新疆生态环境保护法治化提升路径探析

基于对新时代全面推进依法治国建设社会主义现代化国家的要求，建设美丽新疆需要从立法、司法、执法、守法四方面提升生态环境法治化水平。当前新疆生态环境现状整体向好但仍有进步空间。新疆生态环境保护法治在立法上存在区域协作立法不足和损害赔偿不够细化问题；在司法上存在标准不一和专业化能力仍需提升问题；在执法上存在行政执法效率低的问题；在守法上存在民众环保意识淡薄问题。区域协同立法要打破行政区划的限制；司法专业化分为体系专业化和能力体系化；执法要全过程推进；守法要从思想、法治两个角度切入。

一、新疆生态环境治理现状

作为中国面积最大的自治区，新疆维吾尔自治区的自然资源丰富多样，民族资源也是我国最多民族成分最全的省级行政区之一，[1]具有自然资源丰富、地形条件多样、但是经济社会发展相对滞后等明显特征。[2]土地环境、水环境、大气环境构成生态环境的主要因素，近年来，在习近平生态思想引领下，新疆的生态环境治理取得了长足进步，生态环境质量得到明显改善，旅游业发展繁荣，生态环境治理体系和治理能力的现代化明显提高，可通过下列数据予以说明。

1.土地环境分析

新疆位于欧亚大陆腹地，自治区内呈现“三山夹两盆”的地貌特征，平原占40.65%，山地占59.35%以上[3]，由于地貌类型众多，因此自治区内较大面积为较难开发地区，较少面积为易开发地区。总体特征表现为开发难度大，生态环境较脆弱。地貌是判断展开农业生产或工业生产的地理基础。根据新疆土地开发情况可以看出新疆土地绝大部分占比属于草地，主要集中在阿勒泰地区、巴音郭楞蒙古自治州、伊犁哈萨克自治州州直、塔城地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、哈密市、和田地区，极易造成极端天气和沙尘暴，因此，这些地方应推进植树造林工程，营造防沙林。

2.水质环境分析

从新疆水资源总量而言，根据《2019年新疆水资源公报》[4]，降水量上，2019年全疆年降水量2871亿m3，比多年均值相比偏多12.9%，属于降水偏丰年份。地表水资源量上，2019年全疆地表水资源量829.7亿m3，比多年平均值相比偏多5.2%，属平水年。地下水资源量上，2019年新疆地下水资源量为508.5亿m3，与多年均值持平。2019年水资源总量共计870.1亿m3，比多年平均值增加37.3亿m3。因此新疆水资源总量丰富。

3.大气环境分析

作为我国重要的能源产地和供电地，伴随“西电东送”“西气东输”工程和“一带一路”战略的支持，新疆煤炭产业发展如火如荼，但随之带来的大气环境问题不容忽视。2014年，新疆维吾尔自治区发布《关于印发新疆维吾尔自治区大气污染防治行动计划实施方案的通知》[5]，新疆大氣环境取得明显改善，新疆全年大部分地区大部分时间大气环境以优良为主，少部分时间及地区大气污染超标。

第一部分新疆生态环境治理现状表明，新疆土地环境、水环境、大气环境整体向好但仍有不足。占绝大多数土地类型的草原需耕植地表植被，预防土地荒漠化；针对部分污染严重的水域加强治理；重点工业区加强环境定期督察工作，尽早发现问题解决问题。

二、新疆生态环境保护法治现状及存在的问题

1.立法问题

（1）区域协作立法不足。

新疆关于环境保护的立法以全国性立法为基础，加之以各地针对本行政区域内的专门立法，立法文件多而杂，北大法宝以环境为关键词搜索新疆维吾尔自治区地方性法规共得出2303篇的结果，其中地方性法规41篇、地方政府规章11篇、地方规范性文件280篇、地方工作文件1866篇、行政许可批复105篇。

立法文件多而杂会导致各地执行标准不一致，同时也会出现地方性专门立法与适用于整个自治区的普遍立法标准不一问题，片面重视个体而忽略整体区域整合，地方性立法的标准设定是否应当高于适用于整个区域的立法标准？地方性专门立法标准应当考虑哪些因素？现实实践中，生态环境治理往往不是单个地方政府的工作，典型地例如河流流域治理，需要整个流域内多个行政区域、多个部门的协同治理，从而突破单一的行政区划的限制。

