树立大农业观、大食物观构建整体性的国家重要农产品供给保障战略

赵俊超，张云华，张 诩

（国务院发展研究中心农村经济研究部，北京 100010）

习近平总书记指出，要“树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行”［1］。面对农产品国内供给总量不足、部分品类对外依存度畸高、未来保供压力仍将加大、供给风险多点高发的严峻局面，亟待适应新时期、新形势、新任务需要，构建一套整体性的国家重要农产品供给保障战略。

一、目前我国农产品供给中仍存在突出矛盾

21世纪以来，我国农产品一直保持平稳有效供给，主要表现为供给数量充足、市场价格稳定、品类不断丰富、质量稳步提高。然而，同时必须看到，我国农产品供给中仍然存在一些突出的深层次的矛盾，农产品保供仍面临严峻复杂的形势。

（一）农产品整体供不足需的矛盾突出，部分品类对外依存度畸高

现阶段我国农产品供需平衡在很大程度上是充分利用国内国际两个市场、两种资源的结果，如果单就国内来看，农产品供不足需的矛盾非常突出。我国农产品贸易在2004年由顺差转为逆差，此后逆差额持续攀升，2021年我国农产品进口2 198.2亿美元、出口843.5亿美元，农产品贸易逆差达到1 354.7亿美元的历史新高［2］。随着农产品净进口额度持续攀升，我国食物自给率持续下降，据测算，如果根据农产品所含热量、蛋白质、脂肪、碳水化合物等营养物质统一折算的口径，2019年我国食物自给率只有76.9%［3］。也就是说，在我国实现农产品供需平衡的过程中，其中有将近1／4的部分借助了外力作用。

从粮食等重要农产品来看，供给保障正在承受前所未有的压力。尽管我国粮食生产实现“十九连丰”，年人均粮食占有量保持在470公斤以上［4］，但国内粮食供需平衡持续下行。从20世纪90年代的“总量大体平衡、丰年有余”，经过“总量基本平衡、结构性矛盾突出”“总量不足、品种分化”等阶段，目前供给总量不足的特征已经越来越明显。从2008年到2021年，我国粮食自给率从93.4%下降到80.9%，谷物自给率从100.1%下降到91.0%（如图1所示）。与现阶段“口粮绝对安全、谷物基本自给”［5］的国家粮食安全目标相比，我国粮食供给尽管仍在安全可控范围之内，但战略缓冲余地已经极为有限。

图1 2008—2021年我国粮食自给率和谷物自给率的变化趋势

分品类来看，我国农产品供需状况品类分化明显，部分农产品对外依存度畸高。由于坚持“口粮绝对安全、谷物基本自给”［5］的目标，我国谷物和口粮对外依存度并不高。与此同时，也不可避免地付出相应代价，一些特定品类农产品的对外依存度已达到相当高的水平，大体可以分为3类（见表1）。

表1 我国对外依存比较明显的部分农产品（2021年）

第一类是大豆和油脂。大豆作为榨油和蛋白饲料的重要原材料，是我国农产品中对外依存问题最为突出的品类。加入WTO以后，我国大豆进口量持续迅速增长，至2020年突破1亿吨大关。国内大豆生产一直存在单产低、含油量低、比较效益低、农民种植热情低等“四低”问题［6］，尽管近年来国家大豆油料扩种成效明显，如2022年大豆种植面积比上年增长21.7%、产量比上年增长23.7%，但大豆严重依赖进口的局面并未发生根本转变。2022年我国进口大豆9 108万吨，对外依存度仍高达81.8%。我国油脂供给不足的状况也十分明显，按全口径食用油来看，在我国2021年的食用植物油总消费量4 255万吨中，国产油料榨油只有1 235万吨，食用植物油整体对外依存度达到71.0%。

第二类是饲料用粮。玉米已经从过剩转为大量进口，2016年左右我国玉米一度库存高企，此后经过4年的去库存以及养殖业的快速发展，至2020年我国玉米供需形势已经逆转。2021年我国玉米进口2 835万吨，对外依存度达到9.4%，尽管这一比例远不及大豆，但由于玉米是体量最大的粮食品类，又属于谷物，这一依存度已经属于相当高的水平。与此同时，我国大麦、高粱进口也达到相当数量。大麦、高粱可以视为玉米的替代产品，由于我国对玉米进口实行配额管理，配额外关税高达65%，出于降低成本的目的，养殖企业大量使用大麦、高粱。2021年大麦和高粱进口量分别达到1 248万吨和942万吨，对外依存度分别达到89.8%和81.0%。从进口量来看，玉米、大麦和高粱加起来已经相当于大豆进口量的52.1%。

