中国式现代化导向的市域社会治理及多主体协同的路径优化研究

吴昌林,张泽政

(华东交通大学 人文社会科学学院,江西 南昌 330013)

当前我国城乡融合进入新的发展阶段,市域社会治理面临的客观环境变得愈加复杂,为治理效率和灵活度提出了更高要求。中国式现代化道路作为更高层级的体系框架,在治理目标、治理过程和治理体制建设上指向性更加明确,对市域社会治理功能的发挥具有显著的引领作用。相应地,市域社会治理作为子系统,其效能优化对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要推动作用。

一、中国式现代化导向下市域社会治理的价值意蕴

市域社会治理在实践中回应了中国式现代化的相关要求,其内涵在实践中不断丰富。中国式现代化道路与市域社会治理在治理目标、行政范畴等外延上,是包含与被包含的关系。市域社会治理囊括了不同的利益主体,各主体间很难自发形成合力,亟须以中国式现代化的价值理念和目标追求为引领,激发多主体的参与积极性与协同效应的发挥。

(一)市域社会治理顺应人口规模巨大的现代化

党的二十大报告明确指出:“中国式现代化是人口规模巨大的现代化,是全体人民共同富裕的现代化,是物质文明和精神文明相协调的现代化,是人与自然和谐共生的现代化,是走和平发展道路的现代化。”[1]从这一表述可知,中国式现代化并非单一层面的现代化,而是落脚于国情和人民需要的、着眼于国际发展的整体性现代化。

要实现人口规模巨大的现代化,不可回避城乡融合发展这一现实问题。城乡融合发展并非简单的城市加乡村,它更强调城乡一体化发展[2]。在中国式现代化道路语境下,城与乡是统一存在的。市域社会治理的内涵通常是市域范围内城市和乡村的统一。作为中国式现代化体系框架下的子系统,市域社会治理更需要关注和解决城乡融合发展问题。现阶段市域社会治理的制约性因素仍然存在,主要体现在以下两个方面:

一是涌向市域发展的迁移路线未改变。尽管我国已明确,要推进以县城为重要载体的新型城镇化建设,通过系列措施畅通农民流入就近县城的渠道,如通过户籍制度改革以及利用县城良好公共基础设施,吸引农民进城[3],但这只改变了农村人口的存在形态而没有改变其社会内涵[4]。也就是说,虽然县域城镇化通过将房地产行业和教育挂钩,强势拉动了农民进城,但县域产业结构和公共配套却无法留住人,且在一定程度上增加了农民的经济负担和生活压力,农村人口涌向城市务工的现状依旧没有改变。

二是县域社会治理边界不断被超越[5]。整个社会难以划分为泾渭分明的领域[6]。当前的社会问题呈现“集聚性、异质性、流动性以及社会风险的外溢性等特征”[7],而“郡县治”在治理空间、治理层级和治理资源方面存在局限性[8],难以有效应对这些问题。从我国人口规模巨大的现状出发,具有完备社会治理体系和治理资源的市域社会治理,更有可能化解日益复杂且多样的社会问题,“破解中国长期存在的城乡社会治理二元结构”[9],进而促进城乡融合发展。

(二)市域社会治理加速实现全体人民的共同富裕

共同富裕具有鲜明的时代特征和中国特色,是全体人民通过辛勤劳动和相互帮助,普遍达到生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠,实现人的全面发展和社会全面进步,共享改革发展成果和幸福美好生活[10]。共同富裕的实现离不开科学的治理机制。立足于市域社会治理的模式优化和创新,深入多主体的丰富多样的协同治理实践,可有效推进共同富裕。

前沿科技为市域社会治理提供了新思路。可从智能化界面重构、智能化治理应用、智能化技术支撑三个维度构建市域社会治理的技术体系和实践机制[11]。同时,可立足共同富裕的治理要求,构建多元共建、平安市域、社会共享、智慧治理的评估指标体系,推进市域社会治理现代化[12]。另外,进一步提升社会治理的综合效能,需要在深化市域社会治理认识、完善参与制度、提高治理能力方面推动市域社会治理向纵深发展[13]。中国式现代化与西方现代化最大的区别在于坚持中国共产党的领导,关注全体人民的共同富裕,强调和平而非掠夺式的现代化发展道路。实现中国式现代化势必要求践行多主体协同,缓和利益相关者的矛盾冲突,统一战略共识,探索科学高效的治理模式,最大程度维护好人民群众的整体利益。可以说,中国式现代化既具有自身的鲜明特征和独特优势,又开拓了人类文明发展进步的崭新形态和广阔空间[14]。

