，更愿意积极解决在议定书执行问题上的分歧。正如一名英国官员所言，“突然间我们意识到，我们一直在争论的2%的英欧边界与普京威胁的欧盟另一边的大规模边界相比，根本不算什么。无论对我们还是对欧盟各成员国政府来说，让这场关于英国脱欧的争吵继续下去都没有任何选举上的好处”。②Cristina Gallardo, Esther Webber and Leonie Kijewski, “Inside the Deal: How Boris Johnson’s Departure Paved the Way for a Grand Brexit Bargain,” Politico, February 28, 2023, https://www.politico.eu/article/uk-eu-deal-boris-johnson-departure-paved-the-way-brexit-bargain-northern-ireland-protocol-liz-trussrishi-sunak-tory-conservatives/.俄乌冲突也使得英国更加重视美国在维护欧洲和平与稳定上扮演的不可或缺的角色。对于迫切维护与美国“特殊关系”的苏纳克政府而言，美国对北爱尔兰问题的积极介入无疑是巨大的外在压力。

作为爱尔兰后裔，美国总统拜登十分关注北爱尔兰局势，多次敦促英国政府与欧盟尽快解决争端。此外，美国国会两次通过法案，重申对《贝尔法斯特协议》的支持，将英欧达成解决议定书执行争端的协议作为国会支持英美自由贸易协定的先决条件。③Kristin Archick, “Northern Ireland: The Peace Process, Ongoing Challenges, and U.S. Interests,”Congressional Research Service Report, March 9, 2023, p. 29.在特拉斯当选英国首相后的第二天，拜登与特拉斯通话，既肯定了特拉斯在应对俄乌冲突上所展现的决心，但同时以英美贸易为“要挟”向特拉斯施压，要求特拉斯支持议定书安排。①“Biden Tells Truss She Must Uphold Northern Ireland Protocol,” The Telegraph, September 7, 2022,https://www.telegraph.co.uk/politics/2022/09/07/joe-biden-liz-truss-first-phone-call/; Julian Borger, “White House Warns Truss over Efforts to ‘Undo’ Northern Ireland Protocol,” The Guardian, September 8, 2022,https://www.theguardian.com/politics/2022/sep/08/white-house-warns-truss-over-efforts-to-undo-northernireland-protocol.

2023 年4 月10 日是《贝尔法斯特协议》签署25 周年纪念日。2022 年9 月与拜登进行双边会晤后，时任英国首相特拉斯决定将2023 年4 月设定为与欧盟就议定书执行争端达成协议的截止时间，以便于邀请拜登届时访问英国以纪念《贝尔法斯特协议》签署25 周年。②Daniel Martin, “Six-month Deadline Set to Sort Stalemate over Northern Ireland Protocol,” The Telegraph, September 21, 2022, https://www.telegraph.co.uk/politics/2022/09/21/six-month-deadline-setsort-stalemate-northern-ireland-protocol/; Benjamin Fox, “Truss Sets April 2023 Deadline for NI Protocol Settlement,” Euractiv, September 22, 2022, https://www.euractiv.com/section/uk-europe/news/truss-sets-april-2023-deadline-for-ni-protocol-settlement/.此后，在《贝尔法斯特协议》25 周年纪念日之前与欧盟达成协议成为英国政府的共识。拜登是否会在《贝尔法斯特协议》签署25 周年之际对英国进行国事访问取决于英欧双方能否在解决议定书执行争端上达成协议。③“Congressman Ally of Joe Biden Says US President Unlikely to Visit North to Mark Good Friday Agreement Anniversary,” The Irish News, January 26, 2023, https://www.irishnews.com/news/northernirelandnews/2023/01/26/news/congressman_ally_of_joe_biden_says_us_president_unlikely_to_visit_north_to_mark_gfa_25the_anniversary-3020960/.这对接替特拉斯相位的苏纳克而言，是巨大的时间压力。苏纳克在巴厘岛G20 峰会期间与拜登进行首次会晤时，向拜登承诺将在《贝尔法斯特协议》签署25 周年纪念日之前与欧盟达成解决议定书执行争端的协议。④Jessica Elgot and Aletha Adu, “NI Deal will Be Sorted by Good Friday Anniversary, Sunak Promises Biden,” The Guardian, November 16, 2022, https://www.theguardian.com/uk-news/2022/nov/16/ni-dealwill-be-sorted-by-good-friday-anniversary-sunak-promises-biden.2023 年1 月17 日，英国外交大臣克莱弗利出访美国，与美国国务卿布林肯分享了英欧谈判的进展。⑤The US Department of State, “Secretary Antony J. Blinken and UK Foreign Secretary James Cleverly at a Joint Press Availability,” January 17, 2023, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-ukforeign-secretary-james-cleverly-at-a-joint-press-availability/.苏纳克政府与欧盟委员会在2 月27 日宣布达成“温莎框架”协议，比此前设定的截止时间提前了一个多月，受到拜登的高度赞扬。⑥The White House, “Statement from President Joe Biden on the Windsor Framework”, February 27,2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/02/27/statement-from-presidentjoe-biden-on-the-windsor-framework/.此后，拜登接受苏纳克邀请，在4 月12 日访问北爱尔兰，与苏纳克共同参加《贝尔法斯特协议》签署25 周年纪念活动。

