论公共服务均等化与农民共同富裕——基于平等权视角的绍兴研究

李建兴

随着中国特色社会主义进入新时代,我国社会的主要矛盾也随之发生重大转变,人民群众对美好生活的向往与不平衡不充分发展之间的矛盾日益凸显。这种发展的不平衡和不充分矛盾焦点都聚集在农村,体现在城乡之间的相互比较中。习近平总书记指出:“我国城乡发展的不平衡是最大的不平衡,农村发展的不充分是最大的不充分。”(1)习近平. 把乡村振兴战略作为新时代”三农”工作总抓手[N].人民日报,2018-09-23(001).因此,我国要实现共同富裕,最紧迫、最重要的就是要尽快推动乡村振兴、缩小城乡差距,把城乡差距这个短板补上。(2)李培林. 准确把握共同富裕的是与不是[J].探索与争鸣,2021(11):5—7.共同富裕就主体范围而言是包括城乡群众在内的所有人的共同富裕,只有农村地区的农民群众实现共同富裕了,我国共同富裕的目标才能算真正实现。从目前来看,我国的基本公共服务体系建设共同富裕的要求还存在不少的短板与差距(3)李实,杨一心. 面向共同富裕的基本公共服务均等化:行动逻辑与路径选择[J].中国工业经济,2022(02):27—41.,补上城乡差距这个短板,很重要的方面就是要缩小城乡基本公共服务的差距。

本文基于平等权视角,结合对绍兴基本公共服务现状的考察,认为:要推动农村和农民实现共同富裕,必须从法治的维度和维护宪法权威的高度落实好宪法赋予公民的平等权,切实尊重和维护农民的基本权利,保障好广大农民群众在基本公共服务方面所享有的同等权利,以逐步缩小城乡基本公共服务的差距,为农村和农民实现共同富裕奠定坚实的基础。

一、均等地享有公共服务是公民平等权的应有之义

我国现行宪法第三十三条明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”宪法的此条规定直接明确地赋予了公民的平等权利。宪法作为国家的根本大法,在我国的法律体系当中居于核心地位,具有最高法律效力,因此宪法中规定的公民权利也是公民应该享有的基本权利。我国宪法把平等权放在很重要的位置,其目的就是为了彰显平等权在公民基本权利体系当中的重要地位。

所谓平等权是指一国的所有公民都平等地享有宪法和法律规定的各项权利,不受歧视与差别对待,公民享有或行使法定权利都受到国家的同等保护。平等权有丰富的内涵:首先,按照权利和义务对等的价值理念,平等权一方面意味着一个国家所有的公民都平等地享有法律赋予的权利,另一方面,他们也同时必须平等地履行法律规定的义务,任何随意削减公民权利,加重公民义务的行为都是违反宪法和法律的。其次,从国家与公民的关系看,国家有责任和义务无差别地保障每一个公民在社会生活中的平等地位,公民在需要时也有权利要求国家给予平等的保护。第三,禁止差别对待。国家和政府各部门在同等条件下不得对不同的公民给予不同的待遇,不得因公民的职业、文化、出身、户籍等原因给予差别对待。平等权作为宪法明确规定的一项公民基本权利,它的内容不仅体现在宪法的规定中,也体现在依据宪法这一根本大法制定的各项法律和政策制度中,平等地获得基本公共服务的权利、依法平等地享有的选举权、劳动权、教育权等都是平等权在经济、政治、文化和社会发展领域的具体化。同理,也只有在国家和社会生活的各个领域、各个方面把平等权具体地落到实处,平等权作为公民的一项最基本的权利才能得到彰显和维护。

