旅游制度创新能否推动城市旅游经济发展?——来自“旅游业改革创新先行区”的例证

徐 彤,张毓利,赵 云,申军波

(1.内蒙古大学 历史与旅游文化学院,内蒙古 呼和浩特 010021;2.天津财经大学 商学院,天津 300222;3.桂林旅游学院 旅游管理学院,广西 桂林 541006;4.南开大学 现代旅游业发展省部共建协同创新中心,天津 300350;5.南京工业职业技术大学 经济管理学院,江苏 南京 210023)

0 引言

“旅游业改革创新先行区”是由原国家旅游局批复设立的,是以市县为主体,以实现全域旅游发展、改革创新旅游管理机制、旅游产业制度等为主要内容的综合功能区[1]。创建“旅游业改革创新先行区”是落实国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》的重要战略举措,是推动旅游业供给侧改革、应对经济发展新常态要求、顺应新阶段不断涌现的市场新消费和新服务需求、推动旅游业探索创新体制机制的必然之举,是当前旅游业发展中的重大制度创新改革。自2015年起,原国家旅游局先后公布了两批次共41家“旅游业改革创新先行区”创建单位,此后原国家旅游局下发《国家级旅游业改革创新先行区建设管理办法》文件,明确提出创新旅游综合管理体制等六大重点领域制度创新要求。经过多年创建,“旅游业改革创新先行区”已经成为各试点单位推动旅游制度创新的重要抓手,探索出了“三权分离”景区管理模式、“旅游发展委员会兼职委员制度”和“云端武汉”智慧旅游管理等一大批具有重大示范引领作用的旅游制度创新举措。“旅游业改革创新先行区”以旅游制度创新为核心出发点,有效促进了区域旅游经济的持续健康发展,系列创新举措在全国范围内发挥了重要的先行先试示范作用。2018年3月17日国家文化和旅游部成立,文化和旅游部对旅游制度创新提出了全新的改革发展要求。在这一新阶段和新背景下,评估“旅游业改革创新先行区”政策实施效果,以探究旅游制度创新对旅游经济发展的影响效应和作用机制,对推进我国文旅产业发展具有重要的意义。

1 文献综述

制度创新是指制度主体通过建立新的制度以获得更多收益的活动[2]。基于过程论观点,研究普遍认同旅游制度创新是一个演化渐进过程,是旅游制度主体持续发现知识和扩散知识的过程,是旅游制度主体通过不断试错、试验,适应连续变化复杂环境的动态过程[3]。此外,部分研究持系统论观点,认为旅游制度创新是一个综合复杂的系统,是旅游领域所采取的一系列制度创设或改进的总称[4]。按照制度创新领域不同划分,旅游制度创新包括政策创新、组织创新、管理创新和市场创新等[5]。不同时期、不同类型的制度创新都是基于特定目的地环境和具体诱因引致,旅游制度创新主要受政府意愿与制度创新能力影响[6]。旅游制度创新须立足利益相关者协调的基础上,借助供给侧改革、产业升级等发展战略动力,以推动旅游领域的制度变迁[7]。现有国内外旅游制度创新研究主要集中于其概念内涵、影响因素和相应对策等,多处于前期理论探索和案例地分析阶段,旅游制度创新与产业经济发展的深层次影响关系研究相对较少,更鲜少分析其产业经济促进效应的内在影响机制,迫切需要研究跟进。