三、“温莎框架”协议后英欧合作关系的新进展

《脱欧协议》和《贸易与合作协议》构成了未来英欧关系的基本制度框架。基于《脱欧协议》和《贸易与合作协议》，英国与欧盟建立了精巧的“双头”结构式（elaborate double-headed structure）制度框架，由以联合委员会（Joint Committee）和伙伴关系理事会（Partnership Council）为主的32 个委员会和工作组构成。①House of Lords European Affairs Committee, “Beyond Brexit: The Institutional Framework,” 21st Report of Session 2019-21, p.19, https://committees.parliament.uk/publications/5172/documents/51977/default/.但是，由于此前英欧双方在议定书执行上的争端，上述英欧合作机制未能发挥预期作用。截止到2023年3 月24 日，英国与欧盟在联合委员会机制下会晤了10 次，在伙伴关系理事会机制下仅会晤了2 次，双方并未建立良好的合作习惯。②House of Lords European Affairs Committee, “The Future UK-EU Relationship,” 4th Report of Session 2022–23, p.17, https://committees.parliament.uk/publications/39346/documents/193260/default/.“温莎框架”协议基本消除了英国与欧盟在议定书执行上的争端，有利于管束双边关系的合作机制正常运转。英欧双方有望建立互动程度更频繁的良好合作习惯，为未来英欧关系带来较大的确定性。

对于欧盟而言，妥善解决与英国在议定书执行问题上的争端，是深化双方在其他领域合作关系的先决条件。③Benjamin Martill, “Withdrawal Symptoms: Party Factions, Political Change and British Foreign Policy Post-Brexit,” Journal of European Public Policy, May 17, 2023, p.16.长期以来，英国与欧盟在议定书执行问题上的持续争端对双方在防务、外交、金融、科学研究等更广泛领域的合作产生了负面影响。“温莎框架”协议的签署有助于缓解这种状况，为英欧双方在上述领域的合作提供了新的契机，进而有望促进更深层次和更广泛领域的双边关系发展。

在防务领域，俄乌冲突增强了英欧提升防务合作关系的紧迫性和必要性，但是英欧防务合作依然缺乏一个总体性制度框架。苏纳克执政后，英欧防务合作的一大进展是欧盟允许英国加入“永久结构性合作”框架（PESCO）下的欧盟军事机动性项目（military mobility project）。④Cristina Gallardo, “UK Joins EU Military Mobility Project,” Politico, November 10, 2022, https://www.politico.eu/article/eu-welcomes-uk-into-its-military-mobility-project/.英国是加入这一项目的4 个非欧盟成员国之一，其他3 个国家是美国、加拿大和挪威。英国加入PESCO 的军事机动性项目是脱欧后的英国在共同安全与防务政策（CSDP）机制下与欧盟防务合作关系的新突破。在“温莎框架”协议达成后，英国与欧盟在防务领域产生了更强的合作意愿，但是双方远未恢复制度化的防务合作关系。与其前任一样，首相苏纳克并不热心于与欧盟达成正式的防务合作协议，而是继续致力于根据具体情况与欧盟进行临时性的防务合作。①Amelia Hadfield, “The EU Is Making Overtures for a Post-Brexit Defence Collaboration with the UK – but London Isn’t Listening,” The Conversation, August 8, 2023, https://theconversation.com/the-eu-ismaking-overtures-for-a-post-brexit-defence-collaboration-with-the-uk-but-london-isnt-listening-211055.英国与欧盟目前热衷于探索如何提升安全与防务合作，比如加强在网络安全和反恐事务上的对话，制定联合生产武器计划，共同参与联合防御任务，促成英国与欧洲防务局（EDA）达成行政协议（administrative arrangement）。②Henry Foy and George Parker, “EU and UK Ramp up Talks on Defence Co-operation,” Financial Times, March 27, 2023, https://www.ft.com/content/31199fe0-c2ac-4db3-b24c-e6004c2f22f1.随着欧盟防务一体化的推进，英国与欧盟的防务合作关系“鸿沟”可能会越来越大。比如，英国作为第三国无法参与欧洲防务基金（EDF）和欧洲和平基金（EPF)这两个机制下的防务项目。③Luigi Scazzieri, “EU-UK Co-operation in Defence Capabilities after the War in Ukraine,” Centre for European Reform, pp. 2-3, https://www.cer.eu/sites/default/files/pb_LS_militarycap_8.8.23.pdf.