毋庸置疑,我国的广大农民作为中华人民共和国公民,理所当然应该享有宪法赋予的平等权。因而,从公共服务的视角,政府均等地向他们提供公共服务并让他们和其他城镇居民一样平等地享有这种公共服务,自然也是农民群众行使和享有平等权的应有之义。在我国迈向共同富裕的征程中,充分尊重和保障农民基本公共服务的平等权对于实现共同富裕具有重要意义:首先,有助于保障农民群众在经济活动中的机会平等。在市场经济条件下,人们参与到经济活动中的机会与经济收入密切相关,如果不能充分地参与到经济活动中,则必然会影响收入。事实上,因为城乡基本公共服务的差异,如农村基础设施、网络宽带及电力设施建设滞后等原因,导致很多农民无法实现高质量就业或通过电商开展独具特色的农产品销售等经济活动,被不合情理地排斥在某些经济领域和经济活动之外,失去了获得经济利益的可能。保障农民的基本公共服务平等权,就可以保证农民以同等的主体资格参与社会经济生活,保证农民在经济活动过程中和其他各行业人员一样具有同等的参与和选择机会。我国的农民群众本就属于相对弱势群体,让农民群众在基本公共服务方面享有平等的权利,甚至让他们享有一定的优先权也更符合公平正义。正如罗尔斯指出:“为了平等地对待所有人,提供真正的同等的机会,社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。”(4)[美]约翰.罗尔斯.正义论[M].何怀宏等,译. 北京:中国社会科学出版社,1988:101.其次,有助于强化各级政府改善农村公共服务的责任意识。以往各级党委政府将公共服务的重心放在城镇,对农村的公共服务投入相对不足。从维护宪法权威的高度保障农民公共服务的平等权,有助于各级党委政府强化责任意识,在公共服务政策制定和实施过程中自觉考虑农村需求、维护农民权益,有效遏制漠视农民正当权益的事件发生,推动各级政府及时发现并补齐农村公共服务短板,更好地保障并推动农民群众实现预期利益。再次,有助于激发广大农民创业致富的积极性。广大农民群众与其他各行业的群众一样拥有对美好生活的向往与追求,要把美好的向往变成现实还需要有外在条件的支持。由于农民群体在知识技能、综合素质、就业环境等方面要稍弱于其他群体,更需要有良好的外部支持来增强他们自我发展的动能。切实保障农民的基本公共服务平等权,可以让广大农民群众特别是边远贫困地区的农民群众有更好的环境氛围和条件支撑他们干事创业,利用日趋完善的公共服务带来的“溢出效应”与辐射带动作用实现他们的理想,更快更好地实现共同富裕。

二、公共服务推动共同富裕的内在机理

公共服务是政府为满足社会公共需要,向全体公民提供的公共产品和服务行为的总称。公共服务的分类方法很多,但从公共服务的发展过程、理论基础和实际运行看,较为常见的分类大致有三种:一是为保障国家机器和维护社会秩序正常运转的公共服务,如政府开展的日常行政管理,包括为公民和社会提供的军事国防、法律治安、消防安全等公共管理方面的服务,这类公共服务也叫维护性公共服务;二是经济性公共服务,国家为促进经济发展而提供的公共基础设施,如道路交通、水电通讯等公共基础设施等方面的服务;三是社会性公共服务,国家为满足公民的社会发展所提供的文化教育、医疗卫生、社会保障以及福利性收入转移支付等。公共服务之所以能在推动共同富裕中发挥作用,其内在的机理就在于公共服务能够借助公共产品的供给、公共服务项目及活动的开展直接作用于服务对象,进而对服务对象的生存和发展产生影响。不同类别的公共服务给服务对象的生存和发展带来的功效不同。有的可以直接增加服务对象的收入;有的则通过提升服务对象某方面的素质和技能,帮助其获得更大的发展潜能和更多的往上层流动的机会;有的可以促使服务对象日常的经济活动更加便捷高效,从而减少服务对象经济获得的交易成本,从而间接增加收益;还有的务可以显著改进服务对象生活的生态环境、人文环境,使其生活配套设施更加完善,提高其物质、精神生活的质量和水平,在实现物质富裕的同时,实现精神富有和环境宜业宜居等等。总之,健全完善的公共服务对于实现共同富裕具有重要的支撑和保障作用。公共服务推动共同富裕的机制可用图示如下:

图1 公共服务推动共同富裕的作用机制及内在机理图

通过对上图作进一步深入的分析,我们就可以比较清晰地把握公共服务推动共同富裕的内在机理:

(一) 公共服务通过再分配的方式,可直接增加服务对象的经济收入

共同富裕首先体现在经济方面,物质富有、经济宽裕是共同富裕的重要标志。因此,经济收入的增加既是实现共同富裕的前提条件,也是共同富裕的重要标志之一。作为公共服务种类之一的社会性公共服务因其所具有的再分配功能,可以通过政府福利性收入的转移支付,有效调节个体的收入,直接增加服务对象的经济来源。随着我国经济的发展,国家和地方财政中用于对困难群体及特殊人群进行的补贴持续增加,如低保金和特困人员生活补贴、残疾人补贴、租房补贴、临时救助金、就业创业补贴等,以及针对特定群体普惠发放的劳动者技能提升补贴、高龄老人补贴、农机购置补贴等。大量的社会性公共服务可直接增加服务对象的经济收入,帮助服务对象摆脱贫困逐步迈向共同富裕。但只有此类公共服务能公平地关注到相关群体,这些群体才能获得增加收入的机会并从中受益。假如这种公共服务是不平等的,就必然导致公共服务向哪部分群体倾斜,哪部分群体就可获得更多的收入再分配机会。这些机会既可能是直接获得政府的转移支付收入,也可能是获得某种生存发展的可能性资源,获得这些资源倾斜的群体,可因此获得更多经济收入。而那些受到不公平对待的群体会因此减少甚至失去收入再分配的机会,使自身及家庭的经济收入遭受损失。