第三类是其他一些品类。我国对外依存比较突出的其他农产品品类较为分散，主要包括奶类、食糖、棉花、天然橡胶等。其中，奶类、食糖和棉花的对外依存度均在30%左右。以奶类为例，2021年我国共计进口各类乳制品395万吨，按奶源计算对外依存度达到33.2%，相应地，奶源自给率跌破了70%的防守目标。天然橡胶的对外依存问题更为突出，2021年我国进口天然橡胶219万吨，对外依存度高达72.0%。

（二）受农业生产资源条件的制约，农产品国内供给增长的空间有限

现阶段农业生产仍然是一种自然资源高度依赖型产业。尽管也可通过提升农业生产技术的途径来提高单产、增加产出，但空间相对有限。农业生产技术包括育种、栽培、植保、农机等多个环节，其水平提升是一个长期缓慢的过程，很难在短期内出现飞跃。从单产水平来看，在1990—2022年的32年间，我国粮食亩产量从524.4斤提高到773.6斤，增幅只有47.5%，平均每年不足1.5%。不仅如此，一些研究表明我国四大粮食作物单产增速呈下降趋势［7］。长远来看，良种推广应用等农业生产技术提升将对我国农业增产持续发挥作用；但从短期来看，自然资源条件仍是我国农产品供给的决定性力量。由于支撑我国农业生产最基本的耕地、水资源等条件存在硬性制约，农产品供给增长的空间有限，农产品国内供需缺口将在较长时期内持续存在。

一方面，耕地资源是制约我国农产品供给增长的最大硬约束。第三次全国国土调查数据显示，至2019年末，我国耕地面积是19.18亿亩，人均耕地面积只有1.36亩，不足世界平均水平的40%［8］，耕地后备资源几乎枯竭。据原国土资源部数据，2016年全国耕地后备资源总面积为8 029.15万亩，但其中可复垦土地286.52万亩，占3.6%，结合水资源利用限制等条件分析，全国可开发利用的耕地后备资源仅为3 307.18万亩［9］，难以对我国人多地少、农产品供不应求的局面产生实质性改善作用。受耕地资源硬约束，近年来我国农作物年总播种面积大体保持在25亿亩左右，粮食播种面积大体保持在17.6亿亩左右，提升空间极为有限。

另一方面，水资源不足也是农产品供给增长的重要制约因素。我国是水资源匮乏的国家，农业作为“用水大户”，受水资源的影响更大，如2020年我国农业用水3 612.4亿立方米，占全国用水量的62.14%［10］。我国不少重要农产品生产区都存在水资源严重不足的情况，如黄河流域是我国重要的小麦生产基地，小麦产量占到全国的56%，但黄河流域大部分区域都位于干旱半干旱地区，水资源量只有全国的3%。随着我国农业生产格局从南粮北运转变为北粮南运，北方地区水土资源不匹配的矛盾更为突出，水资源制约农产品供给的矛盾更为凸显，东北部分地区压减井灌水稻面积、新疆部分地区“退地减水”都是这一矛盾的集中体现。水资源不仅难以支撑农产品供给进一步增长，甚至在保持现有供给水平上都存在困难。

（三）农产品产供销薄弱环节多，稳市场保供给面临多重压力

供给方式也会影响供给效率和供给稳定性。自20世纪90年代以来，我国农产品生产的商品化、市场化程度不断提高，农产品供给主体分化、供给任务加重、供给链条延长，对农产品稳市保供造成显著压力。

从生产端看，小规模农业经营生产功能弱化，供给扩张空间受限。我国农业总体呈现超小规模经营格局，靠农业经营致富的空间极为有限。2021年农户可支配收入中来自第一产业经营净收入的比重下降至22.7%，来自种植业收入的比重下降至17.0%，对不少农户来说，种地已经成为一种副业和补充。农民生产积极性、农业生产专业化和产出水平难以有效提高。在不少地区，农业劳动力老龄化加剧了农田抛荒趋势，年轻劳动力选择进城经商务工，老年人成为农业生产经营的主要力量，受精力、意愿等限制他们大多选择优良地块耕种，对条件差的则选择撂荒、抛荒［11］。在各地开展撂荒地整治后，虽然撂荒现象得到有效遏制，但土地粗放经营、季节性闲置等情况仍然存在。此外，随着农业经营者年龄结构老化，他们在新技术掌握上也存在现实困难，影响了农业新技术推广和产能增长。

从消费端看，农民从单纯的生产者越来越成为消费者，供给满足需求的任务加重。传统农村社会中农民基本是单纯的农产品生产者、供给者，他们不仅种植自用的粮食、杂粮，也种植棉花、蔬菜等，此外还养猪牛羊、养鸡鸭鹅，甚至栽种几棵果树解决部分水果需求，呈现“大部分产品自给自足＋少部分剩余产品出售”格局。但现在情况已经发生了根本变化，农产品中农民自产自用的比例显著降低，主要农产品商品化率普遍达到90%左右，农民和城镇居民一样成为商品化农产品的需求者。通过市场购买，农民对农产品消费的多样性大幅提升，生活质量相应提高，但由于农产品供给对象和物理空间的扩展，供给承受的压力显著增加。我国粮食、肉类等主要农产品消费量占全球消费总量的比例明显高于人口占比，总体上农产品供需处于“紧平衡”状态，国内粮食、肉类等农产品供给的压力巨大［12］。

