大型会展服务政府采购机制的发展和实践研究

夏华 李慧敏(通讯作者)

(中国信息通信研究院 北京 100191)

会展业是高端服务业的一部分，也是产业生产过程中必不可少的环节，主要作用是引领资产流通，升值经济资源。会展业与所服务的产业或行业形成稳定、持续、密切的关系，具有服务组织相互共生依赖的特征，产业融合开放能够促进相互之间的沟通交流，达成价值升值的发展趋势，促进不同产业相互发展，共同推动经济增长。由于其产业重要性强、对外开放程度高、区域扩张性强、投入产出效率高，在促进地区经济发展、推动地区产业结构调整和现代化升级、扩大地区对外开放方面发挥着越来越重要的作用。尤其是在目前国家双循环战略的新选择阶段，大型会展活动对于有效打通产业链，与各相关产业融合合作，推动循环经济深入发展具有基础性价值，且对经济发展具有稳定的支撑作用，在协同各方经济贸易往来合作、提供就业资源、增强科技创新能力、提供经济增长水平等方面均发挥着举足轻重的作用[1]。会展业的进步和发展与城市乃至国家的经济发展息息相关。引入会展服务政府采购对于当地政府充分利用会展业以推动主办地区的基础设施建设更新换代，以及区域经济高质量发展至关重要，因此对大型会展服务政府采购进行研究具有重要的实践意义。

1 会展业的基本内涵及发展现状

1.1 会展业基本内涵

会展业发展的主要作用是创建一个经济交流平台。平台是促进两个或两个以上客户之间交易的中介，其本质是一种连接、联系或伙伴关系，作为中介将两方交易主体借助市场发展趋势及产业集聚效应连接在一起[2]。这一过程涉及多个主体，这些主体在经济平台运行过程中担任不同职责。其中，会展活动主办公司是中心环节，需将活动参与者和资源聚集到经济平台上，为参与活动的主体提供交流场所[3]。

会展服务提供平台的作用体现在参与活动的两个主体或多个主体的相互影响交流。平台经济具有互惠的网络外部性特征，即平台上的卖方和买方越多，平台的价值就越高，其中一种主体数量扩大将会影响另一种主体的参与效果。会展业作为一种服务平台经济，是产业组织的主要形式之一，会展企业通过搭建会展平台，打造可重复利用的经济平台[4]。会展活动能够有效推动特定行业进一步发展和结构升级，发掘经济发展水平提升的着力点。会展市场通常包括参与展览的商家品牌及与会观众，会对生产制造业、新闻媒体业及餐饮酒店业的经营状况产生影响[5]。

此外，会展业也会促进城市和地区的经济发展。会展活动的开展会在极短时间内汇集庞大的人力资本及资金资源，打破信息壁垒及交通阻碍，从销售额、经济总收入增加等直接经济效益及与产业发展相关的间接效益方面来说，举办大型会展活动会对经济发展产生积极影响。此外，会展活动是多个利益相关主体相互提供服务和产品的平台，通过协同合作和互为补充降低成本，增加经济效益，利用会展活动作为经济工具，支持行业部门的发展，有助于催动经济发展进程。

1.2 会展业发展现状

根据中国会展经济研究会发布的《2022年度中国展览业发展状况的分析》报告，2020年、2021年、2022年全国举办线下经贸展览分别为5408场、5495场、2682场，展览总面积分别为7727万平方米、9184万平方米、4879万平方米。其中，广东、山东、四川、江西、湖南五省展览面积名列全国各省(市，区)前五名。2022年，因为新冠疫情原因，较前两年有大幅减少。随着疫情结束，各地政府开始不断发力，支持会展业的发展。各地积极响应党中央国务院关于创新会展服务模式的指示精神，积极探索会展服务创新、管理创新及业态模式创新，以“双线会展”推动展会的复苏突围。

与会展业相关的采购种类很多，包括信息技术服务，如出境办展、国内办展需要用到的办公系统，举办会议需要用到的会议注册、缴费、签到软件等；租赁服务，如展会活动用的打印机、复印机、电脑、灯光、音视频系统、投影设备、转播车、同传设备、车辆、话筒、沙发、茶几等；会议和展览设计服务；其他商务服务，包括规划和标准制定、研究分析、统计报告、展会项目评估、宣传推广、制作宣传片和纸质材料、代运营网站微博和微信公众号、路演推介等，服务范围非常广泛，涉及的行业和供应商数量众多。

