基于矿产资源管理视角的政府与市场关系研究

姜赛平，刘天科

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引 言

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，作为全球矿产资源的生产大国和消费大国，我国70%以上的能源、农业、工业生产材料来源于矿产资源，因此，合理开发、利用和保护矿产资源对社会经济可持续发展和生态文明建设具有重要影响[1-2]。受新冠肺炎疫情和俄罗斯乌克兰冲突影响，国际市场矿产品价格震荡加剧[3-4]，以锂、稀土等为主的绿色转型矿产品价格攀升[5]。一直以来，我国对重要矿产的进口依存度较高[6]，近些年来，虽然我国在找矿方面已取得重大突破，但未来5～10 年重要能源的对外依存度仍会维持在较高水平。根据相关数据，2000—2022年，我国工业、建筑业和交通运输业等对矿产资源需求量较大的行业发展变缓，采矿业增加值占GDP 的比重由13.4% 下降为7.6%，新发区块和新增查明储量均呈逐年下降趋势，矿产勘查投入自2013 年后呈下降趋势[7]。党的二十大报告和《国家安全战略（2021—2025 年）》均指出了矿产资源安全的重要性。根据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“《矿产资源法》”），在我国，政府在矿产资源开发、利用和保护过程中具有监督和管理职责。矿产资源归国家所有，不同于其他要素，矿产资源要素具有较高的外部性，单纯依靠市场价格机制难以兼顾公共与个人之间利益，容易导致市场失灵，且矿产资源一旦开发，若突然停止，会造成巨大的经济损失。而政府干预矿产资源配置，有助于弥补市场失灵。但这并不是说否定市场在资源配置中的决定作用，市场失灵属于市场经济的内生现象，政府在矿产资源宏观调控、营造市场环境、协调产业发展、加强市场监管等方面均起着重要作用，政府和市场有机结合，从而实现“1+1>2”的协同效应[8]。尽管目前矿产资源管理中政府与市场关系问题受到重视[9-10]，各级自然资源主管部门通过开展试点研究等方式修订部分已有政策文件，但仍存在许多问题有待修正，已有文献对其存在的具体问题的梳理缺少系统性，且很少明确指出政府与市场各自职能范围。因此，本文首先总结了政府与市场各自职能范围，随后分析目前矿产资源管理政府层面存在的主要问题，并提出具体建议，从而为矿产资源管理改革提供参考。

1 政府与市场关系研究综述

1.1 政府与市场关系发展脉络

在政府与市场关系研究中，西方主流经济学和中国特色社会主义政治经济学遵循不同的发展脉络（表1），这是由中西方不同的国家性质所决定的[11]。西方资本主义国家以维护资产阶级利益、巩固和发展资本主义市场经济为主要目的[12]，政府和市场呈现二元对立结构，从静态资源配置过程来解释政府与市场关系，在这一过程中市场始终起主导作用，政府只是在“市场失灵”的情况下作为补充调节[13]。西方主流经济学不能做到政府和市场作用的有机结合，长期被动地应付自由主义市场所带来的产业结构比例失衡和资源严重浪费等负面问题[14]。纵观新中国成立以来我国政府与市场关系的演变历程（表1），政府与市场关系经历了动态磨合过程，无论是“强政府弱市场”的计划经济，还是“强政府强市场”的社会主义市场经济[15]，都是基于当时国情的一种合理调节，这是因为我国是社会主义国家，以追求人民共同富裕为奋斗目标[11]。为实现这一目标，从长期来看，需要政府的宏观管控、长期规划；从短期来看，市场在竞争、价格调控、供求关系中实现资源合理配置[13]。政府与市场关系是可以不断调节的，不能片面地说哪一种关系更好或更坏，而应结合当时的国情来选择[15-16]。

表1 政府与市场关系发展脉络Table 1 Development history of the relationship between government and market

