中国旅游电商政策的演进与发展趋势

黄平芳,李 勇,李梁平

(1.赣南师范大学 历史文化与旅游学院,江西 赣州 341000;2.上饶师范学院 历史地理与旅游学院,江西 上饶 334001)

0 引言

党的二十大报告明确了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的奋斗目标,提出“要坚持以推动高质量发展为主题”,促进数字经济和实体经济深度融合[1],文化和旅游是实现中国式现代化的重要支撑和体现,以旅游电商为代表的数字赋能文化旅游融合发展模式是实现中国式旅游现代化的重要途径。自20世纪90年代末肇始以来,中国旅游电商行业发展突飞猛进,据统计,2019年在线旅游市场交易规模已破万亿,在线旅游预订用户规模超4亿[2]。依托良好的网络营销和在线交易环境,越来越多的旅游企业经营者借助“上云用数赋智”等信息化手段实现供需双方资源整合,搭建了旅游产品和服务的互联网销售渠道。旅游电商新兴业态和服务模式不断涌现,逐步跻身旅游产业链的核心阵列,促进了旅游业发展。

新冠肺炎疫情发生后,旅游电商凭借无接触的优势,在旅游预订、行前预报、流量监测、宣传引导等方面发挥了重要作用,某种程度上说疫情加快了整个行业的在线化步伐。短视频孵化出一批网红城市与网红景点,OTA推出一批“放心游”“安全游”旅游产品,都为推动旅游业复苏进行了有益尝试。新的线上旅游消费热点和趋势不断涌现,旅游直播、云演艺、云娱乐、云看展等新业态颇为吸引眼球。许多景区开辟“云旅游”,一批VR旅游产品备受欢迎。在“互联网+旅游”的背景下,线上线下融合为旅游产业转型升级和高质量发展创造了新的机遇。

自1998年中央经济工作会议把旅游业明确为国民经济新的增长点,艺龙旅行网及携程旅行网于1999年应运而生,到2001年国家正式启动旅游信息化工程——金旅工程,国务院明确提出发展旅游电子商务[3]。毫无疑问,政府层面对旅游电商的认识也在逐步深化,从早期简单的“鼠标+水泥”模式即将旅游景区搬到网站上展示扩大知名度招徕游客,再到后来的行前攻略、在线预订、在线支付闭环实现方便快捷的在线旅游,到如今的网络直播、网络营销、智慧旅游、数字景区等新生事物叠出。旅游电商政策始终起着规范引导产业高质量发展的重要作用,站在中国式旅游现代化的新起点,需要“明来处、知去处”,本文将借助政策计量研究分析方法揭示中国旅游电商政策的演进历程及发展趋势,以期为中国旅游电商高质量发展提供理论支撑和实践指导。

1 文献综述

最早的电子商务可以追溯到20世纪60年代,主要指基于公用信息网络的EDI(Electronic Data Interchange,电子数据交换)活动[4],而今天的电子商务主要指基于因特网的商务活动,直到1997年电子商务(Electronic Business)一词才首次被IBM公司提出[5]。在国外,学者们对电子商务政策进行了深入的研究,包括电商政策体系、电商政策作用机制、电商政策目标、电商政策实质等。如Ahi等指出政府可以分配资源用于信息和通信技术基础设施建设以促进电子商务发展,通过公共政策,政府还可以设计、实施和交流最新的法律和监管框架,为电子商务提供支持性的商业环境,包括电子文件和电子签名、电子支付、客户保护措施以及隐私和数据保护法规等法律法规[6];Gibbs等研究指出贸易和电信自由化等扶持政策相比电子商务立法可能对电子商务产生更大影响,因为它可以使企业和消费者负担得起通信技术和互联网接入,并增加企业采用电子商务竞争的压力,一些国家对买卖双方的保护不足表明需要制定机制以确保人们对在线开展业务更有信心[7];Corbitt等研究发现许多国家所采取的电子商务政策是为了缓解从事电子商务的电子支付、货物交付(物流问题)以及海关、关税方面的问题,而实质上,它被用来在互联网创造的地缘政治环境中获得经济竞争力的霸权[8];Bieron等指出美国通过自由贸易协定(FTA)制定了管理跨境电子商务交易的贸易政策,以应对民族国家依靠对知识产权法的狭义解释来限制电商产品和服务的跨境转移[9]。

