城市更新中既有建筑改造消防审验现状与对策研究

【摘要】

既有建筑改造是实施城市更新行动的必经之路，做好既有建筑改造消防审验工作直接关系着既有建筑安全与质量。分析当前既有建筑改造消防审验工作现状，针对面临的难点和堵点找出对策方法，为技术标准制定和行政决策提供参考。

【关键词】既有建筑改造；城市更新；消防审验；可行性评估

【中图分类号】TU984.13【文献标志码】A

［定稿日期］2024-11-18

［作者简介］王露熹（1990—），女，硕士，工程师，研究方向为建设工程消防技术。

0 引言

随着中国式现代化的持续推进，当前我国城市发展面临新形势新要求，已由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，由过去“摊大饼”式的无序扩张向内涵式挖潜转换，从“有没有”转向“好不好”。以习近平同志为核心的党中央科学研判城市发展大势，深刻把握城市发展规律，提出了“实施城市更新行动”的要求。而既有建筑改造则是实施城市更新行动的必经之路，盘活和利用好城市积累的庞大“存量”建筑已经成为各地发展的共识。做好既有建筑改造消防设计技术审查和验收工作直接关系着既有建筑安全与质量，是把好建筑改造消防安全源头关的必要措施，是维护人民生命财产安全的底线。然而，既有建筑改造消防审验工作依然存在不少难点和堵点。因此，创新研究改造路径，从技术标准和行政决策等方面找出切实可行的解决方法，是正当面临和亟需解决的问题。

1 既有建筑改造消防审验工作现状

1.1 既有建筑改造消防审验背景

随着我国经济结构和社会生活发展变化，新功能新需求不断演变，大部分既有建筑都面临逐步优化改造和维修升级，其中不合理的功能结构也亟待调整和盘活。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造。国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），明确了城镇老旧小区改造的总体要求、目标任务及政策机制。住房和城乡建设部表示，“十四五”期间，我国将基本完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造目标。由此可见，无论是从人民群众生活需求来看，还是从国家宏观政策要求来看，实施既有建筑改造将是一项长期的任务，开展既有建筑改造消防审验工作是保障改造安全的必经之路。

1.2 既有建筑改造消防审验试点

住房和城乡建设部高度重视既有建筑改造消防审验工作，系统制定和出台了一系列政策规定［1］。2021年6月，住建部印发《关于开展既有建筑改造利用消防设计审查验收试点的通知》（建办科函〔2021〕164号）［2］，在北京、广州等全国31个市县开展为期一年的试点工作，探索既有建筑改造利用消防审验工作机制。试点过程中，各地形成了一些好的经验做法。例如：北京市针对既有建筑改造不同类型，分类探索制定消防验收工作程序和执行标准，细化具体操作流程，优化办理时限，完善事中事后监管措施，健全信用评价体系；南京市提出了既有建筑改造利用的正负面清单和消防技术可行性研究报告的建议；广州市积极探索并破解了具有历史文化保护价值的老旧小区活化利用面临的消防审验难题，结合永庆坊片区改造，开展了历史文化街区既有建筑活化利用消防改造及审批试点，形成了一套解决既有建筑消防问题的管理程序。

1.3 既有建筑改造消防技术文件

北京、南京、上海、成都、广州等地在既有建筑改造消防审验试点过程中，不仅在行政管理上进行了积极探索，而且针对既有建筑难以适应现行国家消防技术标准的现实情况，制定了相应技术性文件，对解决既有建筑消防改造的技术难题起到了积极作用。例如：《北京市既有建筑改造工程消防设计指南（2023年版）》（京规自发〔2023〕96号）［3］和《南京市既有建筑改造消防设计审查工作指南（2021年版）》（宁建消防字〔2021〕92号）［4］针对不同改造程度将既有建筑改造分为整体改造和局部改造等类型，予以分类技术指导，明确新老规范适用标准，解决了既有建筑装修改造执行新老规范长期缺乏明确指导意见、“一刀切”执行新规范导致工程造价高、施工难度大等诸多问题。《成都市既有建筑改造工程消防设计指南（2022版）》（成住建发〔2022〕77号）［5］提出既有建筑改造决策实施前，建设单位宜对改造前的室内外消防安全状况、改造后的消防设计要求、改造方案的实施技术进行消防技术可行性评估，并明确了可行性评估的内容。

2 既有建筑改造消防审验存在的主要问题

2.1 既有建筑功能业态改变的规划确认不明

随着社会经济发展和人民生活水平的不断提高，建筑使用功能复杂性日益凸显，既有建筑改造多涉及到建筑使用功能发生变化。例如：工业厂房改成创意文化园区、大型商业综合体内部增加娱乐和儿童活动业态、科研建筑增加对内生活服务设施、办公建筑改成酒店等。但目前规划部门主要是对出让、划拨土地的建筑功能进行政策约束，而对既改项目本身使用功能发生变化的情况无规划确认方式，加之不同行业部门在建筑功能分类认定上理解方式有所差异，从而导致哪些属于功能发生改变并需要重新办理规划手续的情况不清不楚，不利于既有建筑活化利用和改造推进。