在外交领域，英欧加强了在外交政策上的协调。苏纳克政府有意仿效美国、加拿大和日本的模式，与欧盟建立英欧峰会机制，以便双方能够定期举行首脑级和部长级会晤。④House of Lords European Affairs Committee, “Government Response to the European Affairs Committee Report,” June 28, 2023, https://committees.parliament.uk/publications/40685/documents/198331/default/; Cleo Davies and Hussein Kassim, “Beyond the Windsor Framework: What’s Next for the UK’s Relations with Its Neighbours,” UK in a Changing Europe, March 22, 2023, https://ukandeu.ac.uk/beyond-the-windsor-framework-whats-next-for-the-uks-relations-with-its-neighbours/.然而，何时能够真正建立这一英欧峰会机制仍然是个未知数。面对脱欧后的新现实，苏纳克政府认识到英国不能再将欧盟在国际事务中的外交支持视为理所当然。2023 年7 月，第三届拉共体—欧盟领导人峰会发表联合声明，首次提及“马尔维纳斯群岛”（英国称之为“福克兰群岛”），在英国引起轩然大波。英国脱欧之前，欧盟把马尔维纳斯群岛视为欧盟国家的海外领土，不愿意在任何声明中提及“马尔维纳斯群岛”。英国外交部曾试图说服欧盟在联合声明中避免提及“马尔维纳斯群岛”，但最终无济于事。⑤Camille Gijs and Andrew Mcdonald, “Inside Britain’s ‘Frantic’ Bid to Stop EU Endorsing ‘Malvinas’Name for Falklands,” Politico, July 20, 2023, https://www.politico.eu/article/inside-uk-britains-frantic-bid-tostop-eu-endorsing-malvinas-name-for-falklands/.

在金融领域，英国与欧盟在金融服务监管合作上实现了新的突破。“温莎框架”协议达成后，英欧双方重启金融合作谈判。2023 年6 月，英国与欧盟签署了《金融服务监管合作谅解备忘录》，效仿欧盟与美国合作模式，成立了“英国—欧盟联合金融监管论坛”，就英欧未来金融合作安排进行密切磋商。①European Commission, “Opening Remarks by Commissioner McGuinness at the Press Point after the Signature of the EU-UK Memorandum of Understanding on Financial Services Regulatory Cooperation,”June 27, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_23_3549.该谅解备忘录是《脱欧协议》的一部分，但是由于英欧双方在议定书执行的争端而被搁置。尽管如此，英国与欧盟尚未达成对等协议（equivalence agreement），英国金融业依然不能自由进入欧洲单一市场。这一现状表明，尽管在监管合作方面取得了一定进展，但英国金融业在脱欧后进入欧洲市场仍面临诸多挑战和限制。

在科学研究领域，随着“温莎协议”的签署，英国与欧盟在科研合作方面取得了重要进展。2020 年底，随着脱欧过渡期的结束，英国正式退出了欧盟的科研计划。根据《贸易与合作协议》，英国有资格作为第三国参与该计划。然而，由于双方在议定书执行问题上的分歧导致双边关系紧张，欧盟委员会一度推迟了相关谈判。达成“温莎框架”协议后，经过6 个月的谈判，英国与欧盟达成协议，英国以准会员国（associate member）的身份重新加入“地平线欧洲”计划。这一协议使得英国科学家能够从2024 年1 月1 日起申请该计划下的科研项目资助。与此同时，英国也得以重返欧盟的“哥白尼”地球观测项目。通过这一项目，英国的地球观测部门可以获取欧盟关于气候变化的最新数据，从而更有效地应对极端天气事件。②The UK Government, “UK Joins Horizon Europe under a New Bespoke Deal,” September 7, 2023,https://www.gov.uk/government/news/uk-joins-horizon-europe-under-a-new-bespoke-deal; European Commission, “EU-UK Relations: Commission and UK Reach Political Agreement on UK Participation in Horizon Europe and Copernicus,” September 7, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4374.