国内电子商务的发展始于20世纪90年代末期,历经多年快速发展业已成为中国经济发展的重要一环。在电商政策研究方面,学者们主要关注电商政策效应研究、涉农电商政策研究、跨境电商政策研究以及电商税费政策研究等四大类。①电商政策效应研究主要是探讨电子商务政策效果及影响。如桑叶等用层次分析法构建了中国电子商务政策执行效果评估体系[10];唐跃桓等发现电子商务进农村综合示范政策使得农户更加有效地参与市场活动,进而实现农民增收,信息通讯技术基础设施、人口流动和人力资本会影响政策增收效果,网点建设和品牌培育是政策发挥增收效应的主要渠道[11]。②涉农电商政策研究则关注农村电商政策领域相关问题。钮钦运用内容分析法对中央层面农村电商政策文本进行编码,显示政府以“环境型”政策工具为主,政策的配套措施有待完善[12];肖开红等分析了中国涉农电子商务政策的词频、社会语义网络等,归纳了萌芽期、起步期、成长期的演进特征[13]。③跨境电商政策研究则主要是针对跨境电商的政策问题进行探讨。赵崤含等对71份跨境电子商务政策样本进行量化分析,将中国跨境电子商务政策发展过程划分为蓄势期、红利期、监管过渡期、规范发展期4个阶段[14];施寒潇用文本挖掘的方法开展跨境电商政策的量化分析和研究,聚类分析了跨境电商政策关注和聚焦的重点内容,主要包括知识产权、税收、产品等方面[15]。④电商税费政策研究则关注电子商务在税收和财政方面的问题,提出相应的政策建议。如谢波峰以电子商务企业的税负为切入点,分析了电子商务税收管理规范有待改进,以“费”代税、信息垄断获利等机制障碍问题,并提出了相应的政策建议[16];李恒等建立了征缴税收博弈模型,总结了美国电子商务发展经验,提出了建立中国电子商务税制体系相关建议[17]。

旅游电商作为旅游产业的一部分,其政策并未得到旅游产业政策研究者的系统梳理。学术界对旅游政策的研究多集中于提高旅游消费等经济政策、促进旅游投资等财政政策、规范旅游市场等社会政策、引导旅游方向等方针政策和促进绿色旅游的生态政策[18]。仅有部分学者基于现状问题提出支持旅游电商发展的政策建议。如林德荣梳理学界建议包括政府完善宏观环境,引导大众网上消费观念,整合旅企共享信息资源,银企合作解决网上支付及安全问题,重视人才培养等[19];李云鹏等经过对国内主流旅游网站的调研,发现在线旅游监管政策缺失[20];杨丽提出主管部门要加快制定、完善和修正旅游电商相关政策和法律,消除制约旅游电商发展的政策和制度瓶颈[21];王兆良建议政府加强网络立法与安全技术标准的制定与实施,为中国旅游电商的健康发展创造良好的法制环境[22]。

综上,国内外学者对电子商务相关的行业扶持政策、监管配套政策、关税税收政策已开展大量研究,尤其是农村电商、跨境电商受到较多关注,然而,针对旅游电商的政策梳理与量化研究仍为空白。从20世纪90年代中国旅游电商肇始至今已有20余年历史,国家层面旅游电商政策经历了怎样的转变?又面临怎样的演进趋势?遂成为本文的核心研究问题。鉴于此,本研究以政策文献计量分析方法,对中国旅游电商领域的政策文件进行多维综合分析。

2 中国旅游电商政策文本量化分析

为保证本研究所采用的数据来源的真实可靠,政策文本均选取中国政府网、文化和旅游部官网以及商务部、工商总局等相关职能部门官方网站发布的政策文件,以“旅游电商”“智慧旅游”“电子商务+旅游”“在线旅游”“互联网+旅游”等词条作为关键词进行搜索,将政策文本中与旅游电商无关的句子去除。经过网站查找、人工筛选后,截止到2022年12月,共录得186份政策文件作为本文的研究样本。

