农村内置金融合作社中政府职能定位研究——基于河南信阳郝堂村案例研究

唐源南 陈位志

(广东工业大学马克思主义学院，广东 广州 510000)

党的十九大明确指出，要把实施乡村振兴战略作为实现“两个一百年”奋斗目标的重要举措，随着乡村振兴战略的实施，新农村建设成为各级政府重点关注的问题[1]。二十大报告中指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村[2]。农村集体经济作为农村发展的经济基础，是农村发展的重要引擎，对于促进农民增收，丰富精神文化生活，实现乡村共同富裕具有重要作用[3]。农村内置金融合作社的建立有助于促进农村集体经济的发展。

当前学术界对于内置金融合作社的研究主要集中在该金融体系运行现状、存在问题以及未来发展路径等方面，鲜有学者对政府在内置金融合作社中的职能定位进行研究。研究内置金融合作社中政府的职能可以促进政府职能转变，强化政府为农民、农村金融提供更为优质的服务。本文以河南信阳郝堂村为例，对政府在内置金融合作社的角色进行定位，探讨政府职能履行过程中的成效及问题，对存在的问题进行分析进而提出相应对策建议，旨在为政府对农村内置金融合作社后续的发展提供思考。

1 农村内置金融合作社发展概况

农村内置金融合作社是以乡村作为服务范围的一条新型农民合作化路径，其出发点是将村民养老与乡村经济建设融合在一起，主要是通过村民互助的形式，以乡村熟人社会为基础，村中德高望重的乡贤作为担保人，把村内剩余的有效资本聚集起来，通过贷款的方式为有贷款需求的村民提供资金支持，贷款的范围就是所在村村内，对象是合作社社员、当地村民以及村庄企业[4]。这种融资贷款方式保证了农村金融不外流于城市，也有助于增强当地村民的集体意识。农村内置金融合作社的建立，有效解决了当前农村农民贷款难的问题，也帮助了农民养老、村庄建设。其以服务社员为宗旨，不追求利润的最大化，强调政治、文化、经济、社会4大效益的统一；在分配红利方面，长者优先进行分红，剩余的资金作为公共资金再给合作社社员和村集体分红。

自2004年湖北省监利县王垸村养老资金互助社开始，全国陆续成立了100多个内置金融合作社及联合社，涉及15个省市、29个县，为项目地农民增收，乡村旅游，生态环境改善，精准扶贫，农村集体产权改革，乡村振兴等各项工作提供了有效组织载体，内置金融合作社对乡村振兴起到了重要作用。

2 农村内置金融合作社中政府职能定位案例分析

2.1 案例分析

河南信阳郝堂村是内置金融合作社发展的典型，该村内置金融合作社以“夕阳红”老年人互助合作组织为平台，将村民的养老与乡村建设的发展相结合。郝堂村内置金融合作社采取村内内部资本合作的形式，吸收村民的剩余资本，运用传统的村规和村民惯例作为约束机制，部分资金通过贷款贷给村中有需要的村民。此外，加入合作社的基本条件仅限于60岁以上的村民，每人以2000元作为启动资金，股东可以在年底通过合作社分配股利，以解决农村发展和建设中资金不足的问题。郝堂村的内置金融合作社，不仅实现了村民的养老保障，而且为该村的发展建设提供了投资来源。随着美丽乡村建设的实践，郝堂村陆续推出了一系列的整修措施，从改善水、厕所和电力开始。乡村整改后，来访的人流不断增加，激发了相关产业的发展潜力，特别是村集体组织收集并流转部分村民的土地，统一将其打包给大型承包商进行耕种，大型承包商以乡村荷花观赏和荷花销售为主要经济来源，增强了郝堂村的知名度和活力。随着外来游客的增加，该村还改善了村内人才流失的状况，年轻的人才已经开始陆续返回家乡探索自己的业务。在内置金融合作社的帮助下，郝堂村建立了各种民宿和农舍，再加上当前的旅游市场的持续兴起，大量商店、饭店和客运站的出现也促进了乡村服务业的发展，促进了村内三产融合，在建立乡村经济的内部基础的同时，也为未来乡村振兴指明了产业发展方向[5]。

2.2 政府职能定位

在研究河南信阳郝堂村内置金融合作社治理的过程中，政府扮演着引导者、监管者和间接参与者的角色。

2.2.1 引导者

自郝堂村内置金融合作社成立以来，平桥区政府就采取各种政策和法规扶持其发展，明确内置金融合作社的法律地位和监管要求，为合作社的发展提供了制度保障。同时，平桥区政府还通过宣传教育，提高村民对内置金融合作社的认识和接受度，引导村民参与合作社的各项业务。此外，政府为郝堂村内置金融合作社提供了发展资金，在郝堂村内置金融合作社成立初期，平桥区政府注入了10万元的扶持资金并提供乡村建设改造服务，并且政府还为合作社提供税收优惠和财政补贴等政策支持，鼓励合作社的创新发展[6]。