1.2 政府与市场各自职能范围

虽然在不同的发展阶段，政府和市场的职能范围会有明显差异，严格来讲，并不能清晰划分政府和市场的职能边界，但为了营造政府和市场的“互融共荣”关系，促进国民经济平稳发展，有必要划分政府和市场的大致职能范围。党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局，根据该布局，对社会主义市场经济体制下政府的职能范围做了归纳整理（表2），包括完善宏观调控、营造市场环境、协调产业发展、加强市场监管、推动科技创新、维护社会秩序、推进可持续发展等七个方面。总结而言，政府要做的是尊重市场运行规律，在市场“做不好做不了”的地方发挥作用，完成从对资源的“控制者”向“服务者”身份转变，避免政府管理过程中“越位、缺位、错位”情况发生[13]。而市场则基于价格机制、供求机制、竞争机制合理调整生产比例和结构，实现资源在同一部门以及社会各部门间的高效配置（表2）。目前，政府和市场的边界尚未完全厘清，在一些领域政府仍存在“越位、缺位、错位”情况，使得市场在资源配置中并不能完全发挥作用，为建立全国统一大市场、促进国内国际经济双循环带来一定的障碍和挑战[19]。

表2 政府与市场各自职能范围Table 2 Respective functions of government and market

1.3 政府与市场关系影响因素

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出：“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。政府发挥作用的理论前提是：政府以社会福利最大化为既定目标，进而对市场垄断定价、环境外部性和不合理的产业政策等不完美行为进行纠正[18]。国家性质影响这一理论的实际应用，多党制国家选举容易受资本利益集团的影响，进而影响后续的公共决策过程[18]。而我国是由中国共产党统一领导的社会主义国家，避免了其他利益集团对政治决策的操控，确保了经济独立性和政策稳定性，有利于最广大人民根本利益的实现[17]。中华人民共和国成立之初，我国以计划经济为主，这与当时生产力水平不强具有很大关系，随着生产力水平逐渐提高，形成了以公有制为主体，多种所有制共同发展的社会主义市场经济，市场在资源配置中的作用越来越受到重视。由此可见，国家性质、生产力发展水平、经济独立性与政策稳定性是影响政府与市场更好结合的重要因素[11]。此外，政府与市场关系还受信息处理能力、科技创新水平、中央—地方等多部门协调影响[18]。

1.4 矿产资源管理领域研究现状

我国矿产资源管理的行为主体是各级自然资源主管部门，采用规划、改革、监管、服务等方式，基于资源产权理论、资源配置理论、可持续发展理论、生态文明理论，制定政策法规、规划计划、标准规范等相关文件，对矿产资源勘查、开采、利用、保护等过程进行监督与管理[22]。根据中华人民共和国自然资源部网站，以《矿产资源法》为核心，截至2023 年8月2 日，关于矿产资源管理的政策法规有300 条，涉及矿产资源管理改革、矿产资源勘查开采、矿业权管理等诸多方面；依据《矿产资源法》《矿产资源规划编制实施办法》等相关规定，我国编制了《全国矿产资源规划（2021—2025 年）》以及各类专项规划，为矿产资源发展做了中长期调控；此外，各地方自然资源主管部门也制定了一系列矿产资源管理政策法规文件，推动地方矿产资源市场稳定发展[23]。在矿产资源市场中，市场的作用除对矿产品的加工销售外，更多的是获取探矿权、采矿权与转让交易，而这些活动都是在政府的调控范围之内进行的，市场并没有完全发挥主导作用。目前矿产资源管理处于“强政府弱市场”状态，矿产资源管理措施对市场的平稳运行虽然具有积极引导作用，但也限制了市场的高效运转。为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，各级自然资源主管部门和学者们对矿产资源管理进行改革探索[9,24-28]，包括改革矿业权出让方式、积极推进“净矿出让”、调整探矿权期限、矿产资源储量管理、压覆矿产资源管理等方面，政府和市场各自职责逐渐清晰，但矿产资源发展市场既存在发展困境，又面临市场失灵，不利于我国矿产资源经济高效发展。