传统经济学认为资本、劳动和技术知识等内生性因素是促进产业经济发展的重要影响因素,却忽视了产业增长中深层次的制度原因[8]。随着新制度经济学派的兴起,以North为代表的学者开始关注制度创新对于产业经济发展的影响,认为制度创新是引起经济发展的真正原因[9]。冷战结束后,随着各国经济体制改革的推进,学者们逐渐关注到旅游制度创新对于旅游经济乃至地区经济发展影响方面的研究。诸多研究发现,旅游制度创新应立足于市场规律要求,持续推动旅游制度优化设计是激发旅游发展的重要动力[10,11]。在俄罗斯和中国等政府主导型特色明显的国家旅游管理体制中,适当的政府公共补贴有助于区域旅游经济发展,有益于推动旅游可持续发展[12,13]。就综合型和专项型旅游制度创新政策而言,“局改委”等涉及区域旅游管理体制的综合型旅游制度创新可以通过提高旅游资源禀赋等路径对国内旅游、入境旅游等产生显著促进作用;与此同时,“过境免签”等专项型旅游制度创新能够显著提升目的地专项市场的旅游吸引力,对入境旅游等专项市场发展也发挥了积极的正向作用[14,15]。此外,制度创新对于旅游经济发展的影响效应也存在一定区域差异性,这种差别在世界大国中表现比较明显,研究发现相对于中国东部地区和中部地区,西部省区旅游制度创新对于旅游经济增长的边际贡献度更高,更有利于促进区域旅游经济发展[16]。

综上所述,现有研究在一定程度上丰富了旅游制度创新的研究成果,但仍存在以下局限:一是相关文献多采取柯布—道格拉斯函数建构计量模型进行影响效应分析,即使在模型中控制一系列影响因素,也很难避免研究中的内生性问题,难以确定重大旅游制度创新对于旅游经济发展的净影响;二是当前对于旅游制度创新的产业经济影响效应分析,多从单项旅游政策进行分析评价,缺乏对于综合型旅游制度创新政策的评价,迫切需要相关研究推进。基于此,“旅游业改革创新先行区”已实施多年,类比“自贸区”经济发展效应评估等相关研究,其时间跨度满足实证研究需要,借鉴张军、邓涛涛等学者在评估自贸区和国际旅游岛战略中采用的研究方法[17,18],本研究选取中国60个重点旅游城市为研究对象,将创建“旅游业改革创新先行区”作为旅游制度创新的准实验,运用双重差分法实证检验旅游制度创新能否促进城市旅游经济发展。

2 模型设定与数据来源

2.1 计量模型设定

本研究探索的核心问题为旅游制度创新是否有效促进城市旅游经济发展。为解决过往研究中普遍面临的内生性问题,本研究将“旅游业改革创新先行区”作为旅游制度创新的“准自然实验”构建双重差分模型。选取纳入国家旅游统计年鉴的60个重点旅游城市作为研究对象,将其分为“实验组”和“控制组”,其中青岛、武汉等9个“旅游业改革创新先行区”试点城市作为“实验组”,4个直辖市因拥有县级试点单位,故删除,将剩余47个城市作为“控制组”。原国家旅游局先后分两批次公布了共41家先行区试点单位,故设置Innovation变量,此变量为实验组和实验期的交互项,为研究的核心解释变量。为准确评估“旅游业改革创新先行区”这一旅游制度创新政策对于城市旅游经济发展的影响,参考Betrand政策效果评估方法[19],设立如下双向固定效应模型作为基准回归模型:

Yit=α0+β1Innovationit+δXit+γt+μi+εit

(1)

式中:Yit为被解释变量,用旅游总收入占国内生产总值比重来表征,稳健性分析中还将采纳旅游总收入来衡量i市在t年的旅游发展水平;Innovation用于评估“旅游业改革创新先行区”设立对于城市旅游经济发展所产生的政策净效应;Xit为包含城市整体发展、旅游发展辅助因素、旅游资源禀赋在内的系列控制变量,具体包括:经济发展水平、产业经济结构、固定资产投资、交通运输水平、财政支出水平、居民收入水平、教育水平、旅游资源丰度等;γt为时间固定效应;μi为城市固定效应;β1为研究最为关心的核心估计参数,用于识别“旅游业改革创新先行区”对城市旅游经济发展的净效应,如果β1>0,则表示与非先行区城市相比,“旅游业改革创新先行区”政策显著促进了试点城市旅游经济发展。

