信息社会政府治理的挑战与趋势

人类社会从农业社会过渡到工业社会再迈入信息社会，是文明发展形态的转换和政府治理转向的讯号。信息社会以其特有的网缘联系为纽带，呈现出高开放、高流动的社会特点。这样开放流动、复杂异质的社会形态下，面临着来自政府内部、社会公众、信息技术等多方面的挑战。本文通过对数字技术、配套设施、利益主体三方面展开分析，探讨政府治理难题的成因，寻求信息时代政府治理走向阳光型、服务型、平等开放型的新趋势。

一、信息社会与政府治理现状

（一）模式转变：网治与自由

政府治理的发展变迁大致可以分为三个阶段，首先是农业社会的统治与专制阶段，第二个是工业社会的法治与民主阶段，最后是现今信息社会的网治与自由阶段。从统治走向法治，再由法治走向网治。政府在这样的发展变迁中做出了许多的尝试和努力。尤其是在后疫情时代，大数据分析技术在政府部门中应用越发频繁；政府利用线上平台进行事务处理占比日渐提升；参与政府治理的主体逐步多元化；大众传播媒介的重要性在信息社会发展过程中日益凸显。在这些突出的变化与发展当中，不少学者也加入了对信息社会政府治理内容的研究和探讨之中。“信息社会”这一概念是由学者约翰·奈斯比特在1982年正式采用的。后来有学者将信息化社会总结为具有“去边界”“去中心”“去结构化”三大特点的扁平化社会形态。可以说这种定义向我们展现了信息社会中政府治理存在哪些优势，“扁平化结构”凸显了在政府治理环节，由多个治理主体参与治理过程，和过去由政府自上而下的中央控制模式不同。在这种模式下，社会公众拥有更多地了解和参与政府治理的机会与可能，也就是“极其包容的社会形态”。“互联网+政务服务”模式在张锐昕等学者看来，这是电子化政府发展的更高阶段。这种说法则是对信息社会的政府治理做进一步的归纳总结，强调了该时代下政府治理的“网治”特征。闫利颖等学者强调政府治理能动性之中的主动性和统筹力，从观念创新切入到政府治理机制，进而提升治理的精准性。也指明了信息社会下政府治理仍然在许多方面存在提升空间，尤其是其主动性和精准性方面。总的来说，这种技术驱动的管理创新模式，在政府部门的应用中也呈现出了新的特征：一是智慧治理，以大数据和云计算为核心；二是参与式治理，以碎片化、资源整合为特征。这两大特征共同构成政府治理信息社会的现有体系，即建立在互动空间拓展基础之上的多元主体参与互动的共建共享治理形态。

（二）场域拓展：线上与线下

在当前治理形态之下，社会治理结构呈现出多维度空间共存的特点。即利用现有的互联网技术，实现线上虚拟空间和线下实体空间并存。其结构由实体三维空间、虚拟网络空间两大主体构成。这样，在虚实空间之间实现有效的黏合，对政府治理而言是极大的提升，一方面实现了治理场域的拓展；另一方面赋予了虚实空间连接的灵感，推动了治理工具的应用创新。这样的“线上线下”相结合的模式除了将重心放置在虚拟空间的运行发展秩序之上，还聚焦于社会公众在虚拟网络空间上的身份表达和诉求表达。场域拓展充分放宽了资源融合流动的空间，“线上线下”相结合的服务形式与数据资源间的流动共享呈现出一种相互促进、相互成就的关系。数据资源的有序流动共享能够为线上线下的协同服务模式奠定数据基础。

以信息技术为渠道，人们的社交场域从线下实体空间拓展至线上虚拟网络空间，这种转向意味着社会的空间结构逐渐发生变化，虚拟空间是建立在网络这一基础之上的、是凭借现代化的信息技术来打破时空隔阂，链接现实中的人和物开展互动，实现网络空间的即时沟通。目前，“O2O模式”是学者们较为关注的表达模式之一，在这种模式下催生出一大批商业领域内的代表企业。而后涌入公共部门，创造了一大批就业岗位。可以说这种模式不仅是帮助政府处理社会事务，同时也在一定程度上解決民生就业问题。在此种资源流动共享过程中，空间四维化的现实感受以一种“软”动力模式强化了虚拟空间和实体空间的密合度。信息社会之下，不少政府部门都在积极学习和应用“一站式服务”“最多跑一次”以及“不见面审批”等服务模式，尤其是结合后疫情时代的特殊背景，公众对于这样的“主推线上”的服务模式更加青睐。“实体政府+虚拟政府”是线上线下服务融合模式在政府治理领域的拓展应用。浙江省“只跑一次路”的典型政务服务改革模式，融合了线上线下政府平台协同治理路径，是政务服务改革的一大创新。可以说，种种条件促成了这种信息时代背景下政府治理的场域拓展。而这种模式想要进一步发展，也对政府部门掌握充分有效的社会公众信息资源做出了要求。不可否认，结合当前各级政府网络平台的搭建与发展来看，这类资源整合平台的确在政府部门结构优化及政府部门管理效能提升方面具有一定成效。