结合政府与市场各自职能范围和矿产资源管理领域现状，本文从完善宏观调控、营造市场环境、协调产业发展和推动科技创新等四方面总结矿产资源管理领域政府层面存在的不足，并提出对策建议。

2 矿产资源管理领域政府层面存在的问题

2.1 在完善宏观调控方面有待加强

1）调动市场主体积极性的政策机制不完善。目前矿业权出让方式以招标、拍卖、挂牌方式为主，《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6 号）对协议出让方式进行了严格控制，虽然保证了矿业权获取的公平性，但也减弱了社会投资者的找矿热情。以协议方式出让矿业权，社会投资者有很大把握获得矿业权，会提前收集大量资料、进行实地调研等，能够获取政府不易获取的找矿线索，而以招标、拍卖、挂牌方式申请矿业权，社会投资者不确定能否获得矿业权，不会主动寻找靶区，这就降低了找到优质靶区的可能性[1]。此外，国有地勘单位手中拥有海洋、矿产、石油等地质资料尚未进行二次开发，对找矿具有重要参考价值。目前缺少对知识产权、技术创新的激励机制，导致社会资本或国有地勘单位找矿积极性不足，因此，亟需建立适应当下的矿产勘查激励机制，调动各部门找矿积极性，以便找到优质靶区。

2）缓解市场运行压力的经济政策不完善。目前缺少相关配套政策保障矿业权出让前期工作。实现“净矿”出让需要大量前期工作，涉及自然资源、林草、水利、农业、生态环境、交通等多部门以及各级人民政府、村委会协调合作，需付出较大行政支出[29]；政策处理过程中，涉及房屋拆迁、构筑物拆除、坟墓迁移、原矿业权人固定资产处理、青苗补偿等众多补偿问题，补偿金额高昂[30]。相关文件虽将“净矿”出让政策处理费纳入相关政府部门预算中，由同级财政予以保障。但由于前期投入成本较大，该部分经费仍然无法保障。另外，“净矿”出让政策处理费缺少明确参考标准，部分地区存在漫天要价现象，导致政策处理费计算不准、补偿不合理等问题[30]。因此，亟需建立相应政策，缓解“净矿”出让前期经济压力。

2.2 在营造市场环境方面有待改进

1）《矿产资源法》修订、更新不及时。营造宽松的市场环境，关键是把法治落到实处。我国于1986年3 月19 日在第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《矿产资源法》，并分别于1996 年、2009 年进行第一次修订和第二次修订，在矿产资源勘查、开采、利用和保护等方面做了严格规定，对维护矿产资源市场秩序具有重要作用。然而，《矿产资源法》通过距今已38 年，即使最新一次的修订距今也已经15 年，所涉及内容的广度和深度已不能很好地适应当代社会发展需求。而新文件、新办法的制定多以《矿产资源法》为核心，在执行过程中存在与实际情况不符现象，因此，亟需加快《矿产资源法》修订、更新速度。

2）缺少清晰、明确、统一的概念界定。目前，矿产资源领域存在概念模糊不清、不同部门认识不统一等问题，在中央和地方、政府和企业管理衔接过程中出现诸多不便。如各自然资源主管部门对“净矿”的概念认识不统一，有的地方认为“净矿”要划清矿区内土地和地上附着物等权属问题，有的地方认为“净矿”是完成矿区的空间避让，有的地方认为只要获得矿业权许可，便可以进场施工。由于对“净矿”的理解不同，导致“净矿”出让时出现纠纷。再如各文件对压覆矿产的认识不一致，《矿产资源法》认为压覆矿产是指压覆重要矿床，《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137 号）中认为压覆矿产是指压覆区内已查明的矿产资源，而部分自然资源主管部门认为压覆矿产是指压覆矿业权。在具体执行时，各部门多从自身利益最大化的角度出发，导致压覆矿产纠纷案件频发。