表1 变量说明与数据来源

2.2 变量说明与数据来源

“旅游业改革创新先行区”(以下简称“先行区”)的设立对城市旅游经济发展的影响作用是本研究重点,此外本研究还深入分析了该政策对于城市旅游发展影响的内在机制,为此,设置3类变量如下:①被解释变量。为了衡量城市旅游经济发展水平,参考辛大愣等研究[20],将旅游总收入占国内生产总值的比重以及旅游总收入的对数值作为被解释变量。 ②核心解释变量。本研究的核心解释变量为“先行区”这一重大旅游制度创新政策的虚拟变量(Innovation),用以识别旅游制度创新对城市旅游经济发展的净效应。该变量为实验组(T)与实验期(P)的交互变量,如该城市为“先行区”则T为1是实验组,否则T为0是控制组;如某城市在t年后为“先行区”则t年及以后P取值为1,其余年份取值为0。③控制变量。为了更准确地评估“先行区”政策对城市旅游经济发展的实际效果,本研究参考李光勤、邓涛涛等的研究[14,21],从城市整体发展、旅游发展辅助因素、旅游资源禀赋3个方面,选取了经济发展水平(pergdp)、产业经济结构(structure)、固定资产投资(invest)、交通运输水平(road)、财政支出水平(expenditure)、居民收入水平(income)、教育水平(education)、旅游资源丰度(resource)等系列变量作为控制变量。其中,实证分析经济发展水平、固定资产投资、居民收入水平等变量取对数。此外,本研究对相关原始数据进行了以2009年为基期的平减。

3 实证检验分析

3.1 平行趋势检验

运用双重差分法需符合平行趋势假定。平行趋势假定是指没有“先行区”政策条件冲击下,实验组和对照组应有相似的发展趋势。因此,本研究采用事件研究法,将“先行区”政策实施前4年和后4年共计8年的年份虚拟变量作为解释变量进行回归分析,研究政策前后实验组与对照组的旅游经济发展指数是否存在显著差异,从而判断是否满足事前平行性(pre_trend)假定,结果如图1所示。从图1可见,政策实施前年份虚拟变量均不显著,而在政策实施后年份虚拟变量均显著。这意味着在“先行区”政策实施前,实验对象与对照对象并不存在系统性的差异,因此通过平行趋势检验。

图1 平行趋势检验

3.2 旅游制度创新的影响效应检验

为验证“旅游业改革创新先行区”这一重大旅游制度创新政策对于城市旅游经济发展的影响,本研究将控制变量划分为城市整体经济发展、旅游发展辅助因素和旅游资源禀赋等三类指标,参照秦海林等的研究方法[22],采用嵌套回归方式进行双重差分回归分析。根据公式(1)对具体变量参数进行估计,结果如表2所示。表2中列2到列4依次展示了加入城市整体经济发展、旅游发展辅助因素以及旅游资源禀赋等的回归结果,结果表明随着控制变量的增加,“先行区”对于各市旅游发展存在显著、稳定的正向影响,且显著性水平均高达1%。其中,列4为主效应模型回归结果,表明“先行区”对城市旅游经济发展产生了显著正向影响(相关系数是0.041),说明旅游制度创新能够有效提升城市旅游经济发展水平。

表2 嵌套回归结果

控制变量中,城市整体经济发展方面,经济发展水平与产业经济结构在表2列2至列4中均显著为正,表明“先行区”显著推动了各地经济发展,且伴随城市经济发展水平的提高,区域产业结构不断向旅游业为代表的第三产业进行转变,从而有效推动了地方旅游经济发展,这与李光勤等的研究发现相一致[14]。旅游发展辅助因素方面,固定资产投资、财政支出水平、居民收入水平、教育发展水平等显著促进了城市旅游经济发展,主要原因在于:首先,随着居民收入的日益增长,旅游等消费性支出将不断提升,有效促进了城市旅游经济发展;其次,固定资产投资与财政支出的增长,将显著完善城市旅游公共服务设施,提升城市旅游竞争力,从而推动各市旅游经济发展;再者,教育水平较高的地区,高等教育人群覆盖面更广,其收入水平更高,人口素质的提升有利于城市旅游经济发展[23]。而公路交通路网密度与城市旅游经济发展之间的关系不明显,这主要与各市公路建设日趋完善,公路里程增量较小相关,故而其对各市旅游经济发展的促进作用相对有限。旅游资源禀赋方面,以旅游景区为代表的旅游资源丰度对城市旅游经济发展的影响不显著,主要缘于“先行区”更为强调全域旅游资源观,各地更多关注于已有景区的升级打造,且近年来以旅游度假区等为代表的新兴旅游吸引物不断涌现,各地纷纷摒弃了过去的景区景点思维,更为注重打造旅游休闲度假综合体。这一研究发现也呼应了邓涛涛等的研究发现[18]。