从市场端看，农产品从局部区域流通转化为全国性大流通，供给稳定性易受影响。随着生产专业分工细化、交通运输条件改善、保鲜技术提高，农产品流通范围和程度大大扩展，许多农产品已形成“局部地区集中生产、全国范围运输流通、满足全体居民所需”的格局。在国内国际双循环发展格局以及乡村振兴等政策背景影响下，我国农产品流通产业化水平不断提升、规模不断扩大，一些条件较好的地区已经能够实现农产品流通从“无路可走”“无冷库可储存”到“村村通公路”“家家有网络”“冷库随时随地可租赁”的现代化农产品流通的转变［13］。一些高度细化的农产品品类，如青皮冬瓜、麒麟西瓜、圆白菜、长豆角等，甚至主要集中在一个或几个县域空间内生产。产地集中化固然提高了生产效率和产品品质，但也增加了风险，一旦某个主要产地出现意外情况，则特定品类农产品就可能全面断供，稳市保供任务变得更为艰巨。

二、未来农产品保供压力仍将进一步增大

在现有农产品供需“紧平衡”的基础上，由于影响我国农产品供需两侧的一些中长期因素仍在持续发生不利变化，我国未来农产品保供的压力将会进一步增大。

（一）城乡居民对农产品的需求仍将进一步增长

随着2022年我国人口首次出现负增长，未来因人口增长导致的农产品需求增量极为有限，尤其是随着城乡居民口粮消费趋于稳定，直接消费粮食的数量将趋于稳定。然而，由于城乡结构变动和居民收入提高引发的消费结构升级［14］，我国农产品需求总量仍将持续快速增长，其中主要有3个增长点①本部分数据来源：国务院发展研究中心农村经济研究部根据相关数据整理计算所得。：首先是饲料用粮和肉类。2010—2020年，我国饲料总产量从1.62亿吨增长到2.52亿吨，增幅为55.6%，相应地，饲料用粗粮和饲料用小麦消费总量从1.37亿吨增长到2.61亿吨，增幅为90.0%；同时我国直接进口的猪牛羊肉数量从27.9万吨增长到678.8万吨，增幅约23倍，未来饲料用粮和肉类的消费需求仍会持续增长。其次是油料。2010—2020年，我国油料消费量从8 862万吨增长到13 967万吨，增幅为57.8%，尽管目前需求增速已经减缓，但仍存在增长的惯性和空间。未来大豆消费需求将趋于稳定，而花生、油菜籽消费需求仍将较快增长。再次是水果。2010—2020年，我国水果消费量从20 371万吨增长到29 345万吨，增幅为44.1%，进口量增长1.4倍。未来随着人们健康意识、生活品位的提高，水果消费需求将会持续快速增长。在农产品需求快速增长的背景下，如果供给不能实现同步增长，不仅农产品整体供需缺口将会持续扩大，而且部分农产品依赖国际市场的程度将会进一步加深。

（二）我国农业生产比较优势仍将进一步下滑

制约我国农产品国内供给增长的一个重要因素是比较优势的不足。经营规模小、单位成本高一直是我国农产品供给的基本特征。近年来，在国家支持粮食生产的各项政策作用下，粮食生产成本快速上涨的情况得到了有效遏制，如从2015年至2021年，三大主粮亩均成本增长6.2%，总体比较温和［15］。但与国际相比，我国农产品生产成本仍然处于高位，2021年我国稻谷、小麦、玉米、大豆、花生、棉花的亩均成本已分别相当于美国的125.6%、294.7%、154.7%、142.9%、147.1%、366.1%，不仅全面高于美国，而且有些品类高出数倍之多［15］。尤其值得注意的是，近年来我国农产品成本中雇工费用和土地成本一直在持续快速上涨。仍以三大主粮为例，2015—2021年这两项成本分别增长了37.6%和18.3%［15］。这一情况在使用雇工和租地经营比重更高的品类上体现得更为明显，影响也更大，如2015—2021年每亩蔬菜的雇工费用从717.25元上涨到1 034.55元，增长了44.2%，土地成本从346.01元上涨到451.33元，增长了30.4%，受此影响，每亩蔬菜成本从4 345.26元上涨到5 446.36元，增长了25.3%［15］。未来，由于我国农民工工资仍将持续增长，而且随着土地流转和规模化经营，使用雇工的比例也将持续提高，农产品生产的雇工费用和土地成本仍会活跃性地持续快速增长，从而推动农产品成本持续上涨。我国农产品在国际竞争中的比较优势仍将进一步下滑，农产品价格国内外倒挂的幅度仍将进一步攀升，从而对国内农产品供给增长产生抑制作用。