对录得的这186份样本政策类型进行分析发现,通知类占比高达50.27%,意见类占比28.65%,规划类占比12.43%,涵盖“十一五”至“十四五”期间电子商务规划、“十二五”至“十四五”期间旅游业规划以及其他旅游信息化规划、脱贫攻坚规划、服务业规划、非遗保护规划、数字经济规划等专项规划,其中标准类10条,约占5.41%,法律类3条,分别为旅游法、电子商务法和消费者权益保护法。通过对这186份政策文本标题词频及内容文本涉及领域分析,大致可将其分为五大类:一是涉及在线旅游企业及平台监管、疫情防控等监管职能的政策,约占24%;二是涉及旅游电商扶贫、非遗文创和旅游商品网销等乡村旅游类政策,约占22%;三是涉及智慧旅游、平台经济、电商促进消费等产业发展类政策,约占17%;四是西部大开发、东北振兴、巴蜀旅游走廊等地区性支持政策,约占4%;五是其他类,约占32%。

使用EXCEL软件对研究样本各年份发文数量进一步分析(图1)。从图1可见,2001—2014年旅游电商政策发布数量较少,2015年开始密集推出并于2016年达到一个小高潮,其后2017—2019年稍有回落,并于2020年开始新一轮密集关注。结合中国电子商务总体发展历程和旅游电商重要发展节点,将旅游电商政策分为4个阶段,分别是2001—2008年萌芽期、2009—2014年起步期、2015—2019年上升期、2020年至今成长期。第一阶段,从2001年首份提及旅游电商的文件开始,历经PC互联网时代兴起,“非典”期间凭借无接触优势电商迅速增长,到2008年金融危机资本寒冬电商行业暂时受挫,政策数量始终低徊在1条左右,视为萌芽期。第二阶段,从2009年经济回暖,国办出台意见鼓励旅游企业采用电商降本增效,2013年颁发国家颁发首张4G牌照移动互联网迅速崛起,到2013年OTA大战引发行业大变革,旅游法出台,政策数量徘徊在4条左右,视为起步期。第三阶段,2015年双创背景下的“互联网+旅游”和智慧旅游兴起,携程与去哪儿两大旅游电商巨头合并引致市场重组,同年脱贫攻坚战略上升为国家战略,乡村旅游电商扶贫相关的政策文件急速增加,视为上升期。第四阶段,新冠肺炎疫情使得旅游行业进入三年摇摆期,在线旅游监管政策反复缩放,同时云上直播和数字旅游等新业态也受到极大政策关注,视为成长期。

图1 中国旅游电商政策演进阶段

2.1 旅游电商政策演变历程

萌芽期(2001—2008年)。一般认为,中国旅游电商的发端以1997年由国旅总社参与投资的华夏旅游网上线和1999年携程等代表性旅游网站成立为标志[23]。但目前网络上可检索到的最早的涉旅电商政策为2001年国务院颁布的《关于进一步加快旅游业发展的通知》明确提出“积极推进旅游信息化建设,发展旅游电子商务”。2000年中共十五届五中全会提出“大力推进国民经济和社会信息化”,2001年1月11日,国家旅游局正式启动“金旅工程”这一信息化建设工程。“信息化”这一高频词凸现,表明这一时期的政策多以旅游信息化为主题贯彻“以信息化带动现代化建设”的发展理念。

2003年4月,商务部组建后,高度重视并加快推进电子商务的发展,这一年携程也迎来纳斯达克上市备受资本市场追捧。“非典”期间,电子商务“非接触”的优势凸现,B2C电子商务迅速增长[24]。2005年国务院办公厅发布的《关于加快电子商务发展的若干意见》被视为电子商务行业的纲领性文件,紧接着2007年6月1日,国家发改委、国务院信息化工作办公室联合发布中国首部电子商务发展规划——《电子商务发展“十一五”规划》,首次在国家政策层面确立了发展电子商务的战略和任务,其中“鼓励传统服务业探索电商平台”“充分认识促进电子商务规范发展的重要意义”等表述展现出政府对电子商务行业的殷切期待,为旅游电商指明了发展方向。至2008年金融危机,电子商务暂时受挫,部分电商企业面临洗牌。