（三）主体参与：平等且透明

时代迈入信息社会后，政府间的层级结构不再搭建在科层体系之上，而是转投信息时代下的网络组织体系。在这样的政府间网络中，不论是中央政府，还是各类地方政府，都处于相对平等的话语地位，这样的一种网络体系中，不再拥有完全占据主导地位的控制主体，它们都是网络组织中具备同等话语权的组成部分。同时，网络平台的进一步搭建，政府和公众的互动逐步走向真正意义上的沟通对话。在这样的发展过程当中，公众和各级政府具有平等的参与地位。

同时，依赖于这种网络化交往过程中的平等地位，政府部门在信息时代参与治理过程时所搭建的网络平台也呈现出以下三个效应：首先是聚合效应，也就是平台的使用者可以利用该平台对数量庞大的信息进行交互；其次是功能效应，也就是利用网络平台实现真正意义上的资源的高效率整合以及有效利用；最后是扁平化效应，这也和网络平台搭建后形成的组织结构有关，即层级的相对压缩，成员之间在网络中对话的环节进一步精简高效，利用平台解决问题的效率也逐步提高。

新时代下搭建起来的网络平台除了具有平等性这一突出特征之外，它还具备了更加时效的透明性。本身而言，地方政府在搭建政务服务平台之初，期望通过网络平台的搭建来处理政府数据共享和公共服务对接以及组织结构方面积累已久的“碎片化”难题，即地方政府之间的隔离、不协调、不合作现象。网络平台这种线上模式的加入，理论上而言，政府在发布政务信息时，需要通过合作部门进行沟通，确认信息的准确性。从某种程度上来说，也强化了地方政府之间的线上交流，线上线下服务模式的整合，其实也是一种在政务领域的创新，被赋予了重要意义：纵向推动服务改革、加快政府职能转变、提升政府服务效率、增强顾客导向。透明性的另一体现在于政府部门的信息公开，网络平台的多样化以及政府部门的积极加入，各类政府事务也在多样化的网络平台当中便于查看和监督，尤其是在大数据技术的加入之下，数据汇集的速度大幅提升，这也能反过来利用数据透明监督各级政府部门的实际工作。

二、信息社会中政府治理存在的问题

（一）网络平台和服务系统重复建设

信息社会政府治理的一个突出特征就是搭建了大量的各层级政府网络治理平台，来和社会公众交流沟通。但是在大量网络平台和服务系统搭建的过程中，出现了明显的重复性建设问题。本身以网络平台呈现的一种政府治理创新模式，在后续的发展当中，却演变为“僵尸网站”“孤岛系统”，在诸如微博等社交媒体平台当中创建过大量政府官方微博，但是往往只是短时间的活跃，从创建到成为僵尸号往往是几个月的时间。地方政府治理创新陷入“内卷化困境”。另外，不论地方政府的层级大小，都搭建了属于自己的政务服务平台，平台重合率极高。中国互联网信息中心统计数据显示，目前为止，县级以上政府机构的网站平均拥有率超过80%。高平台重合率带来政府资源过度浪费问题，即政府在平台搭建之中的付出与收益不成正比。政府网站上公开的政务信息与网民日常生产生活中反映的最为普遍最为集中的需求之间存在严重的现实差距。且后续对于这些闲置的网站和账号并没有达成一致并合理地处理建议。对于未来的政府治理发展而言，这也留下了不小的信息隐患。

（二）各级政府之间合作停留表面

长久以来，“信息孤岛”这一现象的存在，极大地阻碍了各级政府网上服务效能的提升。各级政府因部门利益不一致而导致的数据共享困难。政府间在治理过程中难以达成深度意义上的整合资源，即所谓的政府资源共享，合作政府都停留于表面。“互联网+政务服务”这一治理工具被长期视作对电子政务发展过程中存在的信息壁垒的战略回应。但需要注意的是，这种“互联网+政务服务”形式必须达成跨部门政务服务的彼此衔接和协同联动。但在合作治理的过程当中，不同层级的政府都有其自身的立场和利益点。这也导致其在治理的过程当中聚焦技术理性，忽视治理理性。未能及时共享政府数据，实现真正意义上的数据资源整合，存在创新性悖论。流于表面、人走政息、孤岛效应这些现象趋于普遍。制度创新演变成“民主秀”，数据鸿沟也因此拉大，数据共享的平台和质量远远达不到支撑起共享这一目标。

