预算绩效管理探讨

□文/高 寒

（西安石油大学 陕西·西安）

［提要］ 随着“花钱必问效、无效必问责”等一系列制度和措施的实施，我国预算绩效管理的范围和深度得到显著提升，以项目支出为核心的全过程绩效管理体系也得到有效的完善，但在实践过程中仍有许多改进空间，需要更加积极地探索和实施。本文首先对预算绩效管理等概念进行阐述，对实施项目预算绩效管理的重要性进行说明，对我国项目预算绩效管理的现状与薄弱环节进行分析，最后提出提高项目绩效管理工作效率的建议，以期提高各单位项目资金使用效益。

近20 年来，中央和地方财政一直在探索事后绩效评价，并在2003年的十六届三中全会上首次提出“建立预算绩效评价体系”。随着时间的推移，预算绩效管理的理念也日益成熟。十九大强调，要建立一套完善的、规范透明、科学合理、有力约束的预算制度，并全面实施绩效管理，这将使我国的预算绩效管理成为一项重大的国家战略。

一、预算绩效管理的概念

预算绩效管理是一种将绩效理念和方法融入预算管理全过程，以绩效目标的实现为导向，以绩效运行监控为保障，以绩效评价为手段，以结果应用为关键的预算管理模式。预算绩效管理其本质还是预算管理，把“预算”当作对象来展开的绩效管理，其实就是把绩效的观念和管理的方法融入预算的全过程当中，让预算绩效管理与预算编制、预算执行、预算监督一起作为预算管理的重要组成部分，同时对预算支出的效果加以监控。

财政部对预算绩效管理的定义为：是政府绩效管理的重要组成部分，它是在现有的预算编制、执行、监督中融入绩效理念，实现绩效管理和预算管理的有机结合。预算绩效的管理和绩效的评价之间有联系也有区别，具体来说：绩效评价是进行预算绩效管理的工具和方法、起点和基础、重要内容和中心环节，但预算绩效管理所涉及的范围更广，包括事前、事中和事后的管理过程，同时更强调系统以及机制的作用。

项目支出绩效评价是部门整体支出绩效评价和政策评价工作的基础。在预算申请、执行和决算的流程中，每个项目都有其独特的财务管理和项目管理流程。而通过有效的预算绩效管理，项目资金可以得到更为有效的利用，这对于项目涉及的多个组织机构，包括财政部门、预算主管部门和项目单位均大有裨益。因此，在预算绩效管理过程中，按照“先易后难”的基本准则，应优先进行项目支出绩效管理，并将其扩展到整个部门的支出绩效评价，最后目的还是提高预算绩效管理的效率。目前，我国已经开始全面推行预算管理一体化，各地对于项目支出绩效评价也已有一定程度的实践，但总的来说，项目支出绩效评价经验明显不足。

二、实施项目预算绩效管理的重要意义

（一）提高部门预算绩效管理实效。项目预算管理是对项目资源的配置制定具体的预期目标，从而保证包括项目资金在内的各项公共资源的供给。采取项目预算绩效管理的措施，可以有效地规范项目资金的使用，并且有助于协调预算管理的控制，从而大大提高项目预算的约束力。通过引入项目绩效评价机制，我们可以更加有效地控制和管理项目预算，从而更好地分析和控制项目资金的使用情况，优化项目资金的分配，提高项目资金的使用效率，从而有助于提升财政资金使用的科学性和有效性，为进一步改善预算管理打下良好的基础，有力地提高部门预算管理实效。

（二）提高部门预算分配效率。根据业务部门的项目支出需求，各部门单位应当合理安排资金，以确保预算编制的有效性和准确性。采取传统的预算编制方式进行预算资金规划虽然比较容易，但却不能确保有效地使用预算资金。部门预算资金的使用无法得到有效控制则会导致项目资金的使用更加低效。业务部门为了追求自身的工作成效与项目完成的效果而不择手段地大量投入资金；而财务部门则一味考虑资金的支出进度与使用规划。因此，这种做法会必然阻碍业务部门和财务部门之间的有效沟通，从而导致无法有效地实施项目预算管理，进一步影响项目的绩效评价结果，既降低了项目预算管理效率，又影响部门预算管理效果。采用项目预算绩效管理，可以有效地确定部门内部的支出目标，使得财务部门能够统筹安排部门预算内的各项项目资金，从而使资金的配置更加合理，预算资金的流动也更加高效，从而大幅提升单位内部部门预算资金配置的效率。