（三）利用国际农产品市场的外部环境仍将进一步趋紧

在我国加入WTO以后相当长的一段时期内，全球化一直是国际贸易中的主流趋势，利用国际农产品市场获得相对有利的外部环境。我国根据自身资源禀赋参与全球产业分工，形成了“工业制成品大量出口、农产品大量进口”的格局，成为世界最大的农产品进口国，每年粮食进口占到国际市场的近30%、大豆进口占到国际市场的近60%［16］。但现在我国利用国际农产品市场的环境已经在发生不利变化。2016年美国特朗普政府上台后，发起一系列针对中国的贸易摩擦，要求对贸易结构进行重大调整，甚至一度威胁退出WTO，逆全球化潮流兴起。尽管此后国际贸易环境恶化的趋势得到一定程度的回缓，但由于我国农产品进口数量大、占比高，遭受的国际舆论和道义压力仍在持续增加。一些国外媒体频繁制造全球粮价暴涨“中国责任论”，发出“谁来养活中国”［17］的质疑；此外，我国大量进口环境敏感农产品也已引起部分非政府环保组织的密切关注。总体来看，未来我国利用国际农产品市场的外部环境仍将进一步趋紧，每年大量从国外进口农产品的局面在长期来看难以稳定持续。

（四）农产品供给受短期冲击的风险仍将进一步加大

农产品供给短期冲击是指由于一些内外部条件的突然性、大幅度的变化，短期内农产品供给面临不利甚至严峻的局面。未来，随着我国农产品供需平衡进一步趋紧，短期冲击风险发生的概率正在变大，影响程度也在加深。按照成因属性，可以将短期冲击风险大体分作3类（见表2）。

表2 我国农产品供给保障中的短期冲击风险

第一类是由于大国博弈造成的“卡脖子”风险。我国农产品外部供给中相当一部分来自美国等西方国家，即便是来自其他国家的部分，也由于国际话语权、储运销渠道等因素而受制于西方国家。随着中国崛起和加速实现现代化，一些西方国家对“中国威胁论”的炒作愈演愈烈，如果这些国家对我国打压升级至全面对抗的程度，农产品可能成为其“卡脖子”的重要工具［18］。在最严重的情况下，可能会出现由西方国家主导的对我粮食禁售禁运的风险，由于粮食等重要农产品具有不可替代性，这一状况一旦发生，会对我国农产品供给造成最为严重的影响。在相对较轻的情况下，也会出现我国在贸易斗争中失去重要政策工具、受制于人的风险。目前来看，这一情况发生的概率并不高，西方国家出于稳定出口市场、迫于其国内农民压力等各种现实考虑，在20世纪60年代后已很少以粮食作为直接制裁手段。从紧迫性来看，随着美国拜登政府上台后将首要竞争对手和最大威胁重新定位为俄罗斯①2020年10月26日，拜登在美国哥伦比亚广播公司的专访中表示：“我认为，美国目前面临的最大威胁是俄罗斯。”，我国粮食“卡脖子”的风险有所缓解。

第二类是由于国际自然气候、地缘政治和物流受阻等原因造成的偶发断供风险。我国农产品进口不仅数量巨大，而且部分农产品对外依存度高、进口来源单一，即便排除中西方博弈斗争的影响因素，也会由于供给链条过长、我方缺乏有效掌握而出现偶发性断供风险。这些风险的诱因众多，如世界主要农产品出口地区因恶劣气候条件大幅减产、由于地缘政治冲突造成农产品主产区产能严重破坏、由于各种突发状况造成农产品港口运路短期中断、某些农产品出口国出于借机抬价或“优先自保”目的实施出口禁令等。例如：2022年2月俄罗斯和乌克兰之间爆发冲突（俄乌战争），由于两国都是世界农业生产和农产品出口大国，合计占据全球小麦出口的29%、玉米出口的19%、葵花籽油出口的68%，造成了全球主要农产品供不足需的矛盾和价格短期内剧烈波动［19］。由于这类风险并不直接以我国为针对对象，而且所影响的只是少量我国对外依存度畸高的农产品品类，如大豆、玉米、食用油等，因此一般不会导致全局性的农产品供给危机，持续时间往往也有限。但这类风险具有多点高发、不易预期的特点，如在过去数年内上述情况均有发生，甚至依次相继发生、多点同时发生，对我国农产品供给持续产生威胁。