2.3 在协调产业发展方面有待完善

1）矿产资源产业链整体结构失衡。我国矿产资源产业链具有中间强、两端弱的特点。处于产业链前端的矿产资源勘查投入不足，自2013 年以来不断减少[7]，勘查技术有待改进，近年来年度新增探矿权呈下降趋势；处于产业链后端的矿产资源回收利用环节发展缓慢，存在回收利用率低，再生产品创新性不强、竞争力弱等问题，企业经营利润低[31]；虽然处于产业链中端的冶炼环节规模大、能力强，但也存在产能过剩、产品结构不合理等问题。此外，矿产资源产业链的整体协调能力弱，缺少覆盖前中后端的配套管理。长此以往，会威胁矿产资源安全。

2）缺少矿产资源供应链国际竞争战略。我国对矿产资源需求旺盛，对外依存度高，根据相关数据，约有70%的战略性矿产品需不同程度地依赖于国外进口，其中一半的战略性矿产品对外依存度超过50%[32]。虽然我国矿产资源供应链已深入国际市场，但在国际市场仍处于低位，缺乏对国际市场的控制力和话语权，在贸易规则制定、市场定价权等方面仍处于劣势[32]。西方国家正在加速健全矿产资源产业供应链，很有可能对我国矿产资源供应链形成威胁。此外，虽然我国海外矿产项目取得一定进展，但多为中央企业和国有企业，在海外发展的民营企业较少，缺少国家层面的指导管理，很难形成合力，很有可能会面临其他国家的贸易制裁[31]。目前我国缺乏系统有效的矿产资源供应链的国际竞争战略和应对措施。

2.4 在推动科技创新方面有待提升

1）科技体制机制不健全。企业在科技创新中发挥重要作用，但在科技成果转化方面仍处于探索阶段[33]。企业与高校、科研院所合作是科技成果转化的重要途径。然而，在现实中，企业与高校、科研院所之间存在科学信息不对称、科学技术不公开、实验设备不共享等问题，难以形成科技创新有效合力。高校、科研院所重理论轻实践，研究成果脱离市场需求且成熟度不高，很难在企业进行科技成果转化。此外，部分研究成果不知如何进行转化。因此，政府需改革当前体制机制，打破企业与高校、科研院所之间的合作壁垒，实现资源、信息、人才共享，让企业成为科技创新的主体，让高校、科研院所与市场密切接触，提高科技成果转化水平。

2）政策解读方式待优化。文本解读、一图读懂、科普动画和媒体报道是常用的政策解读方式。目前各自然资源主管部门对矿产资源政策解读以文本解读等单一形式为主，解读模式相对固定，在问答式、一图读懂、科普动画、海报宣传以及多种解读模式相结合方面有待加强，在解读过程中需加强对专有名词解释。此外，政策解读主要在各自然资源厅的官方网站，仍需扩大政策宣传力度。

3 矿产资源管理相关建议

3.1 完善勘查激励机制和资金保障制度，加强宏观调控

自然资源主管部门需完善矿产资源勘查激励机制，调动市场主体找矿积极性。对找矿突破提供重要资料的社会投资者，给予金钱奖励，在“招拍挂”竞争中适当加分，提高其获得矿业权的概率；给予地勘单位知识产权保护和资金技术上的支持，挖掘已有地质资料，以便寻找优质区块，保障我国矿产资源安全。

在缓解市场主体运行压力方面，自然资源主管部门可建立矿业权出让项目储备库[29]，设置“净矿”出让政策处理费专用资金，减缓“净矿”出让前期资金压力；出台政策处理费参考标准[30]，避免处理过程中计算不准确、漫天要价等情况发生。