在中国的语境中,“现代化”意味着一个指向未来的持续进步的过程,包含着自我否定和不停留在任何一种状态的内涵[15]。中国式现代化的丰富内涵决定了作为子系统的市域社会治理实践必然是系统性的,要立足于全体人民的共同富裕这一终极目标。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调,“基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”[16]。市域社会治理作为中国式现代化的有机组成部分,应重点着眼于市域层面的治理实践,承接中央和省级的战略方向,推动治理工作向县域及基层落地。从这个角度看,市域社会治理的进步对推动实现共同富裕具有重要价值。

(三)市域社会治理统筹推进物质文明和精神文明

从构成要素看,市域社会治理由行动主体、治理手段、治理目标和治理层级等多个要素构成,其主体呈现出多元化特征,包括党委、政府、社会经济组织、自治组织、群团组织和公民大众等。其中,主体要素为第一驱动力,即要实现中国式现代化,需要构建“由社会、国家等多元治理主体之间要素分层和功能重叠的协同系统”[17]。

从总目标上看,市域社会治理与中国式现代化道路是一致的,它涵盖了物质与精神层面的追求。习近平总书记在党的二十大报告中指出:“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。”[1]物质富足、精神富有是社会主义现代化的根本要求。市域社会治理要求的多主体协同,为统筹协调物质文明和精神文明奠定了基础。相较于县域社会治理,市域社会治理不只是行政区划的扩大,更是治理资源的进一步整合,可发挥多主体协同的优势以释放更大的治理效能。更高的行政层次意味着社会治理统筹范围、调动资源的进一步扩大、联动层次的进一步提高,体现了系统化的治理思维[18]。

市域社会治理在治理机制上具有显著优势,它强调多主体间的横向与纵向协同。横向协同关注平行部门在项目或共同治理目标下的融合,破除了信息共享障碍,能有效拓宽信息获取的渠道,为推动物质文明和精神文明协调发展提供更多决策依据。纵向协同关注不同层级部门间的交互关系与上下联动的治理格局。上级可以借助大数据掌握下级上报数据资料的真实性,便于科学决策[19]。这一治理模式通过高位推动、基层实施及其反馈的形式,有效兼顾治理范围内精神文明和物质文明的提升,为市域社会治理从不同维度思考和解决现实问题提供新思路。市域社会治理的横向、纵向协同,理论上可以实现治理功能的全覆盖,在科学、有序的治理基础上,有望兼顾好人民群众物质和精神层面的双重需求。

二、中国式现代化导向下市域社会治理与多主体协同的内在关联

中国式现代化导向下的市域社会治理面临的各类问题需要在动态发展中解决。市域社会治理要在党委的主导下,以协同方式解决群体和个人生活当中的社会性问题[20]。党的二十大报告明确了坚持中国共产党的领导是中国式现代化的本质要求。党的领导在中国式现代化道路上可发挥较好的引领、平衡和协调作用,是多主体协同的重要纽带。

(一)多主体协同机制符合市域社会治理的全面性逻辑

在中国式现代化体系框架下,作为子系统的市域社会治理不能只依靠某个单一的主体发挥治理功能。实现市域社会治理体系的高效运转,要立足于本土实践,既要高位推动也要基层配合,方能实现具有中国特色的治理模式。就其本质而言,市域社会治理的核心是人,实践逻辑是多主体协同,最终目标是实现全体人民的共同富裕。一定程度而言,坚持中国式现代化道路要在市域层面的治理实践中有效破解多主体协同的各类问题。

走中国式现代化新道路必须坚持以新发展理念为价值引领,把新发展理念贯彻到现代化发展全过程和各领域[21]。一是现阶段的现代化不是片面的现代化,是面向社会各个领域的现代化,追求的是全面现代化。作为子系统的市域社会治理以共治共享为指导,与中国式现代化道路所提倡的依靠全体人民实现现代化具有异曲同工之妙,需要引入多主体协同的治理机制。二是中国式现代化道路是辩证统一的,既强调现代化的实现效率,又兼顾效率与公平、发展与安全、分配和共享等要素的统一。从目标体系上看,市域社会治理囊括于中国式现代化进程中,其强调城乡融合、城乡均衡发展。只有多主体通过横向协同、纵向协同形成交互体系,方能有效满足市域社会治理的各项具体要求。

