低效用地再开发助力城市高质量发展的实践研究

摘要：本文以泉州市为例，深入剖析了其盘活低效用地的创新实践。泉州市的实践具有显著成效：一是推动“产城融合”，将低效用地转化为产业升级与城市发展的双重动力；二是实施科学合理的土地用途变更，最大化发挥土地资源价值；三是开展全域土地综合整治，促进乡村经济可持续发展；四是挖掘乡村旅游资源，强化城乡融合互动，拓宽发展路径。此外，泉州市还从政策探索、项目策划实施及历史遗留问题有效处置等多个维度，提出了切实可行的低效用地再开发举措。

关键词：低效用地；土地利用效率；城市更新；高质量发展

DOI：10.12433/zgkjtz.20243313

一、全国低效用地再开发试点的背景

2023年6月，自然资源部发布《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》，强调要严控新增城镇建设用地，加快盘活存量土地。随着我国建设用地增量空间趋紧，盘活利用低效存量土地在保障经济发展的用地需求方面发挥越来越重要的作用。

2023年9月，自然资源部发布了《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，选取了北京等43个城市作为低效用地再开发试点城市，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，探索创新政策举措，完善激励约束机制。

二、城镇低效用地再开发的意义

（一）经济发展与转型的需求

低效用地再开发是适应经济结构调整和产业转型升级的内在要求。随着中国经济的快速发展，产业结构不断调整升级，原有的工业区、商业区、住宅区等可能不再适应新的经济发展要求[1]。优质区位土地的稀缺性，导致了土地使用成本不断提高，促使多方主体对土地的再开发和高效利用；通过城镇低效用地再开发再利用，可以有效释放传统产业转型升级和新产业、新业态发展的用地空间。因此，我国步入新发展阶段，推动经济高质量发展、产业迈向中高端水平，必然导致用地方式由粗放扩张向高效节约利用的方向转变。为适应经济结构调整和产业转型升级，需要对一些低效利用的土地进行再开发，以满足新兴产业的需求和发展。

（二）城市更新的推动作用

城市更新活动不仅丰富和延伸了城镇低效用地再开发的内涵，而且两者之间有着密切的联系。城市更新的目标之一就是对城市中某些衰退的区域进行拆迁和改造，这与低效用地再开发的目标相契合[2]。在一些城市，高楼大厦林立、现代气息浓厚的同时，棚户区、城中村夹杂其中，通过对城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地进行再开发，可以有效缓解这一压力。通过低效用地再开发和城市更新改造，发挥土地级差收益，在优化土地结构布局的同时，又能有效改善城镇居住环境，通过修缮、兴建城市公益基础设施，保护历史文化建筑和街区，使城市产业结构、环境品质、文化传承等得到全面提升，从而提高了老百姓的获得感和幸福感。

（三）环境保护与生态修复的需求

低效用地再开发是统筹保护资源保障发展的必然选择。破解保护资源和保障发展的矛盾，关键在于高效节约利用资源。我国土地资源十分宝贵，发展需求依然强劲。通过盘活低效存量用地，可以释放出有效的用地空间，满足发展的用地需求，避免城市发展开发边界不断外延，减少对农用地特别是耕地的占用，做到保障与保护的同步，经济与生态的兼顾。一些老旧工业区或污染严重的地区需要进行环境整治和生态修复。低效用地再开发不仅关注经济效益，也注重环境改善和社会效益，以实现综合效益的最大化。通过再开发，不仅可以提升土地价值，还能改善城市环境，增强城市的竞争力和吸引力[3]。

三、盘活低效用地的泉州实践

（一）盘活低效用地助力产城融合

老旧工业区就地转型。泉州市建筑服务产业园位于泉州市中心城区，规划用地面积约300亩，改造建筑面积约20万平方米，新建建筑面积约40万平方米。该园区前身为上世纪90年代建成的成洲工业园区，在完成其30多年的工业历史使命后，原有工业建筑质量逐步变差，厂房破败、老化、闲置，总体风貌较差，内部道路通而不达，配套功能欠缺，发展空间狭小，业态整体效益偏低，功能定位、经营状态已无法满足城市发展需要。

丰泽区融合“城区、社区、园区”三区为一体，贯彻老旧工业区就地转型和低效用地成片开发提升理念，将老旧园区建设成泉州和丰泽最具产业黏性和活力的产业园区。园区根据实际情况，采用政府主导+国企建设+市场运营的运作模式，打造建筑服务业为核心、配套食堂、共享空间、餐饮购物、娱乐休闲、户外运动等产业服务业态，持续优化交通秩序和营商环境，精心营造产业办公、人才公寓、幼儿园、体育活动场所等多元、聚合、开放的公共空间，高品质建设“城区、社区、园区”三区融合的产业社区。遵循“旧房新用、以旧换新”原则，按照“留改提拆建”的城市更新思路，采用“高密度已建区采用改造提升”“低密度用地采用新建开发”两种策略，既能保留城市的工业记忆，又能高质量推进产业园区建设，在中心城区留下产业、留下就业。