2 政府采购的概念及发展现状

2.1 政府采购的概念

政府采购是优化公共资源配置，实现经济市场宏观管理，进而提高政府工作效能的一种有效手段。在市场经济中，规范化的政府采购是保证采购质量和杜绝贪污的有效手段。目前，国内对政府采购的概念存在两种不同认知。一是以政府采购主体部门为界定标准进行区分。一些人将政府采购主体部门界定为政府部门，对主体部分进行了狭义的界定，一些人在此基础上添加了机关单位、团体组织等，甚至将某些由政府所掌控的企业也列入其中，使其含义得到广泛扩充；二是以政府财政的介入为界定标准进行区别。在此概念下，一切以政府财务或预算经费进行的购买均被认为是政府采购，反之则不是。在这个准则下，诸如捐款或预算外经费等特殊款项不能包括在政府采购中。基于以上理论，将两种观念有机融合在一起，政府采购指的是各级政府部门、事业单位及其他公共组织，为了实现政府的使命和目标，在政府的统一指挥和管制之下，依照法律规定的方法向市场上购买商品、工程项目以及劳工劳务的行为。

2.2 政府采购发展现状

一般情况下，发达国家的政府采购约占其政府开支的三分之一。作为发展中国家，我国的政府采购工作随着政府采购体系及政府职能的不断健全越来越完善。法律法规方面，与政府采购相关的各项法律、法规、办法和补充规定不断颁布，并且各级政府均设立了对政府采购进行监督和管理的组织机构。国内政府采购在经历了二十多年的发展之后，已经形成一个较为健全的体系，并且在我国的行政管理体系中日趋成熟。政府采购与我国的经济发展水平相适应，其规模也逐渐扩大。1998年中国开始实行政府采购时，政府采购的市场份额只有31亿元。

伴随我国经济的高速发展，企业的内部管理体制不断健全，各行各业的生产经营效益不断提升，政府采购规模也在不断增长。2015—2017年，政府采购规模呈现出持续高速发展的状态，连续三年保持20%以上的增长速度，2015年第一次达到两万亿人民币的市场规模，2018年之后，政府采购规模扩张增速有所减缓。近几年，中国政府采购规模由份额高速增加转为增速趋缓，但其在国内生产总值及财政开支中所占比例却相对保持平稳，原因很可能是受到了国家采购政策调整的影响。

首先，中国进入经济发展新常态之后，经济增长从高速度阶段进入高质量阶段，经济发展重点从追逐规模转变为提升效率；其次，与深化的政府采购体制变革密切相关。近几年，政府采购的改革促进了对政府采购主体的职责落实，保证了采购工作开展的自主性，并逐渐提升了财政资金的利用效率，促进了政府采购质量的提升，同时表明国家对政府采购的宏观控制已经取得了良好成效。

3 大型会展服务政府采购存在的问题

3.1 会展服务公司选择不合理

招标是大型会展服务政府采购的主要方式。政府在批准会展览活动开展的计划后，按相关程序进行招标。然而，由于会展服务通常是一项富有创意性与创新性的服务，在编制会展服务的采购需求时，往往只能拟定一些需求框架，如会展主题、活动领域、预期目标等，较难制定明确的量化标准和具体需求，这往往使招标过程重点转移到竞标价格上[6]，而且采购人也无法预测中标公司能否达到采购人的预期效果，导致最终无法评审出合适的、真正满足采购人需求的供应商。

3.2 参与主体分工不明确

会展服务采购中，政府机构作为采购人，通常只制定总体方案，只相对笼统地规定政府公共服务部门与会展组织者之间的职责分工。实践中，公共服务部门会将每个业务单位分配给具体的单位、部门和工作人员，而会展主办方也会将任务分配给工作人员。公共服务部门的职责与会展组织公司的职责往往存在重叠，导致他们在执行相同任务时分工不明确，可能会出现互相推诿、工作效率低、服务质量达不到预期效果等问题[7]。