(二)公共服务通过文教医疗卫生供给,可以显著提升服务对象的人力资本

现代经济的发展与人力资本密切相关,文化教育、医疗卫生等社会性公共服务项目可以直接作用于人力资本,对未来的人力资本的发展状况有着举足轻重的影响。优质而充裕的文教卫生公共服务供给可以显著提升人的文化水平、能力素质以及身体素质,增强服务对象的发展后劲。反之,如果这方面的公共服务供给匮乏或者供给质量不高,也必然会对人的文化知识积累、能力素质以及身体素质的发展提升产生不利的影响。最终,公共服务差异的累积效应必将导致未来劳动力的质量、劳动者的工作能力、技术水平以及劳动者体能健康方面的差异,并由此给服务对象带来“马太效应”。历史唯物主义告诉我们,人是生产力中最革命最活跃的因素,上述差异最后会反馈到生产力上面,对经济的长远发展产生直接影响。

(三)公共服务通过完善基础设施,可以夯实共富基础、降低交易成本

举办公用事业,开展公共基础设施建设是经济性公共服务的重要内容。完善的公共基础设施对推动共同富裕作用明显:一方面,基础设施建设可以强化农村和城市的联系,通过以城带乡促进城乡融合发展,形成城乡共同发展的体系格局;另一方面,随着基础设施建设不断完善,中心城区向外围地区的“溢出效应”与辐射带动作用会日益显现。中心城区的要素资源逐步向周边迁移,推动城乡区域经济协调发展,逐步缩小城乡、区域差距,为共同富裕奠定坚实的基础。同时,基础设施建设不断完善,能够改善服务对象的生产生活环境,便利服务对象的生产生活,降低经济活动的成本。例如,交通路网等基础设施完善后,身居大山的农民出行便捷,农产品的流通成本减少,吸引更多的游客进山旅游购物。这既降低了经济活动的交易成本,也增加了农民资源变现的机会,有利于把“绿水青山”变成“金山银山”。

(四)各类公共服务协同发力,确保共同富裕五大指标全面落实

根据《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》中的相关规定,衡量共同富裕的指标包括“生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠”等五大方面(5)新华社.中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见[J].政策瞭望,2021(06):4—10.,只有达到了上述五个方面的要求,共同富裕才算真正实现。而要实现全体人民的生活富裕富足离不开经济性公共服务和社会性公共服务提供的投资、就业、医疗、社保等支撑和保障。实现全体人民的精神自信自强需要从经济性公共服务提供的文化场馆等基础设施,以及社会性公共服务提供的文化教育等服务为前提和基础。同样,全体人民要获得宜居宜业、社会和谐和睦的环境也需要通过强化基础设施建设、加强法治建设和治安管理、发展文教事业提升公民素质等维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务共同来保障。至于公共服务的普及普惠更是需要以加强各类公共服务供给,完善公共服务举措为前提。各类公共服务综合发力是确保共同富裕各项指标全面落实的重要前提。

当然,公共服务推动共同富裕的成效最终取决于公共服务与服务对象的相互作用,同样的公共服务供给,可能会因为公共服务供给的时机、类别、方式、效度的不同,导致在助推共同富裕的成效上有所差异。但可以肯定的是,公共服务供给越充沛、越完善就越有助于推进共同富裕。

公共服务是助推共同富裕实现的重要环节,所以早在2005年,针对“老、少、边、穷”地区经济社会发展情况,党中央就开始谋划以公共服务为切口来加快地区发展。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中,明确提出要“按照公共服务均等化原则”加大对这些地区的支持力度,以加快经济社会发展。此时党中央已看到加大对欠发达地区公共服务的支持、推动公共服务均等化对推动经济社会发展的重要作用。在党的十六届六中全会中“建设完备的基本公共服务体系”已作为构建和谐社会的目标和主要任务之一,并把公共服务均等化的推进范围从欠发达的“老、少、边、穷”地区拓展到了农村地区,提出要“逐步实现城乡基本公共服务的均等化”。由“公共服务均等化”转向“基本公共服务的均等化”,这是国家在财力有限而公共服务又需迅速扩面的矛盾下,作出的既能避免给财政带来巨大压力,又能实现公共服务边际效应最大化的合理抉择。鉴于我国城乡长期二元结构的实际情况,2008年党的十七届三中全会专题研究了农村改革发展的问题,明确把“破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化”作为今后农村改革的重点任务,为城乡基本公共服务发展指明了方向。随后陆续推出了城乡基本公共服务均等化的顶层设计:2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》发布,推进城乡与区域基本公共服务均衡化,逐步完善城乡居民的基本公共服务体系,基本实现基本公共服务均等化被列为我国基本公共服务的目标任务;(6)国家基本公共服务体系“十二五”规划[N].光明日报,2012-07-20(009).2018年《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》,明确了基本公共服务初步实现的时限;在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》和国务院批复国家发改委的《“十四五”公共服务规划》等文件中,推进基本公共服务均等化被提及。2021年,党的十九届六中全会再次强调要“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,推进基本公共服务均等化”。党中央的上述规划、意见内在逻辑清晰,就是要以推进城乡基本公共服务均等化为抓手实现城乡统筹发展,推动城乡共同富裕。