2.2 既有建筑改造消防技术措施落实难度大

一方面，“老建筑难以满足新标准”问题突出，《建筑设计防火规范》GB50016-2014指出该规范适用于新建、扩建和改建的厂房、仓库、民用建筑等，《建筑防火通用规范》GB55037-2022则更是明确指出新建、改建和扩建建筑在规划、设计、施工、使用和维护中的防火，以及既有建筑改造、使用和维护中的防火，必须执行该规范。但现实问题是，很多既有建筑修建时无消防技术标准，或修建时依据的消防技术标准与现行标准之间差距较大，若要求既改项目严格按照现行消防技术标准执行，势必出现调整核心筒布置、改变楼梯间形式、增加安全出口数量等涉及建筑主体结构的重大变化，改造难度和代价巨大。例如：历史文化街区和历史建筑建设年代久远，大多紧贴建造，防火间距不足，若按照现行规范要求去严格打表，势必影响其外观外貌，造成历史价值和文化价值损失。另一方面，既有建筑改造涉及使用功能发生变化时，新、老功能对应的消防技术要求差距较大，进一步增加了改造难度。例如：老旧厂房改造为办公建筑大多需要增加楼梯数量，还需按照民用建筑百人疏散宽度指标的要求增加疏散宽度，而外挂多部楼梯或穿楼板增加室内楼梯，均会对建筑总平面布局或平面布置造成很大影响，实施难度大；当使用性质发生改变使建筑整体定性从二类高层公共建筑变为一类高层公共建筑时，屋顶消防水箱容积应扩大至36 m3，而对于老旧建筑结构负荷很可能不允许对屋顶水箱进行扩容，导致改造工作难以实施。

2.3 既有建筑改造消防审查验收通道不畅

根据住建部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第58号）（以下简称《暂行规定》）要求，建设单位申请特殊建设工程消防设计审查时，当依法需要办理建设工程规划许可的，应当提交建设工程规划许可文件。目前，由于既改工程在哪些情况下需要办理建设工程规划许可的情形不明，导致实际很多既改工程无法办理建设工程规划许可，进而导致消防设计审查申报材料不齐，阻碍了消防设计审查手续的办理。对于一些微小的既改装修工程，若套用《暂行规定》要求将建设工程竣工图纸作为申请消防验收（备案）必不可少的申请材料之一，不仅流程复杂，而且投入成本高，增加了企业的负担，不利于优化营商环境。此外，由于很多既有建筑建设年代久远，而该建筑在规划设计之初就有可能存在审批流程不规范、资料不齐全等问题，或由于历史原因导致资料遗失，存在无建设工程规划许可证、无工程竣工验收报告、无施工或竣工图纸的情况，缺失了申报消防审验的必备资料，使得消防审验工作难以推进。

2.4 既有建筑改造可行性评估标准缺乏

当前，我国有关建筑的消防评估大多基于建筑现状，而很少有专门针对建筑改造可行性方面的消防评估研究。例如，《火灾风险评估指南》GB/T 31593.3-2015对建筑中危险源辨识、设定火灾场景、火灾风险估计等方面做了明确规定；《人员密集场所消防安全评估导则》GA/T1369-2016对人员密集场所建筑防火、安全疏散、消防设施等现状评估的流程、步骤和方法做了要求；《单位消防安全评估》XF/T3005-2020对机关、团队、企事业单位开展建筑、消防设施、消防安全管理等方面评估做了程序、内容和方法要求。2021年全国开展既有建筑消防改造审验试点工作中，北京、南京等试点城市均提出既有建筑消防改造实施前开展消防安全可行性评估，为科学实施改造提供技术支撑，经可行性评估不具备改造技术条件的，不应开展改造工作。然而，全国目前尚无一套科学合理、成体系、操作性强的消防改造可行性评估标准，有的地方只用一张A4表格以机构加盖印章的方式对可行性评估结论予以确认，评估内容和过程无详细记录，导致可行性评估工作流于形式，工作落实落地大打折扣。

3 既有建筑改造消防审验对策及建议

3.1 厘清既有建筑功能业态改变确认形式

制定统一的建筑功能分类标准，使用地规划、工程规划、消防审验各阶段的建筑功能分类保持一致性，各部门统一口径，清晰认定建筑使用功能。对既有建筑不涉及增加建筑面积、层数、高度和外立面时的使用功能改变划分为两种情况：一是对办理土地、规划等手续时确定的规划用途进行改变；二是在同一规划用途下将建筑内部经营业态进行调整。针对上述两种情况分别出台“正负面清单”，将工业或仓储建筑改为住宅建筑、地下车库改为商业用途、住宅或商业建筑改为生产或储存易燃易爆危险品建筑等严重影响城市规划和周边环境的情形列入“负面清单”，对属于“负面清单”的应予以“一票否决”制，不应进行改造；将商业建筑内部业态调整或互换、工业或仓储建筑不涉及提高火灾危险性的功能调整或互换、旅馆建筑内部业态调整或互换等情形列入“正面清单”，对属于“正面清单”的积极落实“优化营商环境”政策要求，实行“规划豁免”，规定这类情形可以在不重新办理规划手续的情况下直接申请办理消防审验手续，最大限度为既有建筑改造提供便利条件。同时，针对非住宅建筑改为幼儿园（托儿所）、养老机构、医疗用房等其他涉及使用功能改变但不属于“正负面清单”范围的，由规划部门根据实际情况出具规划审批意见，作为申请办理消防审验手续的前置条件。