2.司法问题

生态环境的损害如何量化、珍稀动植物的经济价值如何量化、如何使损害标准客观化而不是依据法官的主观判断是生态环境领域的固有难题，这些难题也体现在新疆法院办理的生态环境案件中。

以类似犯罪事实废旧铅蓄电池买卖与拆解为例，哈密市伊州区人民法院（2019）新2201刑初856号判决书指出：被告人未经许可招募工人使用废旧铅蓄电池从事炼铅活动，具体过程是：用锯子把电瓶拆开，把内部电水倒入一个池子，而后取出铅片高温熔化后冷却成型，案发时已拆解27.98吨；乌鲁木齐市头屯河区人民法院（2018）新0106刑初56号判决书指出：三位被告人未经许可从事废旧铅蓄电池的收购与买卖，具体过程是：切割电池后，废酸液倾倒在空地上，随后运往内地进行炼铅，案发时已售出459.7995吨。两个案例的不同之处在于案例一系被告人拆解后自行炼铅，案例二系拆解后运输到别处炼铅，然而，未经许可的炼铅活动属于行政管理事项，被告人受到刑罚处罚的原因是拆解电池过程中产生的酸液属于《国家危险废物名录》中的危险废物，不经处理倾倒会随之污染土壤、水源等。案例二虽然没有当场炼铅，但也进行了电池拆解，随意倾倒的废水污染了土壤。但是法院的判决结果中，案例一将拆解后的破碎电池盖等都纳入犯罪数额中，最终71.08吨判处有期徒刑一年，罚金人民币10000元，案例二三被告人犯罪数额的确定仅以售出459.7995吨而不包括破碎电池盖等，最终判处有期徒刑六个月，缓刑一年，罚金人民币10000元。

这不禁引起思考，法院在对生态环境案件进行裁量时，究竟如何确定行为对环境的损害程度，如何确立相对客观的裁量标准才能使罪罚相当，如何确定直接损失和间接损失，如何寻找有效的犯罪认定数额可以阻止环境犯罪行为的产生是目前生态环境治理现代化面临的迫切问题。[6]

3.执法问题

在裁判文书网上对新疆环保行政处罚案件进行检索得出：数量上，从2015年至2021年呈现逐年递增的趋势，2020年达到最高数量67件，较2019年21件增长了219%。文书类型上，裁定书占全部文书的92.02%；审理结果上，绝大多数裁定书以强制执行行政处罚决定书为内容。审理程序上，一审程序占81.48%。

数量上的增长揭示出新疆行政执法力度不强，并且由于新疆面积广阔人烟稀少，从事环境违法行为与及时查处予以惩罚具有时间间隔，间接扩大了违法行为对环境的损害，增加了后续环境修复的难度。文书类型及审理结果直接体现新疆环保行政处罚执行效率低，违法行为人不愿意主动履行因为污染环境而需要缴纳的罚金等，侧面说明民众对于环保违法认同度较低。审理程序体现出行为人在经过法院审理程序后对环境保护有了基本认知因而没有上诉。

4.守法问题

对2014—2022年新疆环境资源刑事案件进行检索可得出：2014年—2022年新疆环境资源刑事案件呈现逐年上升的趋势，由于新疆多数偏远地区尤其是南疆地区经济发展较为滞后，一二三产业结构不够完善，农业发展占发展比例的结构较大，因此非法占用农用地案件数量最多，高达285件；其次由于当地“靠山吃山靠水吃水”的观念存在，新疆具有容纳多种野生动物的空间条件和气候条件，动物资源丰富引起相关黑暗产业链的产生，动物类犯罪案件累计高达241件；最后，由于新疆位于祖国的西大门，是每年沙尘暴等恶劣天气的必经地，因此生态林具有重要的战略防御地位。并且新疆自然气候严苛，一棵树从种植到长成具有生态功能的树跨越时间周期较长，“物以稀为贵”，其生长过程的艰辛也使得滥伐林木有利可图，因此滥发林木类案件高达164件。总之，经济发展与环境保护是对立统一的一对矛盾，民众普遍的环保意识的缺失，使得行为人根本意识不到自己的行为构成犯罪，在维持自身生存和与本身关系并不很紧密的环境保护两者权衡中，民众选择利益较大的犯罪行为而忽视长远和利于后代的环境保护，造成生态环境的破坏。