第三类是由于国内生产失调、自然灾害、资本炒作等造成的剧烈供给波动风险。我国农产品“大流通”格局依赖高效率的产供销市场体系，即便在长期和整体供需平衡的情况下，也可能由于某一环节的梗阻在特定时点和特定品类上出现剧烈供给波动。近年来这类情况日益频发，例如：由于生猪生产失调和顺周期调节，一段时间内猪肉供给忽高忽低；由于2021年夏秋北方连续洪涝灾害，蔬菜供给持续紧张；由于2020—2022年一些大城市新冠肺炎疫情防控措施“一刀切”，城市食品供给暂时性短缺；由于资本炒作，特定细分品类农产品供给呈现“坐过山车”状态，等等。尽管此类风险中农产品供给不足多表现为结构性、区域性、临时性短缺，且往往还与供给过剩相继发生，但由于其多点高发、极易矫枉过正，经常会造成居民生活困境并引致农产品产能浪费。

三、亟待构建一套整体性的国家农产品供给保障战略

传统意义上的农产品供给保障主要关注粮食安全，然而，近年来我国农产品供给出现一系列新变化，已显著超出粮食安全的范畴。适应新时期、新形势、新任务需要，亟待进一步拓展政策范围、创新方式手段，统筹构建一套整体性的国家农产品供给保障战略。

（一）居民食物消费结构从“生存型”“温饱型”向“发展型”“享受型”转变，要求构建整体性的农产品供给保障战略

随着城乡居民收入的持续提高，食物消费结构也在不断升级，最显著的变化为直接粮食消费出现降低、肉类等更高层次消费大幅增长。从2013年到2021年，我国城乡居民年人均谷物消费量从138.9公斤下降为131.4公斤，下降5.4%，同期人均肉、禽、蛋、奶、水产品消费量从63公斤提高到87公斤，增长38.1%［20］。我国目前人均GDP刚突破1万美元，发达国家和地区的经验表明，在这一阶段动物性食物消费在居民食物消费中的比重仍将持续上升。水果消费增长也十分明显，从2013年到2021年，我国城乡居民人均干鲜瓜果类年消费量从40.7公斤提高到61.0公斤，增长49.9%［20］。总的来看，我国城乡居民食物消费结构正在从“生存型”“温饱型”加速向“发展型”“享受型”转变。

居民消费结构升级要求农产品供给保障的范围作出相应拓展。口粮等基础层次的农产品需求仍应得到保障，同时，肉类等高层次农产品消费也应得到相应保障，而且由于未来这类农产品供给压力越来越大，还应当作为保障重点。这一新变化在新冠肺炎疫情防控中已得到部分体现，一些地区由于疫情防控需要实施封控措施，封控期间农产品保障中压力最大、反映最强烈的不是粮食，而是蔬菜、肉类等其他食品。在居民消费结构已经显著升级的背景下，供给保障也须随之拓展，仅保障居民基本生存所需的粮食是远远不够的，高层次、多样化的农产品需求同样也要得到保障。

（二）避免不同品类农产品保障任务相互冲突、顾此失彼，要求构建整体性的农产品供给保障战略

农产品供给保障的理想目标是全部农产品品类国内自给有余，然而，由于我国后备耕地资源几乎枯竭，现有耕地已经满负荷利用、技术进步“远水解不了近渴”，“一个都不能少”的目标在短期内难以实现。这一问题在现实中往往表现为不同农产品品类间的“争地”矛盾，即某一种农产品种植面积的扩大往往意味着另一种农产品种植面积的减少。例如大豆和玉米，从历史经验看两者播种面积呈现显著反向联动特征，大豆增则玉米减，玉米增则大豆减，如2021年受玉米价格上涨影响，玉米种植面积增加了207万公顷，同期大豆种植面积减少了148万公顷①由国家统计局公布的全国粮食生产数据计算所得。。而到了2022年，随着国家加大“扩大豆”政策力度，二者又呈现反向变化。在“争地”情况下，不同农产品品类的保供任务之间往往出现冲突。仍以大豆和玉米为例，如果完全按照替代方式将我国大豆自给率由目前的14.5%提升至30%，则玉米产量将会减少5 592万吨，玉米对外依存度将由目前的9.4%进一步攀升至28%，国家粮食安全目标将受到影响。

因此，农产品保供不能视为每个品类农产品保供任务的简单加总。从单个品类农产品出发来设置保供任务，往往会出现任务间的相互冲突，造成顾此失彼的情况，从而影响总体保供目标的实现。在我国资源环境的刚性约束下，农产品供给保障必须坚持整体思维、系统思维、结构思维和底线思维［21］，从农产品保供的大局出发设置每一品类的任务，按照不同品类保供的重要程度和缓急程度，“有所为有所不为”，合理安排先为和后为，实现多元目标间的权衡取舍。只有构建起整体性的农产品供给保障战略，才能完成农产品保供这一艰巨复杂的任务。