三、基本公共服务不均等阻碍了农民共同富裕的进程

什么是“基本公共服务”?换言之,政府“公共服务”的底线在哪里?笔者认为,应当把它放在特定的时代背景下,从服务主体和服务对象两个维度来思考。从服务主体看,关键是要看政府的财力状况,如果政府财力有限,而服务对象对服务的范围和质量要求过高,显然是政府无法承担的。从服务对象看,如果某一方面的服务事关正常合理的生产生活需要,同时也是社会公众普遍性的需求,又在政府财力承受范围之内,就是基本公共服务的范畴。如对这种需求置之不理,无疑是“基本公共服务”不到位。新时代以来,我国已由解决温饱迈向全面小康,在此背景下,政府作为公共服务主体应该把回应并满足人民群众的美好生活需要作为公共服务供给的基准点。按照马斯洛的需求层次理论,人的需求可分为生存需要、发展需要和享受需要三个层次。在新时代,服务对象的“生存性”需求已经基本满足,“发展性”需求日益凸显,此时满足群众发展的需求就应视为对此类基本公共服务的呼唤。总之,界定什么是“基本公共服务”,应当依据人民群众生存发展的共同合理需求作为分析的逻辑起点,把政府的财力作为是否拓展基本公共服务的限制条件。因此,基本公共服务就是主要由政府负责供给的,与一个国家的财力和经济社会发展水平相适应,且社会公众有普遍需求,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。(7)国家基本公共服务体系“十二五”规划[N].光明日报,2012-07-20(009).借鉴国际经验,公共基础设施建设、公共文化和公共卫生服务、基础教育、社会保障等都属于基本公共服务的范畴。尊重农民公共服务平等权就是要求各级政府应当在上述基本公共服务领域能够均等地向广大农民提供相应的服务,使他们能够相对公平地获得与城镇居民大致相当的公共服务。这种平等的核心在于机会均等,重点要让人民群众都有获得基本公共服务的机会。(8)尚靖凯,赵玲.新发展阶段基本公共服务均等化建设内涵及理路[J].党政干部学刊,2021(12):40—45.由于不同地方经济社会发展水平不同,地方政府的财力也有差异,客观上必然导致各地基本公共服务的差异。但如果同一行政区域内城乡居民的基本公共服务差异明显,显然与宪法平等权的规定相悖,也不符合党“以人民为中心”的执政理念。

由于城乡二元体制所带来的影响,加之各地经济发展的不平衡,我国城乡之间、不同区域之间以及不同群体之间基本公共服务还有明显的差距,还存在要弥补的“短板”。(9)何文炯.共同富裕视角下基本公共服务制度优化[J].中国人口科学,2022(01):2—15.即使是在改革先行、经济发达的沿海地区绍兴,城乡之间的差距依然不容小觑。

绍兴地处浙江中北部,杭州湾南岸,到2020年末,户籍总人口447.64万人(10)绍兴市地方志办公室编.绍兴年鉴2021[Z].北京:方志出版社,2021:23—26.,农村人口224.13万。绍兴经济发达,有较强的经济实力保障基本公共服务的供给,2017年至2020年,绍兴市的财政收入分别达到了705.53亿、811.85亿、825.36亿和853.02亿(11)绍兴市统计局,国家统计局绍兴调查队编.绍兴统计年鉴2021[Z].北京:中国统计出版社,2021:269.,2020年全市生产总值达到6000.67亿元,所辖六个区(市、县)中有越城、柯桥、上虞和诸暨四个区(市)生产总值突破千亿(12)绍兴市统计局,国家统计局绍兴调查队编.绍兴统计年鉴2021[Z].北京:中国统计出版社,2021:32.,2021年在中国百强城市排行中,绍兴排行为第29位,六个区(市、县)收入水平全部进入全国“30强”。随着城乡统筹发展的不断推进,绍兴的基本公共服务如教育、医疗、养老、社会保障等已基本实现城乡全覆盖,现阶段绍兴正在从单一区(县、市)域内城乡一体向全市整体城乡一体推进。经浙江省统一测评,2021年绍兴基本公共服务均等化实现度在全浙江省居于首位。即使有如此优越的基础条件,绍兴城乡居民在基本公共服务方面的不平等还是在以下方面有所显现:

(一) 基本公共服务设施城“多”乡“少”

随着经济社会发展,城乡居民的物质和精神需求有了很大改善,对公共服务的期盼和要求在层次上也在明显提高。特别是在经济比较发达的绍兴,人民的基本公共服务需求已经从解决生存型向品质提升型转变,亟需有完善的公共服务设施为品质提升提供物质保障。经比较,在绍兴占总人口比重一半以上的农村居民在基本公共服务设施方面与城镇居民相比差距十分明显:大型的文体基础设施如图书馆、科技馆、博物馆、美术馆、奥体中心等,优质的医疗、基础教育、养老资源等都集聚在市区或县城,城区早已建成步行15分钟可达的健身圈、医疗圈和商业圈。同样,事关日常生活的水气电路网、干净整洁的公共卫生设施、供人休闲的公园绿地等在城区一应俱全,公共照明设施以及公共交通设施无论是数量还是运行时长,城区明显要好于农村。在农村,虽然乡村振兴计划、文化礼堂建设工程、农村厕所改造工程的实施,使农村公共基础设施有极大完善,但就总体而言,城“多”乡“少”是现实,而且农村的公共设施无论是前期建设标准,还是后期运行管理,都与农民群众的期盼有较大差距。这从官方的统计数据中也可以得到佐证:2020年末,绍兴各类医疗机构共有316个,卫生机构总床位数有32 012张,但农村乡镇卫生院床位数只有6328张。(13)绍兴市统计局,国家统计局绍兴调查队编.绍兴统计年鉴2021[Z].北京:中国统计出版社,2021:340.全市养老机构总数有175家,总床位数49 944张,但103个乡镇(街道)中敬老院只有67家,床位数18 470张。(14)绍兴市统计局,国家统计局绍兴调查队编.绍兴统计年鉴2021[Z].北京:中国统计出版社,2021:370.在生活垃圾处理方面,目前城市生活垃圾分类及无害化处理率是100%(15)绍兴市统计局,国家统计局绍兴调查队编.绍兴统计年鉴2021[Z].北京:中国统计出版社,2021:362.,而农村生活垃圾分类与集中处理的覆盖率是90.7%(16)绍兴市统计局,国家统计局绍兴调查队编.绍兴统计年鉴2021[Z].北京:中国统计出版社,2021:4.。有的公共服务设施在农村甚至还存在明显缺失,如2020年末,全绍兴共有1587个行政村,但村卫生室仅有1041个(17)绍兴市统计局,国家统计局绍兴调查队编.绍兴统计年鉴2021[Z].北京:中国统计出版社,2021:9.,即平均一个行政村配一个卫生室都不到。从职能部门提供资料汇编出版的地方年鉴中可以看到,在这些村卫生室中,达到规范化建设标准的仅为62.44%(18)绍兴市地方志办公室编.绍兴年鉴2021[Z].北京:方志出版社,2021:283.。

(二) 基本公共服务具体项目城“全”乡“缺”

基本公共服务具有保障人民基本生产、生活需要的功能和价值属性,因此,理论上各级政府都应视财力予以保障。但现实中,有些城镇居民可以享受到的基本公共服务项目,农民群众却并不一定同等地受惠,这就在客观上导致了具体的基本公共服务项目城“全”乡“缺”的状况。首先,在社会保障方面,城镇的从业人员与从事农业的农村人口相比,两者在社会保险和社会福利方面的服务项目明显不同:在城镇机关、企事业单位工作的从业人员享有养老、医疗、工伤、生育、失业等五大“标配”的社会保险,而农村的劳动者只享有居民基本养老、居民医保两项社会保险。在社会福利方面,城镇机关、企事业单位从业人员享有的住房公积金、经济适用房和廉租房,农村劳动者基本没有(见表1)。其次,在就业服务方面,主要关注城镇的从业人员,他们下岗失业可以享受失业培训和再就业服务,而农村劳动者这方面的服务基本缺失。同样,按照我国残疾人保障法的规定,国家应当为残疾人提供就业服务。实际操作中,城镇中的残疾人有机会依法获得按比例安排就业的服务,也有机会获得地方政府为残疾人设立的公益性岗位就业服务,农村的残疾人的服务需求则很难受到关注。就业是民生之本,就业服务得不到有效保障,必然会对共同富裕带来不利影响。再次,在文化教育方面,残障人员接受特殊教育是确保他们未来正常融入社会的基础,但目前政府只在城市中提供特教服务,农村残障人员要接受特殊教育只能进城,这又间接增加了农村残障家庭的经济成本。当前农村基本公共服务的欠缺,是导致农村贫困人口数远高于城镇的重要原因之一。2020年末,绍兴全市城乡在册低保对象总数为38 980人,其中农村就有33 987人。(19)绍兴市统计局,国家统计局绍兴调查队编.绍兴统计年鉴2021[Z].北京:中国统计出版社,2021:10.