3.2 加快《矿产资源法》修订速度、统一相关概念，优化市场环境

加快《矿产资源法》修订、更新速度。成立《矿产资源法》修订小组，解决《矿产资源法》修订中遇到的难点、堵点问题，加快相应政策试点研究，把法治落到实处。

建立矿产资源专业术语库，统一专业术语概念，部层面制定专业术语使用规程，无论政府制定政策文件，还是科研人员进行科学研究，都必须严格按照矿产资源专业术语库标准，保证专业术语的定义严格不动，不得为降低论文重复率而随意改动专业术语，从而避免各部门因对概念认识不一致而产生利益纠纷。

3.3 弥补矿产资源产业链、供应链短板，协调产业发展

增加矿产资源产业链前端矿产勘查资金、人员、技术等方面投入，加强战略性矿产资源绿色勘查技术研发，增加矿产资源储量；在矿产资源产业链中端，实施战略性矿产资源绿色转型措施，调整产业结构，避免产能过剩；在矿产资源产业链后端，制定矿产资源循环利用政策，提高回收利用水平[31]。建立覆盖矿产资源产业链前中后端的配套管理体系，协调各环节产业发展，避免产业分割问题出现。

建立矿产资源供应链国际竞争战略与海外矿业管理指导体系，鼓励民营企业走出去，部级层面协调海外矿业发展，形成海外矿业企业有效合力[31]；成立海外矿产资源委员会，对海外矿产项目给予资金、人员、技术上的支持；加强与其他国家合作，形成智库联盟，逐步提高我国在国际市场的控制力和话语权。

3.4 改革科技体制机制、加强政策解读与宣传，推动科技创新

以企业牵头，企业、高校、科研院所合作的方式申请重大科技项目，根据市场需求，提高研究成果成熟度，解决科技成果转化难的问题；建立资源信息服务平台，实现科学信息、科学技术和实验设备等共享，打破企业、高校、科研院所间合作壁垒。建立破除“四唯”后新的科研考核机制，对长期科研项目进行过程评价。

增加政策解读问答式、一图读懂、科普动画、海报宣传等方式频次，对同一政策采取多种解读方式，以不同形式增加同一政策解读次数。除各自然资源主管部门官方网站外，充分利用微信、抖音、微博、学习强国等软件，加大对政策的宣传力度。加深公众对政策的印象与理解，推动政策高效落地。

4 结 论

本文根据已有研究划分了政府和市场各自职能范围，在此基础上分析了矿产资源管理领域政府层面的不足，所得结论与建议如下所述。

1）政府的主要职能包括：完善宏观调控、营造市场环境、协调产业发展、加强市场监管、推动科技创新、维护社会秩序、推进可持续发展，而市场则基于价格机制、供求机制、竞争机制合理调整生产比例和结构，实现资源在同一部门以及社会各部门间的高效配置。目前矿产资源领域处于“强政府弱市场”状态。

2）矿产资源管理政府层面在完善宏观调控方面有待加强：缺少调动市场主体积极性的矿产勘查激励机制，“净矿”出让前期工作政策处理费参考标准和资金保障有待建立与完善；在营造市场环境方面有待改进：需加快《矿产资源法》修订、更新速度，矿产资源领域存在概念模糊不清，不同部门认识不统一问题；在协调产业发展方面有待完善：矿产资源产业链供应链整体协调能力弱，矿产资源供应链缺少国际竞争战略；在推动科技创新方面有待提升：科技体制机制不健全，科技成果转化受阻，政策宣传方式单一，宣传力度弱。

3）建议建立矿产勘查激励机制，建立矿业权出让项目储备库，设置“净矿”出让政策处理费专用资金，出台政策处理费参考标准；加快《矿产资源法》修订、更新速度，建立矿产资源专业术语库；建立覆盖矿产资源供应链竞争战略，建立覆盖矿产资源产业链、供应链的配套管理体系；建立资源信息服务平台，推动企业、高校、科研院所合作，加强政策解读与宣传。

致谢：南京财经大学邝佛缘，中国自然资源经济研究院王伊杰、李储、张红丽在论文撰写、修改中提供宝贵意见、建议，在此一并感谢！