（三）利用农产品品类间功能替代关系扩大政策选择空间，要求构建整体性的农产品供给保障战略

农产品保供的最终目的是保障居民食物营养安全，在这一过程中，不少农产品品类由于营养成分相似、可以互为转化，彼此间具有高度替代性。主要包括4组：一是口粮和饲料用粮。如小麦是口粮，同时也可作为饲料用粮，同样，饲料用粮中的玉米也可作为口粮，口粮和饲料用粮可因相对价格、消费潮流等变化进行相互转化替代。二是不同种类的饲料用粮。如玉米、大麦和高粱都可作为饲料用粮，2021年在我国饲料用粮旺盛需求下，大麦和高粱由于进口没有配额限制、关税相对较低，作为对玉米的替代而大量进口。三是饲料用粮和肉类。肉类和饲料用粮表现为转化关系，两者具有高度替代性，如进口饲料用粮和进口肉类实际具有同等保供效果。四是油料和植物油。如大豆的首要作用是榨油，大豆和大豆油对植物油保供具有同等作用，不仅如此，大豆和其他油料如花生、油菜籽、葵花籽之间同样存在较强替代关系。

构建整体性的农产品供给保障战略有助于利用农产品品类间的功能替代关系增大政策选择空间。在保障食物营养安全的过程中，可将目标置于能量、蛋白质等各种营养来源的安全上，而不是简单机械地保障某一具体农产品品类的安全。可以在具有同等功能的农产品中，选择我国具有生产优势的品类，选择增收和就业作用更强的品类，选择进口来源更多样更可靠的品类，选择受国内资源环境约束较小的品类，或者根据需要，选择最有利的农产品品类组合。这样一来，实现同等的供给保障任务，政策方式选择的余地更大，政策手段也会更为灵活机动。

（四）设置合理精准任务目标引导保供政策落实，要求构建整体性的农产品供给保障战略

设置合理精准的任务目标对农产品供给保障政策实施具有重要指导作用。传统的农产品供给保障主要关注粮食，尤其是口粮和谷物，设置了“口粮绝对安全、谷物基本自给”的任务目标。实际上，随着我国人口增长趋势缓和、人均口粮消费量降低，口粮消费量已呈下降趋势。在不发生极端自然灾害的情况下，实现“口粮绝对安全”目标的压力越来越轻，使相应任务失去针对性。在现实政策中，通常是以口粮品种的总消费量作为口粮保供目标，但其中相当部分实际是作为饲料使用，如2021年我国小麦消费量15 136.4万吨中，有约3 760万吨被用作饲料用粮，占比24.8%①数据来源于国家统计局。。如果将饲料用粮一并混入口粮保障任务，则“绝对安全”的任务目标又难以完全实现。传统的谷物、口粮等保障任务目标亟待进一步细化。

构建整体性的农产品供给保障战略可以为设置合理精准的任务目标创造条件。农产品供给保障包括但不限于粮食安全，充分考虑农产品之间的生产互斥和功能替代关系，有助于实现任务目标体系的完整化，还可以使任务目标设置更加精准。不仅如此，在整体性的农产品供给保障战略中，还可以进一步区分底线目标、预期目标、努力目标，设置多层级任务目标体系，使农产品供给保障任务更为丰富立体。

四、国家重要农产品供给保障战略的范畴、目标和基本途径

习近平总书记强调：“农业强，首要是粮食和重要农产品供给保障能力必须强。”［22］建议着眼大农业观、大食物观，构建国家重要农产品供给保障战略，促进实现更为稳定平衡的农产品供需关系，更好保障居民食物营养安全。在这一战略中，重点是利用不同农产品品类功能作用上的差异，建立起分层次的重要农产品供给保障体系。

（一）重要农产品的范畴界定

农产品最重要的功能是作为食物。“民以食为天”，食物需求是人类生存的“首位需求”，不仅具有刚性而且难以替代，食用类农产品的地位和作用远在其他产品之上。我国也有一些非食用品类农产品供需矛盾较为突出，如棉花、天然橡胶、羊毛、木材等，但随着人类科技进步，这些产品的替代物已经越来越多，甚至不少替代产品具有更优良的特性。同时，其中一些产品如棉花，我国在大量进口原料的同时也在大量出口制成品，等于是在满足世界需求，国内部分非食用品类农产品的供需矛盾实际并不突出。国内供需缺口较大、存在压力和风险的农产品品类，仍主要集中于食用类农产品上。

因此，重要农产品供给保障战略应着眼于居民食物营养安全，主要面向可供食用的农产品品类。考虑到不同农产品品类间存在功能替代关系，重要农产品供给保障战略并不机械追求每个细分品类的农产品供给安全，而是从居民食物营养需求出发，确保大类安全，即口粮、饲料用粮、油料、肉类、奶类、水产品、水果、蔬菜等主要品类的安全。