走好中国式现代化道路是我国的一项重要战略目标。作为子系统的市域社会治理,需要落实中央和省级政府的战略安排,通过多主体协同机制,动员、引领社会资源和力量,实现治理领域全覆盖和各治理主体的最优组合。与此同时,市域社会治理实践面临着复杂的治理环境和多元治理主体。一方面,在中国式现代化道路引领下,市域社会治理要有效凝聚多主体的力量。另一方面,多主体参与的市域社会治理体系尚处在进一步完善阶段,受制于多元主体的理念和职能差异,建立一个将所有层级的解释主体都纳入其中的协同解释机制目前还比较困难[22]。对于如何开展市域社会治理工作,不同主体的主张和诉求存在一定差异。以上现实问题要求市域社会治理从整体上统一思想,形成多主体协同治理的合力。

(二)多主体协同模式契合市域社会治理的动态发展

日趋复杂的国际国内社会环境决定了推进中国式现代化是一个动态过程。内外部要素的动态变迁,要求各主体一方面要有适应变化的能力,从而在治理实践中丰富和完善治理模式,确保各项制度在新的环境中不失灵;另一方面,要有足够的定力应对外部环境的冲击。国外不和谐的声音以及文化渗透等对中国式现代化的推进产生了较大威胁。作为子系统的市域社会治理,目标是推进社会治理体系和治理能力现代化[23]。实现这一目标需要树立动态的发展观,在坚定不移推进现代化的同时保持稳定性,确保各项目标在多主体协同下有序推进。

中国式现代化强调多主体参与和协同治理,客观上要求构建多主体协同的方式,实现信息的充分共享。但当前技术治理、数字化政府建设等创新性探索,存在部门数据标准不统一、信息共享和协同作业难的困境[24]。中国式现代化作为更高层次的战略安排,不仅囊括市域层面的现代化,而且包含建立现代化的国家治理制度、实现全过程人民民主。落到市域社会治理这个子系统上,现阶段的信息、数据等无法在确保数据安全的前提下实现高效共享,使得市域社会治理在适应动态性方面面临一定的挑战。

结合中国式现代化的要求,有必要在市域社会治理实践中引入多主体协同,并通过模式创新使各职能部门将“精准施策”落到实处,实现协同数据采集多方共享,充分适应动态治理环境,推进治理体系现代化。从市域社会治理的实施路径看,多元主体协作是实现治理现代化的重要方式[25]。实现市域社会治理的各项目标,要基于动态发展的视角,避免以静态的眼光看待周边的治理环境。要在信息充分共享的基础上,将不同的主体、不同的战略目标联合在一起,借助横向协同发挥不同部门的专业优势,将各项具体要求逐一落实。

(三)多主体协同理念可缓和市域社会治理的利益冲突

现代化是相对存在的。现代化的内容是综合多样的,具有系统性、整体性特征。现代化是一个推陈出新的过程,不可避免地牵涉到各类主体的利益。这使以追求利益最大化为代表的企业组织与以共同富裕为目标的治理体系,在客观上形成了一定的矛盾。因此,要建立强有力的协调机制,缓和不同主体间的矛盾和冲突,在社会和谐的背景下实现经济高质量发展。

中国式现代化离不开制度支撑。在市域社会治理中,信息偏差、监管盲区等在某些地区客观存在,纵向主体间协同机制运行不合理、不通畅等系列问题有待进一步解决[26]。当前的治理环境虽然已有较大改观,较好维系了风清气正的政治生态和营商环境,但各治理要素在区域间的自由交互仍然面临某些制度障碍,致使统筹推进教育、医疗、文化等社会资源合理流动与协同运行存在一定的社会阻力,多主体间协同高效的治理制度尚未完善。

推进市域社会治理实践需要建立多主体的共同体意识。仅由某个部门单方面制定制度体系并不能很好地适应社会治理的需求。长此以往,上一层级治理主体的号召力和凝聚力将被削弱,甚至可能出现“联而不动”的局面[27]。多主体协同治理在价值观上彰显了各主体平等参与的追求,能在公平、合理的原则下调节各主体间的利益纠纷与诉求。在协同治理模式下,把好政治站位、有效凝聚共识,以人民为中心推进治理工作稳步向前。

三、中国式现代化导向下市域社会治理多主体协同的路径优化

(一)统一多主体协同共识:坚持合作共赢的市域治理格局

中国式现代化与市域社会治理都强调国家治理效能的发挥,一定程度上表现为国家制度和国家治理体系内部诸要素协同运行的合理性[28]。实现治理制度与体系内诸要素的协同运行,势必要求多元治理主体因地制宜、合理施策,将复杂的治理要素如物质资源、人力资源等统一到特定的治理目标之下。中国式现代化除了包含治理主体、治理资源这两大协同要素外,还包含文化这一特殊协同要素,这为市域社会治理的实践带来了新启发。