3.3 资源浪费及监管松懈

采购会展服务资源浪费的现象表现在不同层面。

一方面，由于政府部门缺乏提供会展服务的标准，因而也就没有明确的会展活动绩效标准，意味着政府在实际提供会展服务时往往会出现计划滞后、印制宣传册、制作不符合政府要求等现象，造成大量的资源浪费。

另一方面，政府部门对承揽会展服务的全过程缺乏控制和管理，对业务情况缺乏及时了解，造成一定的资源浪费[8]。这种现象同样体现出监管松懈问题，就会展服务而言，最初应由政府部门负责管理和监督，但由于会展服务公司能力限制、沟通交流信息传递受阻等情况，政府部门对会展活动的较多参与，使得政府部门的监督效果大大降低，名义上的工作监督失去实质意义。

3.4 采购执行程序复杂

对于会展服务采购，政府部门往往需进行严格、复杂的审批，审批时间较长，审批通过后往往需要立即开展会展服务。此外，因会展服务采购预算一般较大，达到政府采购限额标准，必须采用公开招标、竞争性磋商等政府采购方式进行采购，而且在发布公开招标公告前须意向公开满30日。中标供应商确定后，同样需经过层层审批才能完成合同签订。较长的采购执行程序无法完全满足会展服务采购快捷高效的需要，导致为了确保满足服务开展的实际需要和时间要求，有些不可避免地出现“未采先用”情形，或有意将同一采购项目化整为零，以规避政府采购或公开招标。

3.5 采购过程信息化程度低

完善的采购信息系统应包括计划制定审批、采购过程线上执行、采购各阶段监督管理、合同管理、供应商管理、全要素信息统计等。有些政府部门内部采购信息化程度较低，目前主要借助信息系统实现采购计划申请及审核、采购合同上传和审批等流程，而且各个流程之间分散、割裂，导致信息交互不畅，很多只能依靠线下操作，影响采购效率。此外，因没有做到采购全流程的监管，导致采购过程中的一些风险无法通过系统及时、自动发现。

4 大型会展服务政府采购发展对策

4.1 完善会展服务采购需求标准

编制客观完整准确的采购需求是保障选取优质供应商、保障采购后实施过程最终效果的基础和前提。鉴于会展服务采购需求的特点，会展服务采购需求的编制不能以一刀切的方式，与其他服务采购都遵循相同的需求编制模式，应根据会展服务采购特性和行业特征，制定会展服务需求标准。政府层面，可通过广泛的市场调研，征集相关行业专家、会展服务提供商、社会公众的意见和建议，并制定详细的、明确的、可供全社会参照使用的会展服务技术需求标准；在技术需求标准中融合活动的创意价值，如文化元素，与客观、硬性标准相比，多使用软指标科学设置评分标准，保障会展服务采购需求的客观完整，即具有可操作性、兼顾艺术性和创意性[9]。

要依照会展服务的特点科学设置评分标准，商务方面，要求会展设计、会展搭建、会展实施等具有相关项目经验或相关设计资质；技术方面，要增加设计方案、运维方案、应急方案等软实力的打分，并可增加阐述或演示环节，对整体设计方案、布展方案进行说明。

4.2 优化采购程序，提高合同管理实施水平

因大型会展服务采购往往是一个采购金额较大、需求复杂，而且服务面向公众的采购，它既对采购效率有一定的要求，也对采购质量有着很高的要求，还受到社会公众的广泛监督。因此，需要建立完善的采购程序，在前期准备阶段，应该尽早介入，对于时间要求紧急的会展服务采购，从预算审批、需求征集、需求审批到合同签订阶段，能有加急通道，加急管理程序[10]。

此外，鉴于会展服务的复杂性，在采购活动组织阶段，可安排答疑会，组织现场踏勘等，提供会展举办地的平面图、水电线路图，使供应商能够在参与投标前准确、详细地了解会展举办地的场地情况和设施情况，以便其在投标时能够提供真正满足需求的方案。

此外，需进一步增强政府机关在合同管理方面作用。因为只有提高合同管理技能，政府才能对供应商进行有效控制。公共服务合同管理对采购实施质量有直接影响。如果政府缺乏管理和监督合同的能力和专业知识，缺乏对合同履约全过程的管控，可能会对最终的服务质量带来很大的负面影响，导致达不到预期的服务效果或绩效。因此政府在管理服务合同时，需从合同签订、合同执行、合同监督、合同绩效评估等各个环节实施动态管理，提高服务合同管理水平。