（三）提高部门财政资金管理水平。通过开展项目预算绩效管理工作，不仅可以建立项目管理内部自我约束和调整机制，还能够有效地实施问责制度，以确保项目的有效实施。制定并采用科学合理的项目预算绩效评价指标体系，可以清晰地界定项目实施单位内部业务部门和财务部门各自的职责，促使他们更加认真负责地执行各方任务，改善财务管理，优化项目资金使用，共同实现项目的目标，使得预算绩效管理成为单位内部财务管理的核心，大大提高了单位内部的财政资金管理水平。

三、项目预算绩效管理现状及不足

（一）对预算绩效管理尚未形成科学共识。尽管我国预算绩效管理工作已经开始发展，但仍然较为滞后，各地方财政部门、项目主管单位、基层财务部门和业务部门之间尚未达成有效共识，明显体现在于预算绩效管理制度的建立存在着许多不足。全面推进项目预算绩效管理，有利于部门整体预算绩效管理的开展。为了更好地进行部门预算绩效管理，应将项目预算绩效管理理念贯穿于整个项目管理过程中，从项目立项到项目入库、从预算资金安排到项目实施、从项目验收合格到项目事后绩效考核评价，形成一个科学的管理体系，以实现项目预算的有效编制、有效执行、有效评价、有效反馈和有效应用。这就要求项目预算编制所涉及的各地方财政部门、项目主管单位等各个层级必须对预算绩效管理形成统一有效的科学共识。

（二）项目预算绩效管理理念认识不够深刻。项目预算绩效管理理念要落到实处主要还在于项目的具体执行层面，而目前大部分基层项目绩效管理人员对项目预算绩效管理工作的目的、意义都缺乏系统性的认识，还停留在预算管理的思维模式，认为申报的项目能争取到预算安排资金、等资金落实到位后将项目落地落实、预算安排的资金能用出去就算完成了项目的预算绩效管理。特别是业务部门和财务部门在编制项目绩效目标时没有将预算管理及绩效管理的理念有机结合，导致设定项目绩效目标不够明确清晰，导致后续项目资金利用效率不高，项目预算绩效评价工作功能难以发挥作用。

（三）项目绩效目标编制标准化难以形成。从各地执行预算绩效管理的情况来看，各个单位内部的预算绩效管理过程中不同部门协作程度不够。显然，业务部门更加重视项目的实施，并且着重于如何确保项目的绩效达到预期目标，以完成单位内部对于业务部门的成效考核，而财务部门则更加关注预算资金的使用、支出进度和合法性与合规性。这一现象直接导致本应共同进行项目预算绩效目标编制的双方信息沟通不畅，项目实施目标不一致，致使项目绩效目标编制缺乏标准化，单位预算资金无法在各个项目间统筹安排，各项目绩效目标设置随意，后期一系列标准化操作规范难以形成。

（四）项目绩效管理审核不够科学。由于缺乏标准化操作规范，本身基层项目预算绩效编制过程质量就参差不齐，项目预算绩效目标的设置也存在不同程度的偏差，导致绩效目标审核时难度更大，在审核项目绩效目标时，更需要格外关注项目绩效目标的设置情况和项目资金使用情况。目前大部分地区预算绩效管理审核还是在于当地财政部门，而审核项目预算的财务管理人员受自身专业技能的限制，对于各行业各部门项目的业务工作开展根本无法进行深入认识，对于项目所需要达成的目标以及实现的绩效也难以完全了解，甚至可能出现完全不了解的情况。因此，对于项目预算支出的效果、项目实现的目标和绩效方面就更加容易忽略。在完成项目绩效管理审核后，仍可能出现项目绩效目标设置不准确、与项目产出关联不密切等情况，项目预算绩效审核的科学性及合理性无法得到保证，这同时也增加了后期执行监督及绩效评价的难度。

（五）项目绩效管理执行环节监控不到位。部分地区在项目执行过程中，事中监控意识较为薄弱。一般来说，在全面推行预算管理一体化的趋势下，事中监控工作均是由各地财政部门展开，同项目绩效管理审核工作一样，由于进行事中监控工作的财务管理人员自身专业原因的局限性，普遍存在重预算执行进度的监控、轻绩效目标实现程度的监控的现象。项目绩效目标执行监控的手段也相对较为欠缺，一般为项目实施单位先填写项目绩效执行监控表，后与预算管理一体化中的支出进度相比对。但在实际项目预算实施过程中，由于项目业务部门和财务部门的沟通不畅，导致业务部门不关注项目绩效管理执行监控环节，而财务部门则一味关注项目资金支出进度，因此常常在监控过程中不能及时发现项目资金使用和管理以及项目执行过程中的薄弱环节，绩效目标偏离时没有及时纠偏，导致事后发现问题已难以补救，或支出进度及项目进度滞后致使整体绩效目标实现难度增加等问题发生，无法实现项目绩效管理执行环节进行事中监控的作用。