2.2.2 监管者

为了保障郝堂村内置金融合作社健康发展，政府制定了一系列针对监管的政策，包括监管法规、风险控制措施等，明确了政府对合作社的监管要求，规范了合作社的运营行为，保障了金融市场的稳定和健康发展。同时，政府还实施相应的监管措施，对合作社的资本充足率、风险敞口等关键指标进行监控，对合作社的业务范围、经营策略等进行审查和监督。此外，政府还通过多种途径加强社会监督，提高内置金融合作社的运营透明度。如，政府设立投诉举报渠道，鼓励社会公众对合作社的违规行为进行监督和举报。

2.2.3 间接参与者

郝堂村内置金融合作社建立后，政府为郝堂村提供了改造服务，村庄内部建立了各种民宿和农舍。生态环境的改善以及一些公司的投资使得农家乐、旅游业持续兴起，大量商店、饭店和客运站出现也促进了乡村服务业的发展。在内置金融合作社的发展中，政府引导其在市场竞争中良性发展的同时也是市场的间接参与者。政府通过提供基础设施、人才引进、企业对接等服务，使得当地的知名度被提高，从而促进了当地旅游业的发展，增强了乡村的活力，农村经济的循环发展能力加强。

2.3 政府履行职能的成效

2.3.1 提升农村致富效果

由于政府出台了一系列郝堂村改造措施，使得郝堂村从水、厕所和电力等基础设施开始改善，摆脱了特级贫困村的帽子，政府也加大了对郝堂村的宣传力度，来郝堂村旅游的人流不断，同时当地旅游业蓬勃发展。值得一提的是，郝堂村集体组织收集并流转了部分村民的土地，统一将其打包给大型承包商进行耕种，大型承包商根据郝堂村的环境进行了荷花养殖和销售，随着旅游人数的增加，郝堂村的知名度和活力也大大提升。2009年，郝堂村人均年收入只有4000元左右，低于全国水平20%，其中打工收入占70%，农业收入占30%；2019年郝堂村接待游客60万人次，年营业收入超3000万元[7]。

2.3.2 助力脱贫与乡村振兴

河南信阳郝堂村曾经是省级贫困村，在内置金融合作社成立之后，通过政府的帮助，郝堂村进行了一系列的乡村改造，从改善水、厕所和电力开始，该村的基础设施得到了极大的改善，生态环境得到了更新，环境的改善加上政府的宣传，该地的旅游业得到了大力发展。平桥区人民政府(河南信阳郝堂村所属政府)委托河南省社科院编写了《2011—2015年信阳市平桥区省级可持续发展实验区总体规划》，启动了“郝堂·茶人家”项目[8]。2013年，郝堂村被住建部列入全国第1批12个“美丽宜居村庄示范”名单，被农业部确定为全国“美丽乡村”首批创建试点乡村。该地区旅游的发展助力了郝堂村的脱贫摘帽与乡村的振兴。

2.3.3 提高务工人员返乡就业率

河南信阳郝堂村属于河南省较为落后的地级市之一，全市近800万人口中农村人口有540万人，人均耕地仅0.08hm2，而且农民收入极低，为了补贴家用，村子里很多年轻人外出务工，耕地荒废现象严重。随着内置金融合作社成立后郝堂村发展得越来越好，许多从村子里出去的年轻人开始陆续返乡进行创业，并且在内置金融合作社的帮助下办起了各种各样的民宿、农家乐，再加上当前旅游市场——乡村游的持续火热，周边的商店、餐馆、客运站点也相继涌现，本村服务业也迅速发展。

3 农村内置金融合作社中政府职能履行问题与原因分析

3.1 农村内置金融合作社中政府职能履行产生的问题

3.1.1 政府制度供给存在不足

我国的农村内置金融合作社成立时间不长，很多相应的规章制度还不够完善，很多地方都是借鉴之前农民合作社或者国外一些合作社运营的经验，政府目前出台的与内置金融合作社相关的法律法规数量有限，也没有出台专门与内置金融合作社相关的法律，一些优惠政策也没有落实到位。内置金融合作社作为一个近几年发展势头良好的农村金融组织，其合法发展离不开法律制度的约束。在社会保障和农业保险方面，我国为内置金融合作社提供的法律数量几乎为零，尽管借鉴了其他合作组织的规章制度，但是由于没有结合当地合作社的实际情况进行制定，就会产生水土不服的情况，一定程度上限制了内置金融合作社的发展。

3.1.2 合作社风险管控缺乏力度

随着郝堂村内置金融合作社的规模不断变大，各类风险也随之而来，如经营风险、信用风险等。目前来看，农村内置金融合作社的信用风险亟需解决，因为内置金融合作社依托熟人担保模式进行融资贷款，当贷款人出现资金风险时其中一环出现错误，可能导致一系列的连锁反应从而影响内置金融合作社的运作。近几年在郝堂村内置金融合作社的发展过程中，出现了风险管控跟不上资金成长规模的情况，在风险管控方面，需要政府强有力的监管，内置金融合作社本身难以化解[9]。而当前政府对内置金融合作社的监管力量不足，监管范围不全，风险管控不到位。