从市域社会治理的文化环境看,自由、理性、民主、科学、权利等要素对治理环境产生潜移默化的影响,将其与中国特色社会主义实践中形成的价值理念、民族精神、道义力量等有机融合,形成多主体的协同合力将是治理实践的重要力量来源[29]。国家不可能孤立存在,势必要与他国在经济、文化、政治等方面进行交流。立足于中国式现代化的客观要求,作为子系统的市域社会治理,更应消除部门隔阂与偏见,统一认识,形成合作共赢的治理格局。

首先,统一市域社会治理主体的治理目标。强化多元主体对治理目标的认同感是有效开展社会治理工作的理念基础,也是多元主体有效参与市域社会治理的重要前提。要通过巩固脱贫攻坚成果、推动乡村振兴等实际行动,营造政府与其他参与主体的良性互动氛围,在协商基础上借助社会组织的力量,以多主体协同助推市域社会治理目标的高效实现。在共同的目标引领下,使政府这个“首要主体”与其他主体共同有序推进各项具体目标扎实落地。政府与其他主体的协同,并非缩减政府职权或弱化政府的权威,相反,其能够促进各主体互相了解、互相信任,增强多主体协同的凝聚力,有利于聚焦共同目标,减少理念冲突,有效凝聚多主体共识,形成更坚实的力量。

其次,强化多主体间协同治理的思想。意识形态资源的介入,对不同治理主体超越技术主义的工具主义思维以及在跨部门协同中从政治认识层面达成行动共识作用显著[30]。作为国家治理在市域层面的空间表达,市域社会治理既具有国家治理“规定动作”的普适性,又具有市域社会治理“自选动作”的独特性[31]。如何既完成“规定动作”,又创新性地开展其他工作,需要各治理主体强化协同治理思想,避免多主体协作中出现欺上瞒下、投机取巧等治理乱象。端正治理主体的协同态度,关键要提高多主体的责任意识。要充分树立人人有责的共同体意识,在主体地位平等的基础上,激发各参与主体荣辱与共的责任感和担当意识。在中国式现代化蓬勃发展的过程中,强化各主体的责任感,以落实履职尽责作为市域社会治理的重要治理抓手,构建多主体意识领域的钢铁长城。

最后,明晰多主体协同参与的权力和职责。划清责任界限是实现多主体协作、建立多元主体共同参与的协作动力机制中较为关键的底层设计因子。通过科学合理的责任划分体系,建立“人人有责”的责任分担机制,为部门间合作共赢打下牢固基础。划分界限并非推诿和回避责任之举,它是打造“人人尽责”协作机制的基础。只有各主体职责明确、协作机制运行顺畅,才能确保无“责任盲区”,实现功能既不缺位也不越位的良性治理循环。具体而言,要在市域社会治理实践中进一步细化主体间的职责和分工,强化责任追究机制,确保组织机构高效运转。同时,要及时发现并积极解决市域社会治理中出现的问题,消除各类潜在的风险。对于多主体协同治理的典型案例,要及时总结经验,根据治理实践反馈,合理调整各部门的责任范围,确保部门之间效能最大化。

(二)多主体协同模式创新:系统化联结市域横向纵向主体

中国式现代化始终坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,强调要从全局出发开展相关工作。市域社会治理囊括了特定的城市和乡村,具有主体多元、治理环境差异显著等特征。有效开展市域社会治理各项工作,需以系统化思维,立足于全局统筹兼顾,通过主体间的横向、纵向协同,共同推动市域社会治理工作取得质的进展。

首先,要营造横向协同的治理氛围。由于各部门职责不一,其业务范围相对清晰,较少出现功能重叠和交叉的情况。从这个角度看,各部门很难自发衔接形成协同治理的氛围。因此,需要在治理模式上进行优化和创新,以具体的项目或阶段性任务为基点,将横向部门有机融合,发挥多主体的综合优势。建立符合市域特色的应急管理机制是有效凝结多主体的重要途径。比如在洪水、气象灾害频发地区,实现横向部门之间的广泛联动与联运,市、县应急指挥中心可通过多样化网络手段为横向部门提供灾情信息,实现传播对象、手段及行动的一致性、协同性[32]。治理目标具体化可使各部门发挥专业优势,形成功能全面、专业高效的协同治理体系。