表1 城乡劳动者社会保障项目比较

(三) 基本公共服务质量城“优”乡“次”

根据相关数据显示,尽管绍兴城乡基本公共服务均等化水平在逐步提升,城乡差距呈现逐步缩小的态势,但是由于公共服务的着力点及投入财力不同,绍兴城乡基本公共服务质量上的差距依然客观存在。一是在教育方面,城乡师资及教学水平差距明显。虽然一般公共预算支出中农村教育的支出增幅高于城镇,城乡学校硬件设施的差距不断缩小,义务教育生均公用经费也实现了城乡学校完全同等。但在乡村学校,优秀的师资和管理人员很难引进,尽管推行了城区优秀教师到乡村学校支教制度,但数量极少也留不住,城乡学校在教学质量、管理水平等方面的鸿沟依然明显。教育是提高人力资本最有效的方式,被视为改善人的生存状态的“最伟大的工具”,世界上绝大部分国家都将教育平等视为现代社会的基本价值理念。基础教育服务质量的差距必然会导致受教育者生存能力、职业收入的差距,加大城乡差别。二是在医疗卫生方面,城乡医疗设施配置及医护水平不均等。现有农村医疗机构无论是硬件设施,还是医护人员能力素质都远不如城镇,城乡在基本医疗卫生服务与中、高端医疗卫生服务方面呈“倒三角”模式配置,即大量中、高端医疗卫生资源集中在城镇,而农村配置的主要是基本卫生资源。另外,与绍兴全市居民人均医疗保健支出占全市居民人均可支配收入的比值相对比,农村人口人均医疗保健支出占农村人口人均可支配收入的比值明显高于前者,而城镇常住居民人均医疗保健支出占城镇常住居民人均可支配收入的比值则低于前者(见表2),究其原因,不是农村人口更喜欢花钱进行医疗保健,而是财政对农民的医疗保健补贴低于城镇职工。近几年绍兴城乡居民家庭转移性收入的差距也印证了城乡这种基本公共服务质量上的差距(见表3)。

表2 城乡居民人均医疗保健支出占人均可支配收入比 (收、支单位:元)

表3 绍兴城乡居民家庭转移性收入比较

虽然表3中的城乡家庭转移性收入并不仅仅是来源于政府的转移支付,但可以明确的是这些收入中有相当一部分是政府公共服务带来的,因而城镇居民家庭转移性收入明显高于农村家庭,也间接证明了城镇居民获得的社会性公共服务要优于农民。反过来,城乡家庭转移性收入倍差由2018年的2.32倍逐步缩小为2020年的2.25倍,也说明城乡这方面的公共服务差距呈逐步缩小的良性态势。三是在养老保障方面,绍兴城镇退休职工的养老待遇明显好于农村老年人。2020年,绍兴企业离退休职工有345 178人,共发放离退休金总额1 137 317万元(20)绍兴市统计局,国家统计局绍兴调查队编.绍兴统计年鉴2021[Z].北京:中国统计出版社,2021:55.,据此可算出当年绍兴城镇企业退休职工平均养老金为2745.7元/月,机关事业单位退休职工显然更高。据《关于进一步完善城乡居民基本养老保险制度的实施意见》(绍政发〔2014〕44号),参加城乡居民养老保险的农村老人的养老金由基础养老金、个人账户养老金(月标准为个人账户全部储存额除以139)和缴费年限养老金构成,其中缴费年限养老金按缴费年限分段计发:缴费15年的30元/月,缴费16年及以上的,以30元/月为基数,从第16年起,缴费每增加1年,增发5元。2020年农民参加城乡居民基本养老保险的基础养老金是215元/月,对65岁以上的老年参保人员,在年满65岁、70岁、75岁后分别加发基础养老金10元/月、15元/月、20元/月。(21)绍兴市地方志办公室编.绍兴年鉴2021[Z].北京:方志出版社,2021:307.显然,三者相加,农民养老待遇水平与城镇职工也是云泥之别。