3.3 稳健性检验与反事实检验

为保证结论的真实可信,本研究立足上述双重差分模型进行多项稳健性检验。一是采纳传统单差法的稳健性检验。借鉴刘瑞明等的研究方法[24],运用传统“单差法”检验“先行区”对于城市旅游经济发展的影响。由表3列1可知,在控制了其他变量后,Innovation系数显著为正,表明了“先行区”能够显著促进城市旅游经济发展,验证了研究结论的稳健性。二是剔除竞争性产业政策进行稳健性检验。自2016年起,中国设立了两批500个国家全域旅游示范区创建单位。借鉴石培华等的检验方法[25],本研究通过剔除全域旅游示范区创建城市相关样本以排除该竞争性政策的干扰作用。由表3列2可知,剔除了相关样本数据后,“先行区”政策仍可显著促进城市旅游经济发展,这同样佐证了研究结果的稳健性。三是通过变换被解释变量检验稳健性。本研究将被解释变量变换为城市旅游总收入(revenue)进行稳健性检验。由表3列3可知,“先行区”的政策效果系数为0.117,且通过了1%水平上的显著性检验,表明“先行区”显著提升了旅游总收入,也验证了研究结果的稳健性。

表3 稳健性检验和反事实检验结果

为了排除一些政策因素或随机性因素对研究结果的干扰,本研究借鉴张毓利等的检验方法[26],通过改变“先行区”设定时间进行反事实检验。统一将各创建城市的政策试点年份提前三年进行检验,如估计系数显著为正,则表明城市旅游经济发展的变化可能来自其他政策或者随机因素的影响;如估计系数不显著,说明去除“先行区”政策的冲击后,实验组和控制组的旅游经济发展趋势确实不存在系统差异,这证明了研究结果的可信度。由表3列4可知,“先行区”的政策系数不显著,说明表2中的评估结果具备很好的可信度。

3.4 异质性分析

上述分析表明“先行区”这一重大旅游制度创新政策的实施能够显著促进城市旅游经济发展,但中国地域面积广大,区域发展不平衡问题突出,各地经济发展阶段和旅游经济发展水平呈现明显的差异,这是否意味着旅游制度创新在促进旅游经济增长时会呈现显著的区域差异性?为此,本研究将研究样本划分为南方旅游城市和北方旅游城市,分别考察旅游制度创新对于城市旅游经济发展的影响。表4列1和列2的回归结果表明,相对于南方旅游城市,北方旅游城市创建“先行区”更有利于促进旅游经济发展,这主要因为南方城市在旅游市场化程度方面优于北方城市,在旅游制度创新方面,南方城市相对北方城市之前已经做出了更多的探索,“先行区”政策可以有效推动北方城市旅游制度创新,有助于发挥政策的实施红利,从而其政策的实施更有利于其旅游经济发展。

表4 异质性分析检验结果

与此同时,研究还进一步检验了旅游制度创新促进城市旅游经济发展的城市等级异质性问题。本研究将中国重点旅游城市划分为副省级以上城市组和普通地级市城市组两类,依据基准回归模型分别进行了回归分析,其结果如表4列3和列4所示。结果表明,“先行区”创建更有助于普通地级市旅游经济发展,平均意义而言,可以提升0.056,显著高于对副省级以上城市的促进作用(系数为0.026)。这表明,相对于高行政等级城市,在低行政等级城市创建“先行区”更能有效促进城市旅游经济发展。究其原因在于:副省级以上城市其经济支柱产业更为多元化,各类制度创新政策更为丰富,“先行区”政策仅为众多制度创新政策中的一个,其政策实施效果的边际效应相对较小。而普通地级市,制度创新政策的试点机会相对较少,地方政府更为重视,“先行区”的政策实施边际效应更大。