综合而言,这一阶段的旅游电商政策数量较少(共9条年均不足1.3条),且往往只是宏观政策中的零星提及;“电子商务”“信息化”“企业”“市场”“规范化”“体系”等词出现频率高,围绕“旅游信息化”建设和“电商规范化”发展,对旅游电商持开放性包容姿态和鼓励探索要求。

起步期(2009—2014年)。2009年中国率先摆脱金融危机阴影进入调整阶段,经济回升向好,这一年国务院发布了两份文件涉及到旅游电商,分别是《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》和《关于加快发展旅游业的意见》,鼓励旅游休闲等行业中小企业采用电子商务降低市场开拓成本,积极开展旅游在线服务和网络营销、预订、支付来提高旅游服务效率。得益于2010年电子商务被国务院列为战略性新型产业[25],以及2011年作为“十二五”开局之年双重因素推动下,国家发改委、商务部、国家旅游局等部门相继推出电子商务示范城市创建、第三方电商平台服务规范、服务贸易“十二五”规划、旅游业“十二五”规划等政策,多层次全方位支持旅游电商发展,例如国家旅游局的用词是“密切关注互联网旅游等新业态”,商务部的用词是“积极推进文化旅游等领域信息化建设”,“十二五”服务贸易发展规划的用词是“鼓励发展旅游电子商务”,“十二五”旅游业发展规划中以独段明确了构建电商诚信体系、健全交易规范和技术标准等要求促进在线旅游企业发展。但均还属于表态性支持政策,未涉及到详细的财税金融等方面具体政策扶持。

2012年明确了“鼓励民间资本利用新技术,发展旅游电子商务”。2013年国家旅游局发布了第一份旅游电商行业标准《旅游企业信息化服务指南》,明确了对客信息化服务的内容、手段及标准。同年旅游法的颁布也对在线旅行社的经营资质作了明确要求,消费者权益保护法强调了消费者在网络交易平台购买商品或服务时权益受损的赔偿原则。国家旅游局将2014年定为智慧旅游年,同年国家发改委印发促进智慧城市健康发展的指导意见,提出积极培育电子商务服务业,促进电子商务向旅游等领域发展。

总结这一阶段,6年间共发旅游电商政策26条,年均约4.3条,体现了旅游电商愈发受到高层关注,在上一阶段“电子商务”“信息化”基础之上,“旅行社”“饭店”“游客”“平台经营者”等旅游专业词汇出现频率明显增高,6年间2部法律(旅游法和消费者权益保护法)、2份规划(“十二五”电子商务规划和旅游业规划)、2个标准(旅游企业信息化服务指南和旅行社产品第三方网络交易平台经营和服务要求)都是十分重要的政策文件,推动着旅游电商迈上发展快车道。

上升期(2015—2019年)。这一时期旅游电商受到国家高度重视。一是智慧旅游方面。2015年初,国家旅游局发布《关于促进智慧旅游发展的指导意见》,全面推进智慧管理、智慧服务、智慧营销的智慧旅游生态系统,旅游电商发展迎来新的机遇。随后《关于实施“旅游+互联网”行动计划的通知》也明确了智慧旅游景区、智慧旅游乡村建设等平台搭建政策。

二是在线旅游监管方面。在线旅游市场迅猛发展的同时也面临“不合理低价游”等在线旅游乱象频发,针对这一情况,2016年国务院办公厅印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》,明确旅行社要坚决抵制“不合理低价游”、强迫消费等违法行为;工商总局发布指导意见明确在线旅游等网络服务交易监管重点;在携程去哪儿合并之际,旅游电商市场小企业逐渐淘汰,2016年国务院办公厅《关于加强旅游市场综合监管的通知》也关注到了OTA价格大战引发的市场格局变化,首次提到打击垄断行为;2018年国家旅游局《旅游市场监督检查操作指南》和电子商务法的颁布,进一步明确了旅游电商平台的行为准则。