3.1.3 人才供给能力较弱

郝堂村内置金融合作社发展面临的一个重要的问题就是人才回流，内置金融合作社成员多为当地农民，总体文化水平和综合素质不高。合作社的发展需要高素质的人才，政府作为间接参与者，在履行引导和监管的职能时，也要考虑到专业的管理人才和技术指导人才的引进，才能使得合作社的发展充满活力。但目前郝堂村内置金融合作社的人才情况：由于人才培养机制不健全，大多数人才不愿回到农村发展；尽管聘用了许多大学生回乡工作，但这些人才大多缺乏实践经验，难以用专业知识能力去解决问题，只是能够较快地适应工作，处理简单的问题，不能给内置金融合作社带来质的提升。

3.2 农村内置金融合作社中政府职能履行问题的原因分析

3.2.1 相关法律法规不完善

2009年“三农”专家李昌平提出了内置金融的概念并成立了乡建院进行内置金融合作社的建设，到现在内置金融合作社发展了14年，在这期间内置金融合作社的规章制度中很多地方都是借鉴之前农民合作社或者国外一些合作社运营的经验，《农民专业合作社法》是内置金融合作社借鉴比较多的法律，但是是规范农村专业合作社发展的，目前与内置金融合作社相关的法律出台的很少，而且很多规章制度没有根据当地的情况进行制定，很多方面还不够完善，政府目前出台的与内置金融合作社相关的法律法规数量有限，也没有出台专门与内置金融合作社相关的法律，一些优惠政策也没有落实到位。

3.2.2 缺乏科学的监管措施

随着内置金融合作社的发展，合作社内部资金规模越来越大，面临的金融风险、市场风险等也越来越多，而政府在进行监管时又存在一定短板，风险管控能力欠缺，监管制度不完善，监管机构职责不清，监管力度不足等现象仍然存在。对于郝堂村，内置金融合作社要帮助其大力发展旅游业，这就涉及到工商、交通和金融等部门，但每个部门都有自己的职责和权限，容易导致监管主体不明确。随着数字政府建设的推进，也要利用互联网、大数据、云计算等智能化工具辅助政府进行有效监管，而政府在监管手段上还比较落后，再加上专业人才的欠缺，因此在数字监管方面政府还存在较大的不足。

3.2.3 人才保障机制不健全

人才保障是需要根据当地产业发展情况和人才吸引力产业的关系进行分析的。目前内置金融合作社需要2方面的人才，技术型人才，能够为内置金融合作社的生产经营提供指导；管理型人才，能够支持乡村产业的管理以及内置金融合作社的管理。对于郝堂村而言，乡村产业指的就是该地的旅游业，但是该产业也面临困境，目前郝堂村的旅游大多是农家乐为主，旅游项目单一，主要是采摘水果、垂钓、吃农家饭等，产品没有特色，旅游业发展动力不足加上农村发展水平有限，使得对人才的吸引力不强，多数人才看不到成长方向，而未成形的产业人才更加难以招募难以形成人才回流[10]。

4 农村内置金融合作社中完善政府职能履行的对策建议

4.1 优化政府引导者角色，推进内置金融合作社健全体制机制

政府要进一步加大对农村内置金融合作社的支持力度，并且要时刻注意内置金融合作社的发展情况并给予适当的资金帮扶，不能出现看到某个内置金融合作社发展势头良好就逐渐放松对其管制的情况；政府要制定更加具体和细化的政策，在实地考察的基础之上，按照国家颁布的法律法规依法对内置金融合作社的规章制度进行规范制定，对于内置金融合作社内部运营的基本内容，如指导思想、基本原则和政策措施等需要依法进行完善，这样才能使得内置金融合作社在市场生产中的经营合法化规范化，并且这些相关的法律法规还要能够规范政府的行为举动，从而起到防止政府越位和错位的作用。

4.2 强化政府监管者角色，提高监管效率，防范金融风险

政府应该加强对农村内置金融合作社的监管力度。目前内置金融合作社的监管存在的难点是政府难以准确地把握内置金融合作社的运营情况，这就导致一些相关政策执行时出现偏差。针对该问题，政府应当扩大监管者范围，大力推进内置金融合作社监事会与当地的银行的合作，同时把内置金融合作社的资金、风险等方面的监管纳入到基层政府的范围内，形成“政府—银行—内置金融合作社”三方监管模式。此外，政府要建立完善的监管体系，加强监管力度，包括对合作社的业务审查、风险控制等；推进数字化监管，利用互联网、大数据等技术，对农村内置金融合作社进行智能化监管。

4.3 深化间接参与者角色，加强人才培养，促进创新发展

政府可以设立人才培养计划，与合作社、高校等机构合作，组建相应的内置金融合作社培训班，开展相关的培训课程，包括金融知识、业务技能、数字管理等方面的培训，提高合作社人员的专业素质。对于高校，当前我国应加大高校中对于内置金融合作社相关课程的投入，学生通过系统的课程学习，对内置金融合作社深入了解后可以使得毕业的掌握相关技术或者管理能力的大学生投入到农村内置金融合作社的建设中以形成人才回流。此外，要建立完善的人才激励机制，包括奖励措施、晋升渠道等，鼓励人才在内置金融合作社发挥更大的作用，从而促进其创新发展。