3.2 构建既有建筑改造消防技术标准体系

针对既有建筑难以适用现行消防技术标准的现状，构建专门针对既有建筑改造的消防技术标准体系，在保证建筑整体消防安全的原则下，允许对不同专业，甚至同一专业的不同系统分类施策，实施不同的消防技术标准。将功能发生改变或不发生改变作为影响因素，就建筑整体改造和局部改造，在总平面布局、平面布置、安全疏散、消防设施等方面适用的标准进行区分，明确哪些内容需要按照现行消防技术标准执行，哪些内容可按照建造时消防技术标准执行，哪些内容可维持原状。例如：对新增屋顶设备用房或屋顶水箱的不纳入建筑高度计算，对使用既有水泵房和消防控制室的允许保持原有位置，允许既有消防电梯前室或合用前室的短边尺寸维持原样，允许既有送风、排烟管道的内壁维持原样、排烟阀和防火阀的功能满足原设计要求。对自身条件不具备无法执行现行消防技术标准的，在满足《建筑防火通用规范》GB50016-2014、《消防设施通用规范》GB55037-2022中目标、功能和性能的原则下，允许采取等效技术措施或性能补偿措施，并对措施的类型、路径、使用方法等进行统一和明确［7］。

3.3 优化既有建筑改造消防审验管理工作

针对既有建筑消防审验工作出台专门的管理办法，要求既改项目符合《暂行规定》第十四条所列情形之一的，属于特殊建设工程，应当向消防审验行政主管部门申请消防设计审查和验收，不属于特殊建设工程的其他建设工程实行备案抽查制。对一定规模内的小微低风险改造工程，探索实施消防验收备案告知承诺管理，完善告知承诺管理办法，加强事中事后监管，进一步简政放权，便民利民。对建筑面积不大于300 m2的装修工程，其消防验收备案申报资料中的建设工程竣工图纸，可由有相应资质施工单位签章出具的能体现装修场所平面布置、消防设施器材布置及装修材料的场所平面竣工示意图代替。对于工程规划许可证缺失的消防设计审查技改项目，可用不动产登记证书作为工程规划许可的证明材料。对于工程竣工验收报告缺失的消防验收技改项目，可用消防查验报告作为替代，为既有建筑改造工作“减负”。

3.4 落实既有建筑改造消防安全可行性评估

消防审验主管部门在国家或省市层面完善可行性评估配套政策，要求既有建筑在改造前，应委托第三方技术服务机构对既有建筑是否适合改造、改造方案是否可行、改造难度大小等方面进行可行性评估，提出具体改造措施和意见建议，为改造工作奠定基础。同时，主管部门还应明确评估内容，制定评估表格，统一评估工作流程，从具体评估工作执行层面给予指导，进一步规范从业行为，切实发挥出既有建筑改造消防安全可行性评估工作的作用。对于经评估发现消防技术措施难以符合改造后的建筑需求的，或因改造埋下重大消防安全隐患的，应实行“一票否决”制，从源头上遏制不适宜改造的项目。

4 结束语

现阶段，在城市更新的大背景下，既有建筑改造面临诸多挑战，越来越受到全社会的普遍关注。本文围绕既有建筑改造消防审验工作现状和存在的主要问题进行分析，结合目前行业实际情况，从功能业态改变确认、消防技术标准、消防审验管理和可行性评估等方面提出对策和建议，以期为既有建筑改造消防审验工作铺平道路，从源头上保障消防安全。

参考文献

［1］ 住房和城乡建设部办公厅. 关于做好建设工程消防设计审查验收工作的通知（建办科［2021］ 31号）［Z］.2021.

［2］ 住房和城乡建设部办公厅. 关于开展既有建筑改造利用消防设计审查验收试点的通知（建办科函［2021］ 164号）［Z］.2021.

［3］ 北京市规划和自然资源委员会. 北京市既有建筑改造工程消防设计指南（2023年版） （京规自发〔2023〕96号） ［Z］.2023.

［4］ 南京市城乡建设委员会. 南京市既有建筑改造消防设计审查工作指南（2021年版） （宁建消防字［2021］92号）［Z］.2022.

［5］ 成都市住房和城乡建设局. 成都市既有建筑改造工程消防设计指南（2022版）（成住建发〔2022〕77号）.2022.

［6］ 李波茵， 李昂， 刘斌， 等. 我国既有建筑改造消防设计审查验收工作探究［J］. 今日消防， 2023（4）： 17-19.

［7］ 余佳蔚， 王露熹， 李百毅， 等. 既有建筑改造防火性能评价体系和方法研究［J］. 四川轻化工大学学报（自然科学版）： 2024（1）： 86-91.