4 影响机制分析与检验

4.1 影响机制分析

针对“旅游业改革创新先行区”对于城市旅游经济发展的影响机制分析而言,这一重大旅游制度创新政策的实施可通过壮大旅游产业规模、完善基础服务设施、旅游扶贫共建共享富民、创新旅游资源观念、推动体制机制创新等路径促进城市旅游经济发展。具体影响机制分析如下:

一是创新旅游产业观,立足供给侧改革需求,强化旅游产业支柱的地位,推动旅游产业融合发展,优化区域产业经济结构,促进地区经济转型升级发展。“先行区”创建中,各地纷纷将旅游业作为城市经济转型升级的有效抓手,强化和确立了旅游业的战略支柱产业地位。例如,作为传统资源型城市的鄂尔多斯市立足经济转型发展迫切需求,将旅游业作为城市转型的战略支柱产业和战略切入点,近年来持续强化“旅游+城镇化、工业化、教育、文化、体育”等产业融合发展,构建旅游全产业链,推动旅游业成为支撑鄂尔多斯市经济转型的重要引擎,探索出了“旅游助力城市转型发展”的鄂尔多斯模式。

二是创新旅游公共优质服务观,持续加大旅游公共服务设施建设力度,全方位提供优质旅游目的地的公共服务,提升城市旅游服务保障能力。“先行区”建设中,各地纷纷加大了对于旅游公共服务设施的建设力度,有效提升了目的地的旅游服务保障能力。例如,大同市结合国家和省市重大发展战略要求,投资建设了“古长城”旅游公路、智慧旅游、大数据平台、星级旅游厕所等一大批旅游基础设施工程,有效完善了大同的旅游公共服务体系,提升了其旅游吸引力,推动了大同城市旅游蓬勃发展,2019年大同实现旅游总收入762.1亿元,同比增长了22.7%。

三是创新旅游扶贫共建共享机制,推动居民共享旅游发展红利。共建共享旅游富民是中国旅游发展的本质需求。“先行区”创建中各地不断创新旅游扶贫机制模式,探索出“旅游+交通+扶贫”为代表的栾川扶贫模式、“共谋、共建、共生、共育、共享”的沂南扶贫模式、赣州“扶贫式景区”等示范性旅游扶贫模式,发挥了重要的示范引领作用。例如,河南省栾川县通过旅游扶贫,使2万名贫困群众从中受益,受益群众占全县贫困人口的75.2%,通过旅游扶贫户均年增收2万元以上,旅游扶贫取得了令人瞩目的成效。

四是创新旅游资源观,加大地方财政倾斜力度,推动优质旅游项目建设,提升旅游目的地旅游综合吸引力。“先行区”各创建单位纷纷结合全域旅游全新资源观,推动发展休闲度假等旅游新业态,打造旅游休闲度假综合体;并加大对旅游业的地方财政倾斜力度,推出一系列优质旅游项目,有效提升了城市旅游吸引力。例如,2017年四川省资阳市安排旅游发展基金1 000万元,策划包装了董家坝国际音乐岛、圆觉洞旅游综合体等重点旅游项目25个,项目总投资达380亿元,有效推动了资阳市旅游产业的持续高速发展。

五是创新旅游管理体制机制,为旅游发展提供优质服务保障。旅游管理体制机制改革是“先行区”旅游制度创新的核心任务,也是使命所在。在创建过程中,各试点单位因地制宜地创新旅游管理体制机制。例如,武汉市建立起市旅游发展委员会兼职委员制度,创新了大旅游行政管理体制,有效提升了旅游部门的管理协调能力;大同市制定并实施《景区景点体制机制改革创新实施方案》,推动管理权和经营权两权分离,实现了旅游景区(景点)管理体制专业化、公司化、市场,有效盘活了旅游景区发展潜力;青岛市加大社会资本和资源整合力度,积极推广PPP模式,为游客提供更为优质的旅游公共服务资源。