三是产业发展方面。国办相继出台大众创业万众创新指导意见、“互联网+流通”行动计划、移动互联网健康有序发展的意见、促进全域旅游发展的指导意见、平台经济健康发展的指导意见、激发文化旅游消费潜力的意见等系列文件,均有提及促进旅游电商发展的笔墨;国务院办公厅发布的《关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》提出“逐步将旅游电子商务、生活服务类电子商务等相关行业纳入‘营改增’范围”,非常具体的给予了旅游电商行业财税政策,推动在线旅游服务模式创新;2016年作为“十三五”开局之年,也迎来了“十三五”电子商务规划、旅游业规划、全国旅游业信息化规划等多部规划涉及到旅游电商发展的指导意见。

四是乡村旅游电商扶贫方面。国办促进农村电子商务发展的指导意见、促进农村三产融合发展的指导意见拉开乡村旅游与电商扶贫相结合的序幕,乡村旅游扶贫工程行动方案、振兴贫困地区传统工艺助力精准扶贫、支持设立非遗扶贫就业工坊、深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战等一系列政策强调农旅商融合推进农村产业发展和精准扶贫。

总结这一阶段,5年间共有80条政策涉及到旅游电商,年均达到16条,“乡村”“农村”“农产品”“农业”“智慧”等词汇频繁出现,与国家层面提出的脱贫攻坚战、乡村振兴战略、大数据行动、“互联网+”、智慧旅游息息相关。旅游电商政策更加清晰且针对性实操性更强,构建的政策体系从产业促进、产业监管、产业协同各个方面通盘考虑,旅游电商迎来巨大发展上升期。

成长期(2020年至今)。这一阶段旅游电商政策主要聚焦3个方面。一是疫情下的旅游行业监管。2020年面对新冠肺炎疫情的反复,文化和旅游部办公厅发布《关于进一步加强政策宣传落实支持文化和旅游企业发展的通知》提出“鼓励文化和旅游企业‘上线’‘上云’,与社交电商、网络直播、短视频等在线新经济结合,培育壮大文化和旅游消费新产品、新业态、新模式”,为旅游行业指引了方向,充分展现出旅游电商的“压舱石”作用。2020年8月《在线旅游经营服务管理暂行规定》第六条明确“各级文化和旅游主管部门应当积极协调相关部门在财政、税收、金融、保险等方面支持在线旅游行业发展,保障在线旅游经营者公平参与市场竞争,充分发挥在线旅游经营者在旅游目的地推广、旅游公共服务体系建设、旅游大数据应用、景区门票预约和流量控制等方面的积极作用,推动旅游业高质量发展”,也是对旅游电商给予支持寄予厚望。网信办等联合发布《网络直播营销管理办法(试行)》、广电总局发布《网络主播行为规范》、《关于加强网络秀场直播和电商直播管理的通知》,针对热火朝天的网络直播和直播带货新业态做出了规范性要求。

二是产业发展方面。2021年相继发布了“十四五”旅游业发展规划、电子商务发展规划、文旅市场发展规划等三项规划,提出“在线旅游行业数字化赋能行动”“坚决反垄断和防止资本无序扩张,引导互联网平台企业良性竞争”“支持网络文化企业通过直播带货、短视频旅游推广等形式巩固脱贫攻坚成果,积极参与乡村振兴”“规范发展‘互联网+民宿’”等重要指南。共享经济、直播带货、短视频、小程序、数字文化产业等新业态新模式也是备受关注,鼓励发展。2022年11月,文化和旅游部发布《关于推动在线旅游市场高质量发展的意见(征求意见稿)》,是目前中国旅游电商领域最为重要的专题政策之一,充分肯定了在线旅游平台企业在资源要素整合方面的积极作用,提出要深化在线旅游行业数字化、网络化、智能化发展,推动旅游行业的创新发展和智慧化水平。