“温莎框架”协议打破了英国与欧盟在议定书执行争端上的僵局，为切实解决英国脱欧导致的北爱尔兰边界问题带来了希望，满足了英国广大公众（尤其是北爱尔兰公众）对改善英欧关系的渴望。根据“温莎框架”达成之前的民意调查，在英国正式脱欧3 年后，45%的英国人认为脱欧的实际影响较他们预期更为负面，高于2021 年6 月的28%。同时，84%的英国人认为与欧盟保持密切关系很重要，自2022 年6 月以来增加了6%。①“Three Years on and 45% Say Brexit Is Going Worse than Expected,” Ipsos, January 30, 2023,https://www.ipsos.com/en-uk/three-years-and-45-percent-britons-say-brexit-going-worse-expected.在“温莎框架”协议达成之后，《贝尔法斯特邮报》的民意调查显示，67%的北爱尔兰人选择支持协议安排，其中民族主义者和中立派支持率更是分别高达97%和98%。同时，48%的北爱尔兰人认为民主统一党应当无条件与新芬党重新组建北爱尔兰联合政府，21%的北爱尔兰人认为民主统一党应当视议定书和“温莎框架”具体情况组建北爱尔兰联合政府，两者共计近70%。仅有29%的北爱尔兰人支持民主统一党在进一步削弱欧盟规则或彻底推翻议定书之后组建北爱尔兰联合政府。②“What Does Northern Ireland Think of the ‘Windsor Framework’,” LucidTalk, May 17, 2023,https://www.lucidtalk.co.uk/single-post/what-does-northern-ireland-think-of-the-windsor-framework.

尽管“温莎框架”协议在英国与欧盟得到了政界、工商界和普通民众的广泛支持，但其实施前景依然不太明朗。从协议达成到协议全面落实，依然面临诸多不确定性。

第一，海关检查的新举措能否落实取决于北爱尔兰港口是否能够及时调整相应流程和技术以配合“红绿”分轨制的货物通关流程，以及是否能够及时配备可提供实时货物流动数据的相关系统。如果这些基础设施不能及时建立，那么“温莎协议”关于海关检查的新举措势必会被延迟实行。

第二，“斯托蒙特刹车机制”能否在北爱尔兰落地，取决于苏纳克政府是否能够尽快说服民主统一党支持“温莎框架”协议。据民调显示，约有73%的民主统一党成员反对“温莎框架”。③“Poll Shows Voters’ Overall Support for the Windsor Framework but Opposition DUP among Supporters,” The Irish News, March 12, 2023, https://www.irishnews.com/news/northernirelandnews/2023/03/12/news/poll_shows_voters_overall_support_for_the_windsor_framework_but_opposition_dup_among_supporters-3126904/.只有得到民主统一党的支持，北爱尔兰联合政府和北爱尔兰议会才能恢复运转，“温莎框架”协议中的“斯托蒙特刹车机制”才能真正生效。根据议定书安排，在即将到来的2024 年，北爱尔兰将对是否继续执行议定书进行表决，如若苏纳克政府无法在此之前让民主统一党回心转意，联合主义者一旦决心利用此次机会废止议定书，英国政府和欧盟将面临巨大考验和压力。

第三，随着英国与欧盟在法律法规上的差异扩大，双方在未来“温莎框架”协议执行上的监管分歧（regulatory divergence）将会加大。北爱尔兰商业脱欧工作组在提交给英国下议院的书面证言中明确表达了对《保留欧盟法律法案》（Retained EU Law Bill）加剧英欧监管分歧的担忧，认为监管分歧的增加将破坏“温莎框架”协议的稳定性。苏纳克政府将此前备受争议的“日落条款”从《保留欧盟法律法案》中剔除，避免数千项欧盟法律在2023 年自动撤销。但是根据该法案，随着英国法律对欧盟法律的不断更替，英国政府与欧盟委员会将来可能对欧盟规则在北爱尔兰的适用范围以及英国法院的自由裁量权产生新的分歧，从而使得双方在北爱尔兰贸易问题上产生新的矛盾。

相比约翰逊政府的《2021 年综合评估报告》，苏纳克政府的《2023 年综合评估更新报告》更加强调加强英欧合作的重要性。①The UK Government, “Integrated Review Refresh 2023: Responding to a More Contested and Volatile World,” p.80, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1145586/11857435_NS_IR_Refresh_2023_Supply_AllPages_Revision_7_WEB_PDF.pdf.“温莎框架”协议的达成确实对英欧在诸多领域的合作产生了巨大的外溢效应，双方在防务、外交、金融、科学研究等领域都产生了更强的合作意愿，并不断取得新的合作成果。然而，相比脱欧前的英欧关系，当前英欧关系的制度化水平依然较低。尤其是在外交、安全与防务领域，英国与欧盟之间尚未恢复到一个成熟的制度化合作水平。英国工党表示将致力于与欧盟达成正式的安全与防务协议，并通过定期的英欧峰会和官方层面的对话机制，推动外交领域的合作进一步制度化。②The UK Labour Party, “David Lammy Speech to Chatham House,” January 24, 2023, https://labour.org.uk/press/david-lammy-speech-to-chatham-house/.因此，可以预见，如果工党在2024 年的大选中获胜，英欧关系的合作水平有望得到进一步的提升。