以城市更新为契机探索夹心边角区域土地征收利用策略

吉园园 周吟

1.南京国图信息产业有限公司 江苏 南京 210000

2.华东勘测设计研究院有限公司 浙江 杭州 311500

1 城市更新的概念及实施要求

1.1 概念认知

城市更新的概念非常广泛，广义的城市更新概念聚焦土地要素，指在已经开发利用的土地上、以及附着在土地上的建筑、公益和市政设施、空间环境，为实现功能完善、品质提升、活力再造目标的重建、改造和修缮行为[1]。狭义的城市更新则更聚焦权益人参与，尤指当地居民、不动产权利人参与的重建、改造、改善行为，其特点是在原有权利基础上，通过城市设计等工作，安排一套城市更新制度，实现就地的产权重建、功能完善、品质提升，促进地区活力复苏、提升。总体而言。当前城市更新，是指坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，开展的优化空间形态、完善片区功能、增强安全韧性、改善居住条件、保护传承历史文化、促进社会发展、提升环境品质的活动[2]。

1.2 实施要求

城市更新是一项涉及众多利益主体、耗费时间长、工作内容复杂的系统性格、综合性工程，因涉及要素众多，城市更新落地实施必须通过法治保障，让城市更新工作更加有章可循，才能很好的推动其建设发展。从主体上看，城市更新涉及主体包括土地、房屋权利人、开发商及政府等；从程序上看，城市更新包括划定更新区域、启动程序、申请立项、审批、规划、土地征收、开发建设等众多阶段及流程；而从权利义务的角度看，城市更新受到民法、行政法等多重法律的调整因城市更新而产生的一系列专业、复杂及多样化的权利义务关系，需要法律的明确指引与保障。

以南京市为例，为高效推动城市更新工作, 在法规、政策、技术标准、操作层面相继出台了相关政策，以加强顶层设计、规划引领、法治保障，筑牢政策保障和法规支持体系。

表1 南京市城市更新相关政策

2 夹心边角区域定义

图1 夹心边角区域示意

夹心边角区域顾名思义指在相对完整的开发片区、地块周边及内部零星、琐碎的待开发建设地块。在广东省三旧改造相关政策文件中明确了夹心边角区域的三类类型，即边角地、夹心地、插花地，俗称“三地”，其概念含义为在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件、被“三旧”改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分隔（割）、被“三旧”改造范围地块包围或者夹杂于其中、与“三旧”改造范围地块形成交互楔入状态且面积小于3亩的地块。本文借鉴广东三地定义示意，将夹心边角区域以边角地、夹心地、插花地三类示意，但不局限于地块面积，重点聚焦在城市开发边界内，在已征转地块周边，权属性质为集体农用地，需办理农用地转用或土地征收手续的影响地块、片区整体开发的零星、锁碎、夹心地块。

3 夹心边角区域城市更新的必要性及实施难点

城市更新是城市政府通过优化配置城市土地资源和空间资源，提升城市功能，改善人文环境的综合整治活动。夹心地、边角地作为城市中重要的存量土地资源，城市肌体的重要组成部分在城市更新中具有重要的位置。

3.1 实施必要性

从规模数据来看：城市发展区域，尤其是早期老城空间，由于规划技术水平、土地要素管理限制，夹心地边角地规模较大，且大部分处于闲置未利用状态。面向未来的城市发展，尤其是土地资源紧张的区域而言，每一寸土地都弥足珍贵。作为重要的土地开发挖潜资源，夹心边角区域不容忽视[3]。

图2 夹心边角区域示意

从空间位置来看：夹心边角区域受规划建设、开发时序、历史遗留等原因影响而没有开发建设，其空间位置大都处于城市发展的先导区，如原产业集聚区、原老城集中居住区，且区域因闲置呈现“脏、乱、差”现象，不仅浪费了宝贵的城市空间，而且给城市环境质量和人民生活质量带来了不良影响。