三是旅游电商助力乡村振兴方面。随着2021年脱贫攻坚战取得全面胜利,继续发挥“乡村旅游+电子商务+农产品”这一模式巩固脱贫成果助力乡村振兴被提上议程。推出了如推动传统工艺产品网上销售、推动文化产业赋能乡村振兴、持续推动非遗工坊建设助力乡村振兴、鼓励互联网平台举办“非遗购物节”活动等系列政策。文化和旅游部等十部委出台《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》提出争取电商平台在宣传营销、品牌推广等方面给予民宿扶持,并围绕乡村民宿+文化体验、电商物流等构建综合业态促进乡村振兴。

总结这一阶段,截至2022年12月的3年间共发布旅游电商政策71项,其中与疫情相关的政策便有15条。“互联网”“智慧”“品牌”“疫情”“数字化”“大数据”“线上线下”等高频词体现了这一阶段的突出特点,疫情下旅游行业挖掘和把握危中之机,“万物皆可直播”寻求互联网+旅游的更深度融合,面对直播出现的部分乱象,相关的政策监管也随之出台。

2.2 旅游电商政策演化特征

一是发文主体多方参与但合力不足。根据样本分析,186条旅游电商政策发文主体涉及135个单位(部委或办公厅),单部门独立行文与多部门联合行文比例接近7∶3。独立行文以原国家旅游局和文化和旅游部办公厅为主,分别为原国家旅游局23条、文化和旅游部办公厅19条、国务院办公厅17条、文化和旅游部15条、国务院13条、商务部9条。联合行文政策类型中,有旅游部门(含原国家旅游局及下属办公室等、文化和旅游部及下属办公厅等)参与出台的政策共96条,占比超过半数,有商务部门(商务部及下属办公厅)参与出台的政策共36条,占比接近两成,其他参与发文次数靠前的部门有发改、财政、农业农村、工信、银行、国家乡村振兴局(含原扶贫办)、网信、工商等(图2)。186条政策中,未见旅游和商务两部门联合行文的文件,其中由国家发改委或其他部门牵头、旅游和商务部门参与发布的政策仅13项,侧面显示出此两部门推动旅游+电商合力不足。此外对“十一五”至“十四五”期间四部电子商务规划的发布主体分析,亦可发现电子商务的发展顶层设计也在悄然变化,政府层面也在探索中前进:“十一五”规划(2007)由国家发改委和国务院信息办联合发布;“十二五”规划由工信部2012年发布,较2011“十二五”开局之年已推后多时,且2011年商务部发布了《商务部关于“十二五”电子商务发展的指导意见》;“十三五”规划(2016)和“十四五”规划(2021)由商务部联合中央网信办和发改委共同发布逐步成为惯例。“十二五”规划的例子显示出部门职能交叉易造成扯皮,影响政府决策的科学性并导致行政成本增加,行政效率低下[26]。同样缺乏行政沟通的例子在2010年商务部和国家旅游局分别发布住宿业和旅游饭店业指导意见中体现,商务部提到积极发展住宿业网络预订支付等相关电商服务,国家旅游局则提到推进饭店电子商务人才建设,二者完全可以联合行文,针对普通住宿与旅游饭店分级管理,既能加强跨部门协作,也能更好地节约行政资源、充分发挥行政职能。