三、新疆生态环境保护法治化提升路径

1.提高立法体系化水平

党的二十大报告指出，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，协同推进降碳、减污、扩绿、增长[7]。协同治理包括立法协同、司法协同和执法协同，生态跨区域立法要打破传统的以行政管理范围为限制定的针对本区域内适用的法律法规，但是应秉持区域可持续发展下的生态保护优先原则、遵循生态规律的原则、系统保护、综合治理的原则[8]。生态系统是由各要素组成的整体，典型的例如河流、山脉等，其自然地理不因为行政区划的不同而有所不同，对不可分割的自然环境的保护要全方位推进、全地域协调、全过程监督与执行。

就新疆来说，新疆内部的协同治理，例如发源于天山山脉的塔里木河流域，流经阿克苏、沙雅、库车等地，最终流入台特马湖，塔里木河流域土地沙漠化十分严重，洪涝灾害频发，1999年，和田、喀什、克州、阿克苏、巴州五地州遭受严重洪灾，受灾人口达50万人，受灾农田85万亩，造成直接经济损失17.3亿元[9]。河流流域内上下游之间、左右岸之间、水体和水下空间，均应联合相关地区立法机关，以实地考察为基础，以专家调研为前提，以保护整体流域安全为目标，协调各方利益，做好流域内各个部门之间的沟通协调，突破传统行政区划限制，保障整体流域生态系统平稳，保障流域内人民群众生活安康和经济发展。

新疆外部的协同治理，例如青藏高原，青藏高原涉及青海、西藏、新疆、四川、甘肃、云南6个省份，2022年12月28日，青藏高原生态保护法草案进入二审，草案第四条明确体现了生态协同治理的理念，①多措并举，多部门协商，提高青藏高原整体治理效能。

2.增强司法专业化能力

法院的公正裁量与受损环境的修复具有直接因果关系，法院裁量数额准确，刑期适当，既有利于受损环境得到及时全面地修復，也有利于发挥刑法的惩戒作用。环境司法能力专业化包括环境司法体系专业化和环境司法能力专业化。环境司法体系的现代化着重于有法可依，可并不是法律越多越好，我国的环境问题并未随着环境立法数量的增加而出现明显好转[10]。就上文提出的问题而言，地方性立法的标准设定应当综合考虑本地经济发展情况、政府治理效能、自然地理条件，制定适当高于整个区但是具有实现可能性的标准。

法院审判能力专业化，包含从管辖到最终判决的全过程。首先，要确定一个案件是不是属于环境审判范围，不能不管，也不能管得过多，确定案件属于审判范围内之后，就要及时尽早开启审判，落实证据保全制度，保障诉讼顺利展开。其次，法官需要具有审判经验或者相关专业知识。法院内部的专业化问题在近年来受到关注，例如研究知识产权的法官可能并不善于环境法，因为环境法有其专门的法律术语和相关文件，甚至要求有一定的化学基础，才能够准确认定事实。最后，法院在裁判最终的判决结果时，一定要以生态环境的尽快全面修复为原则和方向，学习利用最高人民法院指导案例体现的原则。例如考察危害发生后政府的应急处理措施是否合理和必要，如果超出合理范围则应当相应减去犯罪人承担的赔偿数额；例如对于典型的森林生态修复工程，需要考虑节气和种植气候等因素，②先予执行更有利于生态环境修复的，则应当先予执行。对于损害的确定，全区法院应当协商共同推进客观标准的制定，以环境及时修复为宗旨，以体现公平为目标。

3.优化行政执行力效率

行政执法效率不高，一方面原因是民众环保意识淡薄，缺乏对环境的重视，认为环境污染的危害与一般认知中的恶劣行为不能等同，这需要大量的宣传教育；另一方面的原因是行政机关执法机制不完善。首先是作为开端的发现违法行为，可以分为城区和非城区，对于人口密集的城区，交通运输便利，从事污染行为的多为城中不易被发现的小型工厂之类。要加强运输车辆检查，明确其用途，日常生活中加强对易发生污染地区的日常检查；对于非城区，面积广阔且地形多样，可以利用现代化电子监控技术远程监视，及时发现违法可疑现象；其次是执法行为，要坚持程序和实体并行推进，严格规范执法，落实公示制度，同时在执法过程中多方位向行为人普法；最后是落实处罚结果，从思想上，要向行为人灌输生态保护的重要性，争取让行为人主动履行，从人员上，要训练一支素质过硬的执法队伍，提高执法效率，从手段上，要秉持以修复受损环境为目的，采取灵活方式及时修复环境。