4.2 影响机制检验

前述分析已经论证了旅游制度创新的确促进了城市旅游经济发展,那么,旅游制度创新如何具体影响城市旅游经济发展?研究依据前文影响机制的分析,从壮大旅游产业规模、完善基础服务设施、共建共享富民、树立旅游资源新观念、体制机制创新5个方面分析其具体的影响机制,分别选取城市旅游总人次描述旅游产业规模,实证分析时取对数;以各市全年固定资产投资额代表基础服务设施完善,实证分析时取对数;采纳城镇居民可支配收入描述共建共享富民,实证分析时取对数;选用各地年度国家级景区数量刻画全新旅游资源观念;鉴于未有全面反映体制机制创新的变量,为探究其内在的影响机制,故本研究采纳便于获取且能够反映区域体制机制创新的重要变量市场化系数表征体制机制创新,分析时各城市市场化指数均采用王小鲁等公布的所在省份当年度市场化指数,数据缺失时采纳上一年度数据。实证分析时将“先行区”变量分别对5个控制变量进行固定效应模型回归(表5)。

表5 影响机制检验结果

从表5可知,“先行区”创建对各试点单位的旅游总人次、旅游景区丰度、市场化系数等具有显著的正向作用,此外,其对居民收入影响为正,却不明显,但对固定资产投资起到了显著的负向作用。究其原因:一方面,近年来国家严格控制房地产等为代表的固定资产投资,各市固定资产投资均大幅降低,故导致两者呈现负向关系;另一方面,受限于统计数据的可获取性,研究无法采用更为合理的旅游项目投资总额表征“先行区”对旅游项目投资的影响。综合而言,立足于影响机制的分析,可以得到以下初步的研究结论:依托重大旅游制度创新政策(“先行区”创建),各地创新了旅游资源观念、推进了旅游项目建设、提升了旅游吸引力,从而推动了城市旅游经济的蓬勃发展。

5 结论与政策建议

5.1 结论

本研究基于2009—2019年中国重点旅游城市的面板数据,使用双重差分法评估了“旅游业改革创新先行区”对城市旅游经济发展的影响,检验了旅游制度创新对于城市旅游经济发展的影响作用。主要结论如下:①“先行区”创建可以显著促进城市旅游经济发展,表明旅游制度创新能够推动城市旅游经济发展。②旅游制度创新对城市旅游经济发展的促进效应具有典型的区域差异性,相对于南方城市而言,其对于北方城市的促进作用更为显著。③旅游制度创新对城市旅游经济发展的影响作用在不同城市等级上呈现出显著差异性,随着城市等级的降低,旅游制度创新对于城市旅游经济发展的促进效应显著上升。④旅游制度创新可以通过壮大旅游产业规模、完善基础服务设施、旅游扶贫共建共享富民、创新旅游资源观念、推动体制机制创新等路径促进城市旅游健康蓬勃发展。

5.2 政策建议

为更好地发挥“旅游业改革创新先行区”等旅游制度创新政策对于城市旅游经济发展的促进作用,本研究提出以下政策建议:一是积极推动“旅游业改革创新先行区”、“全域旅游示范区”等重大旅游制度创新政策实施,形成全国共同促进旅游制度创新的良好局面,以更为完善的旅游制度体系服务城市旅游经济发展。二是进一步优化“旅游业改革创新先行区”等重大旅游制度创新政策试点单位的空间布局。在立足增量调整与存量优化组合原则下,增加北方城市与普通地级市的“旅游业改革创新先行区”试点单位数量,以期更好地推动其产业促进效应的发挥。三是充分发挥“旅游业改革创新先行区”等旅游制度创新政策创建单位的引领示范作用。科学总结各创建单位在旅游制度创新方面的成功举措,积极宣传和推广,发挥各试点单位在旅游发展中的示范引领作用。四是持续强化“旅游业改革创新先行区”试点单位的旅游制度创新力度。立足“先行区”作为中国旅游政策试验田的先天优势,结合地区发展实际需求,持续推动各试点单位的旅游制度创新,为全国各地旅游经济发展提供更多可借鉴的先进经验与模式借鉴。