（二）科学合理变更用途，发挥资源最大效益

泉州市被评为“世遗城市”后，来泉旅游的人数骤增。为持续提升旅游住宿接待能力和服务水平，鲤城区正式出台《旅游住宿载体扩量提质工作方案》，全力加快住宿载体在建项目。其中就有通过利用古城范围内国有闲置低效资产、可进行功能置换的资产，开展国有资产改造住宿类项目。针对已纳入城镇低效用地数据库的工业（仓储）用地，允许土地使用权人按照泉州试点工作方案规定申请改变土地用途为商业、商务金融、娱乐、餐饮、旅馆等不可分割销售商业服务业用地（商品住宅除外）。自然资源主管部门委托有资质的评估公司按正常市场价格进行评估，确定应补缴的土地价款后，按程序进行规划用途变更，与土地使用权人签订土地出让合同的合同补充条款或重新签订土地出让合同。

（三）全域土地综合整治，促进乡村发展可持续

德化县采取“土地综合整治+”的模式，将土地综合整治与城乡建设用地空间腾挪、林耕布局调整、耕地补充、高标准农田建设、流域生态治理等结合在一起，将县域土地要素空间重组、耕地保护、城乡产业协同发展、城乡生态基础设施网络共建等统一到全域土地综合整治的工作框架中。一是顺应城乡人口流动趋势，对农村闲置宅基地、集体建设用地和废弃工矿用地进行腾退、复垦，综合运用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，在保持县域城乡建设用地总量不增加和保持城镇开发边界归本基本稳定基础上，腾挪建设用地指标。二是探索林耕布局调整，整体推进农田基础设施建设、低效林园地整治、高标准农田建设等，增加耕地数量、提高耕地质量、改善农田生态，按照“宜林则林、宜耕则耕”的要求，在农用地内部，对耕地、园林、林地、未利用地的空间布局进行整体优化调整，通过开展农用地整治、村庄整治、生态保护修复，将优质现状耕地、新开发高质量耕地纳入永久基本农田储备区。

（四）挖掘乡村旅游资源，推动城乡融合发展

实施“旅游兴镇”战略，充分发挥乡村特色和生态资源，推进旅游休闲集镇、户外拓展训练基地等优质旅游项目建设。德化县通过瓷都茶具特色小镇、浔中镇仙境村古驿道提升等项目，形成功能多样、业态丰富、利益联结紧密、三产融合的产业格局，打响了“千年古樟”“仿古火车”“大美龙湖”等旅游品牌。晋江市针对梧林“空心村”问题，就地保留132栋历史建筑，在延续传统村落肌理基础上，打造集成电路大师工作室，策划文化体验、休闲娱乐活动，为集成电路高端人才提供灵感交流场所，让历史文化和现代生活融为一体。带动传统村落所在社区及周边社区700多户发展家庭式旅游业态，村集体经济年收入从5万元提升至50万元。

四、泉州市低效用地再开发的可行举措

（一）政策探索方面

首先，总结提炼案例，相互学习借鉴。通过聘请相应领域的高水平专家学者，以“案例成效+专家点评”的方式，围绕试点工作中的难点堵点、政策运用与创新突破，总结提炼试点工作的亮点、示范点和相关建议，推广宣传学习。去其他试点城市充分调研，学习先进做法，因地制宜在本地推广执行。

其次，细化实施方案，保障项目落地。以盘活低效用地为抓手，规划新质生产力产业片区，围绕当地主导产业开展精准招商，推动传统产业转型升级，壮大新兴产业发展，深化土地节约集约利用。结合试点工作实际，找准试点工作与政策、经济发展趋势的连接点，精准切入、选好课题，委托高水平的技术团队，深入开展研究，形成针对性和操作性都强的实施方案。通过充分论证后，细化实施方案，扎实稳步推进项目落地落实[4]。

最后，优化审批机制，提高盘活效率。认真梳理各类型试点项目在“批、供、用、管”等相关环节需求与现有管理政策的矛盾，分类制定具体清单，采取“多评合一模拟审批”“变串联审批为并联审批”“整体设计、分期实施”“同步编制、同步论证、同步公示”等方式，进一步优化简化规划审批程序，最大限度缩短审批时限、提高审批效率，加快项目落地过程精准服务，促进项目落地、开工、建设、投产全面提速增效。畅通审批绿色通道，持续开展全方位、多层次、多渠道的惠企政策宣传，不断提高相关部门及涉地企业对政策的知晓率和支持率，从监管式服务转向服务式监管。