其次,鼓励开展主体间的纵向协同。市域在国家的行政层级上具有承上启下的战略地位。丰富市域层面的社会治理功能,发挥市域层面的治理优势,对促进区域高质量发展具有重要作用。区域的高质量发展,离不开产业支撑。在市域社会治理实践中,应以产业高质量发展为契机,有效开展好各部门的纵向协同工作。纵向嵌合形成协同治理效应,可对促进产业化快速深入发展起到关键作用[33]。具体而言,要构建信息共享平台,使各级政府对经济发展的现状、问题有更为直观的认识。针对发展过程中出现的各类问题,要上下联动、充分调研,通过举办培训班、研讨会等途径,不断提升各级政府部门解决实际问题的本领。纵向协同并非简单的市域层级指导、基层执行,其更强调协同治理效能的发挥,即基层充分发挥知企业底细、企业难处的优势,市域层级在资源调度、政策倾斜等方面做好服务和指导工作,通过上下联动共同助力当地企业发展。

最后,完善多元主体协商的沟通渠道。现阶段市域社会治理的环境日趋复杂,这决定了不同治理主体的分工要更加细化,同一个职能体系下的治理资源要更加多样化。因而,要高效统筹各类资源,建立完善的沟通渠道,促进信息交流互换。从确保各参与主体平等参与的有效性看,要增进各主体间的功能耦合和协同行动,为“人人有责”的落实创造实际条件。将责任落实到具体的主体甚至于个体,是治理实践落到实处的重要一环。多元主体只有形成互补和促进的共同体,才能避免责任分散与功能内耗,增进政府机制、市场机制、社群机制和技术机制的相互补充与嵌入,将社会治理责任落到“个人”身上[34]。

(三)多主体协同机制建设:强化市域党建领导与顶层设计

党的二十大报告明确指出:“中国式现代化,是中国共产党领导的社会主义现代化。”[1]在中国式现代化语境下谈市域社会治理,必须考虑传统文化与现代文化之间的理念冲突。在如何应对多元文化冲击的问题上,市域社会治理更加强调在中国特色社会主义的实践中形成的价值理念、民族精神、道义力量等的指导作用[29]。

首先,加大对基层党组织的支持力度,激发多主体协同的动力。实践证明,当前党建引领与制度设计是正确、有效的。在市域社会治理实践中,要建立“人人参与、人人尽责”的动力机制,激发各主体积极参与的热情,汇聚治理合力,引导社会力量参与社会治理,完善基层多元主体协同共治体系[35]。一方面,降低社会治理的参与门槛,将政治立场坚定、有意向服务社会的对象吸纳进来,确保各参与主体平等参与到协同治理体系中。另一方面,秉承以人民为中心的理念,将工作的出发点和落脚点同人民群众密切联系起来,使市域社会治理成果惠及人民群众,持续激发各主体积极参与的热情。在多主体平等参与的基础上,打造市域社会治理成果共享机制,引导各主体有序参与、持续贡献治理效能。

其次,丰富治理手段,多主体协同推进治理方式变革。有选择性地开放试点,针对市域社会治理中出现的特殊问题有条件地下放权限,在保障治理格局稳定的基础上,不断激发基层的创新活力。通过试点推广等形式总结好中国特色社会主义建设的鲜活经验,将符合中国国情和治理要求的经验灵活应用到更广阔的市域社会治理实践中,为丰富和发展中国特色社会主义理论、实现共同富裕提供宝贵经验和行之有效的治理蓝本。具体而言,为社会组织有序参与市域社会治理打造协商、对话的制度基础。可在“把准大方向”的前提下,通过政府采购、志愿服务等多种形式引入专业力量,适当向非政府组织释放更大的权限,为社会组织自我管理、自我成长提供广阔的实践平台。此外,可牵头开展公共治理模式改革,激发各主体主动参与协同治理的意愿,构建党委领导、政府服务、社会自治的市域社会治理共同体。

最后,健全多主体协同的绩效评估体系,引导社会参与监督与反馈。紧跟实践步伐,引入懂理论、会实践的复合型人才,建立科学的绩效评估体系,根据不同主体对协同治理的需求,适时调整平台信息共享方式并增添新的功能模块。在以中国式现代化为导向的市域社会治理实践中,完善绩效评估并推进治理成果人民共享。让社会群体各得其所,增强群众、社会组织的获得感和参与感,激发其参与社会监督与反馈的积极性。深化各参与主体的共同体意识,不断总结各区域行之有效的治理经验,建立高效的信息共享机制,将市域社会治理不同层面的潜在问题及其应对措施系统化、理论化。各地区还要结合实际,构建民众、社会组织协同治理与反馈机制,畅通信息交流共享机制、民意诉求反馈机制,营造平等的公共资源分配机制,让广大参与者在制度体系下博弈,以合法途径共享社会治理成果。