4.普及全民守法思想

从思想层面而言，只有彻底摒弃人类中心主义思想，才能从根上扭转思想，才能改变损害行为，变损害为保护。首先，要加强习近平生态文明思想宣传。2013年，习近平在海南考察工作时指出：“对人的生存来说，金山银山固然重要，但绿水青山是人们幸福生活的重要内容，是金钱不能代替的。你挣到了钱，但空气、饮用水都不合格，哪有什么幸福可言。”[11]著名的两山论既简明又意义深刻，要大力宣传绿山青山就是金山银山的生态理念，实现从伐木工到护林员的转变，使可持续发展理念、人与自然共同体理念深刻地播撒在人民群众的心里，展现在一举一动的行动里，实现在青山绿水的愿景里。其次，要提高生态法治宣传力度。采取多种形式，针对不同受众群体，从进课堂进工厂，到公布污染犯罪事实要求公开赔偿道歉，从草原牧羊，到繁荣街道，多手段多环节增强普通民众的环境法律知识。提供群众在线答疑服务，落实检举揭发保护制度，从实际行动践行坚决打击环境犯罪的理念。

结语

建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会现代化国家，生态环境是基础和前提。人类发展的印记表现在大自然，人类发展的潜力蕴藏在大自然。新疆是全国旅游热门地区，生态环境对新疆有不可替代的经济价值，新疆总体生态环境质量不断向好但仍需要在重点地区重点行业严格落实环保制度。在新时代宏观背景下，提高立法协同水平的同时又要坚定落实各部门责任，司法专业能力提升同时又要加强与其他部门的协作，严格落实执法又让法律体现温度，确保环保思想坚定地落在每一个人心里，充分发挥法治在建设美丽新疆进程中的作用！

注释：

① 第四条内容为：国家建立青藏高原生态保护协调机制，统筹指导、综合协调青藏高原生态保护工作，审议青藏高原生态保护重大政策、重大规划、重大项目，协调跨地区跨部门重大问题，督促检查相关重要工作的落实情况.

② 浙江省遂昌县人民检察院诉叶继成生态破坏民事公益诉讼案，指导性案例209号（2022年），该案发生在当年7月，检察机关认为被告不构成刑事犯罪但需承担公益责任，由于案发地春季绿化造林工作即将结束，且种植原要求树种时间已过，为了及时采取措施，减少损失扩大，检察机关提起公益诉讼同时申请先予执行.

参考文献：

[1]新疆维吾尔自治区人民政府.走进新疆/新疆概况[EB/OL].[2023-04-14].http：//www.xinjiang.gov.cn/.

[2] 黄涛，罗佳雨.青海生态文明法治现状及实践路径研究[J].边疆经济与文化，2023，（04）：6-14.

[3]杨发相.新疆地貌类型结构及其演变.[D/OL].https：//www.docin.com/p-1635073284.html.

[4]新疆维吾尔自治区水利厅.政务公开/水利公报/2019年新疆水资源公报[EB/OL].[2023-04-15].http：//slt.xinjiang.gov.cn/slt/szygb/202203/14f291c909b945219903be01369d0191.shtml.

[5]新疆維吾尔自治区人民政府.政务公开/权威公布/法规文件[EB/OL].[2023-04-15].http：//www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/fgwjx/201406/db33ec148b5142d893fe6bd926da70b5.shtml.

[6]黄涛，罗佳雨.青海生态文明法治现状及实践路径研究[J].边疆经济与文化，2023，（04）：6-14.

[7]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022，第21-24页.

[8]岳小花.环境法典编纂背景下区域性生态保护立法的体系化路径[J].河北法学，2022（11）：1.

[9]新疆维吾尔自治区水利厅.水利百科.[EB/OL].[2023-04-10].http：//slt.xinjiang.gov.cn/slt/slbk/201803/a23aa18292b54492b41bbda5049991da.shtml.

[10]王树义.论生态文明建设与环境司法改革[J].中国法学，2014，No（03）：54-71.

[11]习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].中央文献出版社，2017.

◎ 新疆社科联课题《新疆社会治理法治化水平提升研究》（编号：ZJFLZ004）

作者简介：

王培（2003—），女，河南方城人，新疆财经大学法学院2022级法律（法学）硕士研究生，研究方向为民商法学。