图2 中国旅游电商政策发文主体出台政策数量

二是发文主题与时俱进并不断丰富。根据政策样本对旅游电商片段及标题内容分析,发现近20年来官方关注的主题在与时俱进,因时因势而变。在萌芽期和起步期这两个阶段,作为新生事物的旅游电商,国家层面给予鼓励、包容、探索的总体基调,主要关注旅游信息化建设和旅游电商所需要的平台建设、支付环境、网络设施、交易规范、诚信保障等电商体系搭建,以及人才保障、监管机制、信息共享等内外驱因素。步入上升期,随着信息技术的飞跃、市场的快速发展以及政治大环境的需要,一方面伴随市场乱象丛生监管政策趋严,另一方面出于新业态、新模式的创新融合需要,智慧监管、智慧旅游以及旅游电商扶贫逐渐成为这一时期的政策核心主题。进入成长期后,新冠疫情的反复牵动着在线旅游监管政策的频繁紧缩与放开,叠加高质量发展需要,疫情下的在线旅游监管、“互联网+”、数字化、电商直播以及乡村振兴等成为热门政策主题。中国政府“五年规划”决策机制在战略政策的协调、资源动员,宏观调控方面发挥着重要的功能[27],从2011年以来三份旅游业五年规划用词来看,“十二五”是“积极发展旅游电子商务”,“十三五”是“大力发展旅游电子商务”,“十四五”是“推动旅游电子商务创新、发展智慧旅游”,体现出政策主题的更新递进,显示出国家顶层设计的不断深化与推陈出新。再如,商务部推出电子商务示范城市、示范企业试点工程,农业农村部门推出电子商务进农村试点示范,都是为整体改革提供可复制可推广的经验做法,体现务实负责的态度推进改革进程。政策主题的不断丰富,传导到地方各级政府引领旅游电商不断探索前进。

3 中国旅游电商政策发展趋势

3.1 政策目标:监管规范市场不可或缺

在数字经济、人工智能等领域,政策出台常落后于技术进步。随着互联网普及日趋饱和,平台合规竞争已成不可避免的趋势,给政府监管提出了更高的要求。反垄断、构建电商统计监测体系等促进行业健康发展的政策将一如既往成为政策重点关注的目标。“十四五”规划纲要专篇擘画数字中国蓝图愿景,其中“智慧文旅”专栏明确,要推动景区、博物馆等发展线上数字化体验产品,打造数字文旅应用新场景,发展沉浸式体验、虚拟展厅、高清直播等新型文旅服务。可以预见未来对诸如OTA盲盒、直播电商、元宇宙、区块链等新业态、新技术、新模式的监管将是官方政策的重要出发点,大众旅游背景下大数据杀熟、虚假宣传、虚假预订、“数字隐私”泄露等侵害游客权益行为将面临更加严厉的监管措施。此外,“区块链+跨境电商+数字货币支付”模式“去中心化”的特点削弱了政府的监管,冲击到现行监管模式,政府需要深入探究区块链“泛中心化”的监管模式[28]。

3.2 政策核心:创新产业发展仍是重点

科技革命和产业变革日新月异,现代信息技术持续换代升级,将推动旅游电商在内的旅游产业不断创新,生成式人工智能等新技术将赋能旅游电商高质量发展,催生更多的新业态新模式。以5G、智能硬件、AR/VR、数字媒体、短视频等为代表的新一轮数字经济方兴未艾,正在重构文化和旅游产业新格局[29]。行业信息化、资源数字化、服务智慧化、营销网络化、管理智能化、治理现代化势不可挡,发挥好政策引领作用助推旅游电商产业健康发展势在必行。此外,助企纾困政策、创新项目试点、财税金融支持、人才培育意见、产业专项规划、消费市场培育等方面的举措将更具针对性,推动构建和完善数字文旅、共享经济、平台经济相关政策法规体系。包容审慎接纳新事物,清除行业发展壁垒,清理阻碍发展的行政许可、资质资格无疑是持续推动旅游电商高质量发展的重要基础工作。

3.3 政策协同:融合部门协同必不可少

旅游行业包罗万象,需要多部门协作为旅游经济服务。在既往的政策中文旅部门与商务部门联系尚不够紧密,但不可否认旅游电商在脱贫攻坚、消费拉动、创业就业等方面发挥的重要作用,为贯彻党的二十大报告提出的文旅融合要求,在今后的政策制定中应当会更加注重部门之间的协作,促进更多新型业态满足人民大众美好旅游需要。如在全面推进乡村振兴征程上电商与露营、民宿、微度假、“反向旅行”等新业态、新模式的融合,文旅部门与农业农村等部门之间的合作发文数量或有所上升;在人类命运共同体理念下的“一带一路”沿线人文交流及新冠肺炎疫情消散之后的出境游、入境游复苏,将由文旅、外事、商务等多部门共同探索制定相关政策来保障由此带动的跨境旅游电商发展;老龄化背景下的康养旅游+电商发展模式,文旅和医药卫生、民政等部门如何合力缩小数字鸿沟、破除老年人数字壁垒或将成为政策协同热点。旅游电商政策的颁布施行涉及较多交叉部门,数字支付变革,数字金融支持等基础设施方面的革新与支持,相信也将是政策协同的重要课题。