因此无论是土地资源角度还是空间资源角度，探索夹心边角区域的城市更新路径都是城市更新作为推动城市高质量发展行动指引的必然要求。

3.2 实施难点

新土地管理法增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确，因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定缩小了征地范围，虽限制政府滥用征地权但其严格限制对需办理农用地转用或土地征收手续的影响地块、片区整体开发的零星、锁碎、夹心地块。造成了难点[4]。

从公益性比例审核要求来看：以江苏省为例，土地征收成片开发方案编制要求符合国土空间规划、经济和社会发展的目标，公益性比例一般不低于40%（产城融合片区25%），且受限于形态规整，集中连片等编制要求，对于夹心边角区域尤其是工业产业集聚的夹心区域，其公益性比例划定困难，即使位于产城融合区域，25%的公益性比例要求也难以达到。

从成片开发方案编制来看：夹心边角区域其形态不规整、空间零碎，即使在符合公益性比例审查要求的前提下，易造成单一片区划定面积过小、征收面积极小等情况，产生成片开发N多片区编制上报问题，造成公共资源的浪费。

总体来看，以成片开发建设这一路径下的土地征收，其审核条件不适用于夹心边角区域，但在该区域现状建设条件及发展诉求要求通过征收来推动区域发展的情况下，极易造成土地征收程序与发展建设推动要求的现实矛盾。回归集体土地征收制度改革的核心，当前夹心边角区域土地资源的浪费与保障被征地农民的合法权益相悖。

4 夹心边角区域土地征收利用策略

无论是土地征收，还是城市更新，终是围绕土地资源这一要素载体，激活城市发展。因此笔者建议从土地征收、土地建设利用两个角度出发，借助于城市更新行动的推动实施，解决夹心边角区域土地征收利用难点。

（1）从土地征收角度，把握城市更新政策开通夹心边角区域土地征收通道

江苏省出台的《关于实施城市更新行动的指导意见》明确了城市更新行动计划、规划、立项、土地供应的指导意见，提出了探索与存量改造相适应的建设、土地、规划、财政、审批等政策建议。笔者建议对于涉及夹心边角区域的土地征收，以城市更新的工作组织、规划依据、编制申报等实施程序作为土地征收成片开发成片方案的前置程序，对于纳入城市更新实施方案的片区，其内部涉及的夹心边角区域，其土地征收不以公益性比例、片区规整性等要求等作为审核要点，替代以纳入城市更新必要性，纳入城市更新的合规性作为方案审查重点。

表2 城市更新与土地征收成片开发政策梳理

（2）从土地利用角度，把握城市更新难点争取夹心边界区域开发建设权益

城市更新已经进入一个新的发展阶段，受开发建设周期、开发建设难度等影响，资金来源问题已成为城市更新能否成功的关键。在各地实践及各地的政策指导中均提出寻求市场与公共利益的平衡、创新投资模式，探索城市更新多元化投融资机制，鼓励社会资本、业主方、居民共同参与的城市更新实践方式。笔者建议将夹心边角区域的土地开发建设权益与城市更新资金利益相挂钩。一方面：设立专项资金，对于产业发展、市政基础设施和公共服务设施涉及夹心边角区域征收、开发建设的城市更新项目予以支持。另一方面设立利益统筹机制，对于经营性开发项目，涉及夹心边角区域开发建设的，以面积纳入补偿，配套容积、共享容积等概念进行容积率弥补以平衡更新项目开发建设缺口[5]。

5 总结

在当前土地制度及建设实践中，征收土地尤其是城镇开发边界内区域的剩余集体土地，从推动地区开发建设的难度、开发建设的强度等各个方面来看，仍具有其征收不可替代性。因此将公共利益一致的城市更新行动与土地征收成片开发制度协同研究，探索实践操作中的难点、痛点,提出夹心边角区域土地征收利用策略仍具有其操作意义。