绍兴经济发展位居全国百强城市前列,基本公共服务均等化实现度也在全省总体领先,广大农民尚且难以与城镇居民在基本公共服务方面实现总体平等,由此,我们管中窥豹不难想象,经济相对落后地区的农民群众在享有基本公共服务平等权方面还有多大的提升空间?我国城乡居民基本公共服务的不均等不仅使广大农民群众丧失了很多获得更高现实收益的机会,而且还因此导致了农民群众从事经济活动的方式和范围受到限制,同时也使农民人力资本发展受到制约,从而大大削弱了广大农民依靠自身努力获得更高经济收益的可能,严重阻碍了农村和农民实现共同富裕的进程。习近平总书记指出,全体人民共同富裕是一个总体概念,是对全社会而言的,不要分成城市一块,农村一块。(22)习近平谈治国理政:第四卷[M].北京:外文出版社,2022:146.作为总体概念的共同富裕,就其主体来说应该是包括农民群众在内的全体人民的共同富裕,就覆盖面来说应该是包括全国农村在内的所有区域的共同富裕。城乡在基本公共服务方面的差距造成的广大农民享有公共服务的不均等,不仅迟滞了农村和农民共同富裕的进程,最终也对我们党提出的共同富裕目标的实现带来不利影响。当前亟需尽快改变基本公共服务供给重城镇轻农村的偏好,革除明显不利于农村和农民的沉疴积弊,切实采取有力举措把宪法赋予农民的基本公共服务平等权落到实处。

四、立足公平正义保障农民公共服务的平等权

维护和保障农民公共服务的平等权,一方面,需要全社会树立宪法意识,尊重宪法权威,强化依法办事的法治思维;另一方面,需要各级政府从公平正义和实现共同富裕的政治高度来把握公共服务蕴含的内在逻辑,并根据当前我国农村公共服务的实际,对我国现行的相关制度进行相应的改革,完善各种配套的体制机制。只有这样,才能加快推进农村基本公共服务体系建设,真正实现城乡基本公共服务体系的一体化,确保广大农村居民与城市居民一道均等公平地享受政府提供的公共服务。要改变当前城乡分割的制度安排和公共服务供给体制,必须在尊重宪法权威的基础上开展一次公平正义的制度变革,没有基于法治精神的制度变革,想要在我国现代化的进程中自动实现城乡一体化是完全不可能的。(23)张英洪.城乡一体化需要公平正义的制度变革[J].农村经营管理,2015(10):22—23.

(一) 要强化全社会的宪法意识推进合宪性审查

宪法是国家的根本大法,宪法所具有的最高法律效力要求全国各级政府部门都应该以宪法的规定为遵循的活动准则。我们要建设法治国家、法治政府、法治社会,就必须强化全社会特别是主导公共服务的政府部门的宪法意识,维护好宪法的权威,只有这样,良好的法治思维和伟大的法治精神才能得到彰显。一是要加强宪法的宣传普及。努力提高全社会的宪法意识,提升广大领导干部和各级公务人员依宪行政、广大农民群众依宪维权的意识和能力。二是要健全宪法的监督实施制度。根据我国现行《宪法》第62条、第67条的规定,全国人民代表大会及其常务委员会负责监督宪法的实施,同时地方人大组织法也明确了地方人大及其常委会对保障宪法在地方实施所负有的职责。但由于缺乏相关的实施细则,现实中宪法的监督实施还很不完善,需要对具体的监督实施主体、监督形式以及相关程序等作出明确,通过健全的监督制度确保相关政策受到有效监督,使不平等的涉农政策能够得到及时纠正。三是要推进合宪性审查。为了维护宪法的最高权威,西方一些发达国家如美国、英国都确立了违宪审查制度,规定了违宪无效的基本准则。我国宪法第五条也有“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定,这意味着各级政府制定的政策包括公共服务政策也要受到宪法和法律的约束。2018年我国宪法修改,对加强立法中的合宪性审查作出重要制度安排。依法治国首先是要依宪治国,为了保证宪法赋予农民的平等权的落实落地,我们应该推进合宪性审查工作,对各级政府出台的相关公共服务政策进行必要的审查,以便及时发现和纠正违反宪法、侵犯农民权益的不法行为。必要时应允许农民或其他组织就侵犯农民平等权的政策制度向法院提起诉讼,以确保宪法的规定落到实处。

(二)要强化政府完善农村基本公共服务的责任

基本公共服务属于纯公共物品范畴,是各级政府应该承担的责任。改进农村基本公共服务的差距与不足,需要完善举措压实政府的主体责任。一是要明晰各级政府在农村基本公共服务中的责任与边界。中央与地方政府事权与财权的不对称,造成了不同层级政府间公共服务的责任与供给能力的失衡,制约了农村基本公共服务的供给。为此,必须按照事权与财权统一的原则,划定各级政府公共服务的边界,强化各级政府在农村基本公共服务供给上的职责。凡是惠及全国的重大公共服务项目,如重大农田水利设施建设等由中央政府承担责任,对于只惠及地方的地方性农村公共服务,由地方政府提供。共同受益的农村公共服务建设应由共同受益地方的上级政府担责或受益各方政府共同承担责任。二是要深化现行财政体制的改革。为确保农村基本公共服务有可靠的公共财政提供支持,建议在现行公共财政预算支出中明确农村基础设施和社会事业建设的支出比例,以刚性的财政政策引导财政资金流向,推动公共财政支出向农村基本公共服务倾斜,带动公共资源配置逐步偏向农村,以促进城乡公共产品的均衡配置,弥补农村公共服务的短板。三是要对农村基本公共服务标准进行量化。各地要根据2018年中办和国办出台的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》的相关规定,结合推进城乡基本公共服务均等化的要求,有针对性地围绕目前农村在公共基础设施建设、医疗、养老、就业等基本公共服务领域存在的突出问题,制定农村基本公共服务量化标准,并以此作为年底考核基层政府和相关部门的依据,通过考核指挥棒压实政府和职能部门的主体责任。