（二）着力实现三大战略目标

重要农产品供给保障战略应当针对我国农产品供给保障中存在的突出矛盾，充分考虑未来农产品供给中的趋势性、规律性变化，确立三大战略目标：

1.战略目标一：避免国内整体供需缺口进一步扩大

加入WTO以来我国农产品进口转为逆差且逆差率不断上升，整体食物自给率持续下降，未来供给压力仍将进一步增大。因此，重要农产品供给保障战略必须首先致力于在现有基础上稳住局面，避免整体供给缺口进一步扩大。

2.战略目标二：改变部分品类过度对外依存的状况

我国一些特定品类农产品存在对外依存度畸高的情况，包括大豆、食用植物油、大麦、高粱等。我国作为人口大国，农产品过度对外依存会对国际市场造成巨大压力，在长期来看难以持续。因此，重要农产品供给保障战略必须致力于修复和改善这些特定品类农产品的供需关系，改变过度依赖国际市场的现状。

3.战略目标三：防范和化解农产品供给主要风险点

我国农产品供给保障中存在由大国博弈造成的“卡脖子”风险、由国际自然气候等原因造成的偶发断供风险、由国内生产失调等原因造成的供给波动风险等3类主要风险，这些风险一旦引爆就会对农产品供给在短期内造成剧烈冲击。因此，重要农产品供给保障战略必须致力于应对风险情境、防止风险发生、消除风险隐患。

（三）建立分层次的重要农产品供给保障体系

在我国重要农产品供给保障中，需要根据重要农产品供给保障的战略目标，针对不同品类间的功能作用差异，按照重要程度、可替代性和缓急程度进行归类分组，设置差别化的保障层级、任务目标和政策方向，以此建立分层次的重要农产品供给保障体系（如表3所示）。

表3 分层次的重要农产品供给保障体系

第一个层级是口粮。口粮主要包括稻谷和小麦两个品类（直接食用的部分），口粮供给是农产品供给的底线，在任何情况下必须给予绝对保障。作为为居民提供基本能量的农产品，直接食用的稻谷和小麦，自给率必须保持在100%以上。保障政策的基本方向为确保国内产量、实现足供有余、不断提升品质。

第二个层级是饲料用粮和油料。饲料用粮和油料主要包括玉米、大麦、高粱、大豆、食用植物油，饲料用粮为养殖业提供基本能量来源，油料压榨后的粕类为养殖业提供蛋白添加，共同构成养殖业的基本支撑，是当前和未来一段时间供需矛盾突出、对外依存度畸高的农产品。玉米等谷物应保持基本自给，大豆和食用植物油应当在2021年的基础上稳步提升自给率，逐步降低进口数量和国内进口量占世界市场的份额，恢复建立更为平衡稳定的供需关系。保障政策的基本方向为大力实施扩种，全面提高产量，保持适度进口，并通过品类间统筹建立更为优化和更为稳定的供给结构。

第三个层级是肉类和奶类。肉类和奶类主要包括猪肉、牛羊肉和奶源，是满足居民生存之上更高层次需求的农产品，也是未来供给压力持续增大的农产品。肉类和奶类应大体稳定现有供需关系，守住猪肉95%左右、牛羊肉85%左右、奶源70%以上的自给率目标，避免自给率出现持续和大幅度下降。保障政策的基本方向为立足国内、提升产能、适度进口，不断满足城乡居民日益增长的需求，实现供需结构动态平衡。

第四个层级是其他重要农副产品。其他重要农副产品主要包括禽肉、蛋类、水产品、水果、蔬菜，其基本特征是品类繁多、整体对外依存不明显，未来随着居民生活品质提升，此层级农产品的需求将持续增长。对这类农产品可不设置自给率要求，主要目标是保障市场供应充足、品种丰富、价格稳定，最大限度地满足居民多样化、品质化需求。保障政策的基本方向为充分利用国内国际两个市场、两种资源，发挥市场决定性作用调节供需，同时加强政府调控作用，提高市场稳定性。

五、依据重要农产品供给保障战略完善政策支持体系

建议在我国重要农产品供给保障战略总体安排的基础上，按照农产品品类任务、生产要素、市场机制、进口布局等进行分类细化，构建具体、完整、有力的政策体系，将国家重要农产品供给保障战略落于实处。