（二）项目策划实施方面

首先，提高项目谋划的针对性。一是坚持以项目试点政策、以项目探索政策、以项目生成政策，在自下而上报送项目的基础上，根据国家赋予的试点政策方向，谋划生成富有典型性、符合试点政策创新探索要求的试点项目，以自上而下的方式加强试点项目策划的指导工作，双向确保政策探索与项目实施紧密融合。在“打包”子项目申报省重点项目过程中，积极争取要素指标、资金保障倾斜。二是优先选择存量用地进行片区综合开发，结合城市低效用地及现有净地分布、片区收储征拆进展等情况，优先选择安全隐患房屋集中、基础设施落后、民生改善需求较为迫切地区，对城市发展有结构性影响的城中村、老旧街区以及城市重要的门户节点区域，经过充分论证，存量用地的改造方式为拆旧建新，选择有条件的轨道站点开展周边片区综合开发，以重点项目带动区域整体品质提升创新。

其次，加大项目统筹力度。一是利用龙头企业的带动力和集聚影响力，围绕充分运用试点政策工作工具，规划引领科学开发，深入挖掘先天资源潜力，注重高效低效融合，以增促存发挥龙头效应，向龙头企业供应增量用地，并以龙头企业为牵引，带动引导周边存量低效用地盘活。二是将长期闲置的老旧厂房迅速升级改造，打造成现代化的高新技术产业园区；鼓励民企通过转让或出租等方式，推动优质企业和新兴产业集聚[5]。“腾笼换鸟”，为发展新质生产力“腾出”新空间。三是完善产业社区内教育、文化、休闲及就业创业等服务功能的配置，提升各类设施和公共空间的服务便利性，按照“工作即生活”的理念，周边建设邻里中心，办公、商业、住宅、教育等生活配套应有尽有、一应俱全，实现以点带面全面提升。

最后，完善收储机制及做好资金平衡。对于难以独立开发的零星地块，可与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产（商品住宅除外）。为避免今后出现零星地块，需完善收储机制，结合国土空间控制性详细规划，推动实施“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”。一是完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。二是创新项目融资方式，探索采用分标段滚动开发、投建营一体化模式，撬动大型央企、金融机构、财务投资人以及其他社会资本方参与。对于地理区位比较好的再开发项目，探索利益分享与共享机制，吸引投资；地理区位较差的再开发项目较难吸引到开发商投资，这类项目较依赖财政拨款，政府可探索补偿开发商其他项目、容积率转移等方式获得投资。三是为保项目完整落地，注重全过程算账，精准谋划、精细管理，算好征迁成本、投资建设、运营收益、招商效益、资产资本“五笔账”，进一步优化项目建设方案，实现投资成本与未来收益最优化。

（三）历史遗留问题处置方面

通过全市摸底，全面清查低效用地，实现上图入库，报经省厅备案后纳入国土空间规划“一张图”监管系统。结合摸底情况，提出处置方案。按照城市更新的思路，精细制定功能、开发强度、盘活模式等管控指引，以规划线做好战略统筹，以政策线做好实施保障，以实施线做好建设谋划，系统化推动历史遗留问题项目整体的空间建设。从城市空间布局优化和城市功能结构调整两个维度对该项目进行功能引导[6]。

五、结束语

目前，城镇低效用地再开发仍处于试点阶段，依旧是摸着石头过河，要以国土空间规划为统领，以政策创新为支撑，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。本文研究重点从泉州市的实践案例展开，探讨了盘活低效工业用地和全域整治带来的经济效益。未来研究将不断深入，计划从各地低效用地再开发试点案例中，提取共性，为更多的地区提供多元化、可供参考的低效用地再开发策略。

参考文献：

[1]张延德，陈豹，张红丽.城镇低效用地再开发政策演进分析与优化策略——基于政策扩散视角[J].自然资源情报，1-7.

[2]宋建勇.杭州市临平区坚持“三色”并举谱写低效用地再开发新篇章[J].浙江国土资源，2024（07）：12-13.

[3]侯纯涛.国内外低效用地再开发经验带来的启示[J].上海房地，2024（07）：59-62.

[4]查金忠.“腾笼换鸟”，为发展新质生产力“腾”出新空间[N].南京日报，2024-08-11（A01）.

[5]刘潘星.面向高质量发展的产业园区空间转型发展策略研究——以闽清经济开发区为例[J].城市建筑，2024，21（15）：40-43.

[6]柯善北.城镇低效用地再开发刻不容缓[J].中华建设，2017（04）：1.

（作者单位：泉州市土地储备中心）