(三)要构建农村基本公共服务民意测评需求征集机制

公共服务涉及供给和需求两方面,基本公共服务供给要有针对性和有效性,服务的供给方就必须准确把握需求方的服务需求,否则就可能因为供需不对称,产生一些无效的服务供给,导致供给不足或供给过剩,既满足不了群众的需求,也会造成有限公共资源浪费。具体到农村,要确保农民群众的基本公共服务供需匹配,就必须深入了解农民群众在这方面的需求种类、数量、结构及功能上的要求。但由于农民能力素质相对欠缺,更由于农民缺乏自组织性,不善于表达自身主张和权利,加之作为村民利益代表的村级组织“两委”负责人又因为角色错位(24)付英.村干部的三重角色及政策思考——基于征地补偿的考察[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2014(03):154—163.,很难完全站在农民利益角度考虑问题,这就使得农民在公共服务需求方面难以有效表达自身愿望,由此导致了供需双方信息的不对称和农村急需的公共服务难以实现有效供给。(25)任勤.完善和创新农村公共产品的需求表达机制与决策机制[J].福建论坛(人文社会科学版),2007(09):29—32.为此,一是要构建农村公共服务全过程民意测评机制。从项目选择、立项、实施等全过程实行村民民主评议、民主决策、民主监督,这样可以让服务供给方较为全面地了解农民公共服务需求的种类、数量、需求的缓急程度等,同时还可以将农民的这种需求借助一定程序转变为决策的参考。二是要依托现代大数据及时把握农村公共服务需求。随着现代数字治理技术和治理网格化的推广,农村中的各类问题和公共服务需求都可以依托相关网格、平台收集汇总,通过这些大数据我们也可以很便捷地把握公共需求信息,并有针对性地提供公共服务。三是要发挥好各级人大代表和政协委员的传导监督作用。鼓励支持人大代表、政协委员特别是来自农村的人大代表和农村界别的政协委员通过人大、政协的渠道反映农村公共服务需求,加强对农村公共服务问题的监督。这对于实现公共服务供需双方的有效对接,避免重复供给导致的公共资源浪费,避免“费力不讨好”引发的政府与群众的矛盾,把农民要办的事真正办好是很有必要的。

(四) 要推动农村基本公共服务供给主体多元化

社会治理强调多元协同,要更好地完善农村基本公共服务,也要推动多元主体的共同参与。为此,要通过运用市场化形式,鼓励和推动政府以外的企业、第三部门等多元主体共同参与农村公共服务供给,构建政府主导、社会参与、公办与民营并重的多维供给格局。一是要适应新变化构筑新共识。农村基层公共服务点多面广,要改变将一切公共服务寄托于政府供给的思维定势,树立政府可以向社会购买公共服务,社会的公共服务需求方也可以由政府通过市场化的方式来满足的新共识。二是要根据需求的紧迫程度,梳理制定农村公共服务供需指南,并出台鼓励民间资本参与公共产品供给的财政补贴、税收优惠等举措,通过市场机制来调动社会资源,吸引社会力量共同参与农村公共服务供给,以逐步构建有序竞争和多元参与的农村基本公共服务供给格局。三是要创新基本公共服务供给模式。为实现农村基本公共服务的品质和效率的快速提升,一方面,可以在城乡基本公共服务差距较大的教育、医疗及养老等领域探索集团化的运作模式,即通过名校、名院等公共服务机构牵头,分行业、领域组建城乡一体联动的教育集团、医疗集团、康养集团等公共服务共同体,借助行业龙头的服务标准和管理经验来引领和提升农村相关领域的公共服务水平。另一方面,可以借助“互联网+”的模式,将城市优质教育、医疗资源通过互联网延伸、辐射到农村相关领域,实现以城带乡,以优促差,使农村群众足不出村就能享受到相关优质公共服务。此外,从国家层面上还可探索将一些国家级的优质公共服务资源投放到全国各区域中心,然后通过这些优质公共服务区域中心的辐射及人才的传、帮、带作用,快速实现优质公共服务由城市向农村延伸,实现优质公共服务的普及普惠。