3.4 政策驱动:热点事件驱动仍是方向

结合各年份发文数量及主题可分析出热点事件对政策出台有十分明显的驱动作用。例如逢一、逢六年份出台的五年规划对旅游电商政策的宏观定调作用明显;2015年提出的“脱贫攻坚”战略与2017年提出的“乡村振兴”战略对发挥乡村旅游电商的扶贫、振兴效应寄予厚望,各部门纷纷推出相应的政策要求;2019年末突发的新冠肺炎疫情深刻影响了此后数年的旅游电商政策环境;再如民宿、直播、露营等新热点出现后相应的旅游电商政策也陆续跟进。未来,在数字经济赋能乡村振兴大背景下,农文旅+电商融合发展是满足农民生产销售新需求和市民休闲新需求的有益尝试,在兴产业、美生态、融文化、聚人才、强组织等方面意义重大。预计围绕乡村数字基础设施建设、数字人才队伍培育、数据流动机制、数字平台拓展等多方面优化乡村旅游电商体系的政策将不断完善,提供制度、资金、教育、人才、行业组织等方面支持,释放政策红利以充分激活电商动能[30]。

4 结论

本文以中国旅游电商政策的演变及其特征为研究问题,以中国旅游电商相关政策文件为研究样本,综合使用政策计量、数据分析和人工判读等方法,对中国旅游电商政策的主要内容、发展历程以及发展趋势进行了分析。主要结论如下:

第一,从中国旅游电商发展历程看,将中国旅游电商政策演进历程分为4个阶段,分别是2001—2008年萌芽期,电商模式初入中国,以旅游信息化为指导,以包容开放探索传统服务业+电商,政策关注低迷;2009—2014年起步期,PC互联网时代,关注电商对企业降本增效作用,鼓励、规范在线旅行社等业态,政策关注略有上升;2015—2019年上升期,移动互联网时代,电商市场剧烈变化,旅游电商扶贫效应及产业发展关注度快速提升;2020年至今成长期,数字时代新业态发展迅猛,政策关注旅游电商赋能文旅融合高质量发展,发文数量攀升。总体来看,旅游电商政策主要内容包括旅游电商企业及平台监管、乡村旅游电商及扶贫要求、智慧旅游和电商促产业发展等三大类。

第二,在部门协同和发文主题方面,整体呈现出独立发文为主、部门合力不足,发文主题与时俱进、热点事件驱动明显等特征。旅游电商政策发文主体涉及135个单位,其中以文旅部门牵头为主,商务、发改和农业农村部门参与为辅,但未见“旅游+商务”联合行文,显现合力不足,另外,银行、税务、财政等部门发文较少,显示对行业政策支持力度还不够。在萌芽期和起步期阶段,政策主要关注旅游信息化建设和旅游电商所需要的平台建设、支付环境、网络设施、交易规范、诚信保障等电商体系搭建。上升期以智慧监管、智慧旅游以及旅游电商扶贫为这一时期的政策核心主题。成长期则以新冠疫情下的在线旅游监管、“互联网+”、数字化、电商直播以及乡村振兴等为热门政策主题。

第三,旅游电商政策发展趋势方面,随着人工智能等技术飞速发展,直播电商、元宇宙、区块链等旅游电商新业态、新模式的监管仍将是官方政策的重要目标。数字中国战略背景下推动构建和完善数字文旅、共享经济、平台经济相关政策法规体系,为旅游电商创新发展扫清障碍,以数字赋能旅游产业高质量发展无疑仍是政策关注核心。为贯彻党的二十大报告提出的文旅融合要求,以推动旅游电商服务产业融合,在今后的政策制定中应当会更加注重部门之间的政策协同。以乡村振兴战略为驱动,乡村旅游电商体系的相关政策也将日臻完善。