4.3 建立明确的权责体系

目前，我国会展业发展迅速，随着会展业的成熟，会展业务从原来的会议展览扩展到会议、展览、节庆、赛事等更广泛的范围。因此，应充分认识会展业的特点，在原有采购机制的基础上，建立规范的会展服务采购管理机制和流程，明确各方的权利和义务框架，对于会展业的发展和采购流程的便利化具有十分重要的意义。现有会展服务采购没有建立规范、全面、系统的管理流程，政府相关部门、执行公司及员工三者之间没有良好的交流沟通。建立标准化的管理流程可有效避免因为分工不明确和缺乏专业知识而产生的许多矛盾，因此需要建立明确的权责关系体系，强调整体性和综合性，对活动流程按实施阶段、责任部门、责任人细分，使流程全面、完整地涵盖所有会展活动涉及的工作，并真正发挥专业会展服务人员在会展服务执行中的引领和指导作用。此外，流程内容有待完善，使其更具实用性，找出以往会展活动举办过程中遇到的问题，以便下一次活动不再重蹈覆辙，从而显著减少工作的试错成本，提升工作效率。

4.4 健全政府采购监督管理机制

要按照会展服务政府采购的流程和模式，建立内控和监督机制，建立包含财政、审计、纪检监察等部门的监督机构，实现采购决策部门、采购执行部门和采购督查机构的完全分离，确保采购透明运行，有效防止采购过程中可能出现的采购预算、供应商寻源、采购执行合规性、采购廉政风险、项目进展、实施效果等问题。监察机构根据服务采购制度的相关规定，结合工作实际和会展采购的具体情况，制定出会展采购全过程的制度规定，把监督作为重要的工作环节，强化内控机制落实，确保会展采购监管活动有章可循、有据可依。

同时，还要进一步强化采购人对会展活动执行公司的监督，采购执行部门和采购监督机构对会展项目的实施进行周期性及抽检性检查，尤其重视抽查工作效率、操作流程和资金使用等层面。

4.5 健全采购信息化系统

对于目前会展服务政府采购流程信息化程度较低的问题，应从以下两个方面进一步推进信息化与采购工作的结合运用。(1)构建全流程的采购管理系统，建立以采购内控制度为系统建设标准、以采购全过程控制为主线的系统运行机制；(2)通过信息化系统完成业务流程的操作，而且经办人员及监管人员可随时查看进度，整个审批链条完整清晰、透明可视。

同时，还要构建采购风险预警与防范机制，将政府采购管理要求和风险管控措施固化到系统中，对采购关键节点进行风险提示，将异常行为内化为风险监控和预警指标，在采购流程的各个阶段进行风险提示，实现对违法违规行为的智能筛查与预警研判。此外，利用大数据分析技术和统计技术，对采购活动进行多维度、多类型、多层级统计分析，形成直观化、可视化的统计图表，预防和化解采购问题和风险，确保采购活动依法依规、高质高效开展实施。

5 结语

综上所述，服务型政府要求转变运营方式、积极发展服务业并鼓励全面改革，这将导致会展服务合作数量的增加。对于希望通过举办高质量会展活动塑造城市形象、吸引外来资金和对外投资的城市来说，这些服务的影响力及政府在提供这些服务方面的整体效率至关重要。本研究对大型会展服务的内涵和发展现状及政府采购的概念和发展现状进行阐述，分析了大型会展服务政府采购存在的问题，发现目前政府采购过程中存在会展服务公司选择不合理、参与主体分工不明确、资源浪费及监管松懈、采购执行程序复杂、采购过程信息化程度低等问题。综上，本文提出大型会展服务政府采购机制的发展对策，即完善会展服务采购需求标准，优化采购程序，提高合同管理实施水平，建立明确的权责体系，健全政府采购监督管理机制，健全采购信息化系统。以上对策是解决和改善当前会展服务政府采购相关问题的有效途径，有助于建立稳定科学、标准规范的会展服务政府采购机制。