四、项目预算绩效管理工作效率提升建议

（一）建立健全项目预算绩效管理机制。根据财政部近年来出台的一系列制度文件以及对于全面实施预算绩效管理的一系列工作部署，全面推进项目预算绩效管理工作迫在眉睫。而建立健全项目预算绩效管理机制是推行项目预算绩效管理的坚实基础，要强化项目经费支出责任和效率意识，就必须建立健全与项目管理相匹配的预算绩效管理机制。项目管理本质是对一些成功地达成一系列目标相关的活动进行整体监测和管控，而项目预算绩效管理则要求预算绩效管理贯穿于整个项目管理过程中，包括项目策划、进度计划、项目绩效目标编制、项目实施、项目事中监控等形成项目活动全生命周期。因此，在建立项目预算绩效管理机制、实施项目绩效管理过程中，制度的建立既要体现项目管理的特点，又要包含预算绩效管理的实质。

（二）提高项目预算绩效编制水平。部门预算绩效管理水平要得到提高，其中一个重要因素在于预算绩效目标的编制准确性与科学性，而按照从局部到整体的原则，首要加强的是项目预算绩效目标的编制。要提高项目预算绩效编制的水平，从根本上还是要提高基层工作人员对于项目预算绩效管理工作的水平。首先，要加强各个层级对项目预算绩效管理工作的重视程度，改变现有的预算工作思维方法，从项目立项时，预算绩效管理思维就要贯穿整个项目生命周期。其次，在制定项目预算绩效目标时，要多方合作，业务部门要深入了解项目所要达成的目标与效果，对项目匹配资源的分配进行一个合理的规划，财务部门则需要参与全过程，通过多方了解项目实际情况，综合考虑项目的产出、成本、经济效益、社会效益、生态效益等，制定出科学合理并可以落地落实的项目预算指标。当然，最必不可少的还是加强对绩效管理人员业务能力的培训，在全面推行预算绩效管理之初，对于绩效管理工作人员而言，本身也是一种全新的要求与挑战。只有不断提高项目预算绩效管理人员的业务水平，才能充分发挥预算编制的前瞻性和科学性，切实提高预算编制质量，确保预算绩效目标编制的科学性、精准性和规范性。

（三）加强项目预算绩效管理执行能力。加强项目预算绩效管理执行能力是保证项目顺畅运行、资金有效使用的重要举措。在科学合理的设置了绩效目标后，往往对于项目的职责划分也得以明确。项目预算绩效目标的填报主体同时对项目管理的全生命周期进行监控。不管填报主体是业务部门还是财务部门，在项目执行过程中，都应该跨部门做好人员沟通，随时随地充分了解项目实施进度以及项目资金支出的具体情况。而项目预算绩效管理的责任主体则还是项目所在单位本身，按照“花钱必问效，无效必问责”的管理制度，加强项目预算绩效管理执行能力才是保证项目实施的有效手段。

（四）建立项目预算绩效管理执行过程中的监控机制。有效的监督机制是促进项目预算绩效管理实绩的一种有力措施，按照当前惯有的事中监控模式，大部分事中监控均只实现了对项目资金支付进度的监控，对于项目执行进展并没有一个有效的监控方式，也导致项目管理与预算绩效管理无法进行有机结合，也无法通过这种监控手段来达到推进项目预算绩效管理工作的目的。编制项目预算绩效目标的初衷就是为了实现资源合理有效配置，在预算编制与执行的整个环节都离不开监督考核机制。一方面通过有效的监控手段降低目标制定失误的概率；另一方面在项目实施过程中及时纠偏，发现问题及时改正或修正项目绩效目标，最终推进项目的有力有序完成。按照我国现有的一系列项目绩效管理政策，各地财政部门均已经设立绩效管理中心，并普遍开始引入第三方绩效评价公司对各实施单位进行项目绩效评价考核。同时，各个单位内部也纷纷按照当地财政部门要求，开展项目绩效自评等相关工作。一系列系统性的绩效考核政策的运用，起到了潜移默化的监控作用。但项目实施单位仍然需要建立完善有效的项目预算绩效管理监控机制，严格执行预算流程，按既定的项目资金支出用途和时间执行，保证项目工作开展的效率和质量。在预算执行过程中，通过随时监控与定时定点的事中监控方式相结合，充分控制风险，及时发现项目执行过程中的偏差，并进行分析对比，加以完善。

综上，预算管理的改革是一个长期坚持的过程，而预算绩效管理更需要通过不断实践摸索、积累经验。项目的顺利实施是保障单位正常运转的基础，因此只有项目预算绩效管理行之有效，部门整体预算绩效管理才能发挥出真正的效果。