（一）聚焦重点品类，有针对性地实施稳产扩供工程

以提升饲料用粮和油料自给水平作为重要农产品供给保障的重点，全力实施稳产扩供工程。一是拓展完善大豆生产者补贴。将目前主要限于东北地区的大豆生产者补贴扩展到所有大豆主产区，利用大豆种植具有培肥地力的作用，将大豆生产者补贴改为大豆土壤改良专项补贴，以适应WTO“不与产量挂钩”规则。二是整治开发撂荒地等低效土地，扩种大豆。利用大豆对生产条件要求低的特点，鼓励整治开发撂荒地，扩展大豆种植面积，鼓励利用旱地、坡地、盐碱地等各类低产地来种植大豆，培育大豆产能战略增长点。三是统筹安排饲料用粮与油料扩面增产。在油料内部，相对扩大花生等高产作物种植面积，优化品类结构，在饲料用粮与油料之间适度调整大豆和玉米的补贴差距，避免刺激替代种植，加快大豆玉米带状复合种植等“兼得型”新技术的推广，化解作物争地矛盾，实现产量总体增长、全面增长。四是扩大耕地轮作提高综合产出。推行粮豆轮作、粮食与青饲料轮作、大豆与青饲料轮作、水稻与油菜轮作等各种轮作方式，扩大耕地轮作规模，增加轮作作物品类，加快耕地轮作频率，实现改善土壤理化结构、抑制病虫害和杂草、减少各类物质投入、提高饲料用粮和油料产量的目的。

（二）强化要素支撑，提升农产品中长期总供给能力

通过要素支撑提升农产品中长期产能，改善国内农产品整体供需关系。一是高效利用有限耕地。按照土地属性、区位、生产优势等优化配置耕地和林果用地、粮食和非粮作物布局，遏制耕地非农化、非粮化利用倾向，加快高标准农田建设进度，加大受损耕地修复治理力度，提升耕地整体等级，保障耕地基础产能。二是改善水资源利用方式和效率。加强北方粮食主产区水利设施建设，补齐从干渠到农田“最后一公里”短板，利用北方气候暖湿化契机，推广滴灌、微喷灌等节水灌溉技术，提高水资源可及性，促进沙漠变良田。三是均衡推进机械化水平。在推进主要粮食作物和主要粮食生产区机械化的基础上，鼓励开发小型化、实用性农机，提高农机购置财政补贴，加快提升豆类、油菜、花生等油料作物机械化水平，加快提升山区和分散地块农业机械化水平。四是强化科技力量支撑。鼓励种源关键技术攻关，培育产能战略增长区域适用品种，进一步提高良种覆盖率，加快推广新型深耕技术，为保障国家粮食安全开拓新空间。

（三）完善市场机制，保障农产品供给平稳有序高效

强化农产品产供销全链条，促进生产稳定、供需对接、流通顺畅、保障有力。一是稳定粮食等重要农产品生产。适当提高稻谷、小麦最低收购价，树立农民种粮信心，稳定粮食种植面积，保障口粮安全底线。通过转移支付、财政奖补等手段，建立粮食主产区利益补偿机制，稳定粮食总产量。二是优化区域性农产品供求平衡。按照各个农产品品类的产量集中度、运输半径、主要消费市场分布等状况，构建不同层次的生产中心、仓储中心、加工中心、物流中心，完善优化农产品供给链条，促进供需对接、高效流通。三是完善农产品储备调控体系。根据需要拓展重要农产品储备调控的品类范围，科学确定每个品类合理政策性储备规模和比例，完善重要农产品收储和投放市场的机制，发挥农产品储备“稳定器”作用。四是构建城市农产品应急保障机制。鼓励大中城市就近建立蔬菜等时鲜农产品生产基地和特定品类农产品仓储基地，监测预警农产品信息以保障价格平稳，制定农产品应急保供预案，在物流受阻等极端不利情况下，保障重要农产品高效调配、满足居民所需。

（四）优化进口布局，提高海外供应链稳定性、可靠性

立足我国农产品仍将在一定程度上借助进口的客观实际，需要在高度重视当前我国农产品进口渠道存在的隐患的基础上，注意防范各类风险，如国际粮食减产风险、农产品出口国贸易政策调整风险、心理恐慌风险、市场投机风险和自然灾害风险［23］，通过优化农产品进口布局，最大限度增强进口稳定性。一是优化农产品进口来源结构。合理控制大豆等重要农产品进口规模、进口节奏，推进进口品种多元化和来源国分散化，适度增加政局稳定、互信友好国家的农产品进口量，利用大宗农产品进口作为改善双边和多边经贸关系的重要工具。二是强化农产品进口渠道掌控。继续推进农业“走出去”，建设海外生产基地和供应基地，提高对海外农产品仓储、加工、物流等全产业链的掌控能力，增强农产品进口供应链的韧性。三是构建农产品进口风险应对机制。根据国际农产品主产地自然气候、地缘政治、物流运输等风险发生和不同农产品品类间功能替代关系，灵活调整进口农产品品类、规模和来源，相应调整农产品关税等贸易政策，建立国际国内联动响应机制，满足国内农产品需求。四是深度参与农产品国际合作。利用农产品进口大国的有利地位提高全球农产品贸易话语权，增强与农产品生产大国、重要运输通道国家的利益融合，建立长期战略合作伙伴关系，参与全球和地区食物安全治理机制建设，通过维护世界农产品安全来维护自身农产品安全。