（三）公众隐私信任界限模糊不清

就政府应用的信息技术而言，技术本身具有一定的不确定性及不稳定性、技术超理性下的人与技术互动的“超程式化”问题也较为突出，在这两种问题的引导之下，政府治理容易陷入技术对个人隐私保护与社会信任维护的创新悖论。一方面来说，信息技术的可控性难以保证，可能出现网络程序化崩溃，进而导致社会公众的个人隐私泄露、被非法使用等状态，这是信息技术发展的最大风险。同时会带来个人信息安全焦虑，信任问题加剧、重组。信息技术虽然缩短了人与人之间的物理间距，但是人与人之间的内心互动却是无法衡量的未知数字，信息社会中，个人的隐私信息传播潜在影响到人与人之间的“信任界限”。目前来看，我国政府在数据开放方面还处于起步阶段，在数据价值取向争议及权益分配保护问题之外，还存在着数据信息泄露与隐私保护、政策法规不健全、政府部门间数据共享难等诸多问题。如何把握好数据交流的安全性与公民信息的隐私性，这一尺度是政府目前面临的关键难题。

三、政府在信息社会中产生治理难题的原因

（一）过度依赖数字技术

“互联网+政务服务”在很多学者看来，只是简单的行政工具升级，而不是实实在在的行政改革创新。很多具有相应技术背景的学者注重于研究将大数据、云计算、物联网、政务云等新技术应用于政务服务，来改进政府决策，提高政府服务水平。从数量上而言，各層级政府都迫切需要数字技术平台的大量堆砌和应用，来应对公众与日俱增的新的期待和需求。但同时，过分强调在数量上不断新增政务服务平台，无疑是进一步地催生部门之间的职能重叠和机构重复，这带来的也是新一轮的平台和系统的重复建设。究其原因，还是在于信息社会的各类数据庞杂以及媒体平台快速发展所一并带来的信息高频次更新，单纯地依赖传统的信息处理技术，很难快速掌握整体情况，具体政务难以得到有效地解决。大数据技术的快速发展和应用正是解决了一部分之前政府治理的效率低下问题，而政府部门对数字技术的过度依赖也不仅仅体现在对新型信息技术平台的大量应用，更多地体现在投入大量资源用于数字技术的更新换代，并对数据处理得到的结果深信不疑。即政务过程当中，在数字技术的潜移默化地影响之下，对数据技术的结果深信不疑，但是忽略了人文主义思想和人文主义关怀，这也是数字技术快速发展背后的隐患。

（二）相关配套设施不完善

信息社会的快速发展与政府的渐进式应对形成了较为深刻的对比。近一二十年来，政府确实在许多方面都做出了努力，但是仍然存在不少治理难题。这也和政府的后续发力不足有关。数据技术的稳步推进需要专门的技术人才来维护平台运转，部分基层政府很难再在数据处理和分析这一部分聘用专门的数据分析人才。同时，随着时代的发展进步，对于信息系统的升级要求也越发强烈，当前各级政府部门的信息软件系统还有提升的空间。第三是公众对于保护隐私信息的需求较为重视，但是在政府部门当中尚未就这一需求有较高共识，政府部门也应当在信息安全知识普及方面做好充足准备。最后是信息时代的政府治理本身发展历程较短，相关的法律法规制度不健全，因此在实际治理过程当中，存在法律漏洞，容易被有心之人利用。

（三）利益主体相互博弈

信息社会的发展演化，也有决策模式的演变，从精英提案到大众投票再到少数服从多数，即所谓的“多数人的民主”，最后发展到今天的网络治理。可以说在这一演变过程中，通信技术，尤其是社交网络和即时通信工具的普及和应用，给了传统社会管理中的精英模式沉重一击。在社会生活的网络化趋势之下，全球的单个个体都成为公开的表达主体和广泛的政治参与者，人们对于政治参与和社会治理越发关注，参与度逐步深入，习惯于各种“政治围观”和“社会吐槽”运动。“权力正从国家向网络转移，凭借信息技术我们的社会互动正取代等级结构作为社会组织形式的主导地位。越来越多的社会公众参与到政府治理过程当中，然而这样的多主体参与从某种意义上来说，并不利于主体之间达成合作。多方互利共赢的局面很难把控。同时，政府部门之间各自为政，分割明显。部门之间、治理主体之间的利益多样化、联系紧密化等导致政府间关系敏感化、风险因子也进一步增加。

四、信息社会背景下政府治理的发展趋势

（一）提升政务公开质量，推动构建阳光型政府

阳光型政府，也可以看作是“透明政府”，它指示政府强调对于信息数据的公开。不论是公众、企业还是其他社会组织，都可以获取相应的政府官方数据，来了解政府项目进展、评估项目发展潜力和未来趋势、推动数据驱动决策、解决疑难问题、提升公众生活质量等。公共部门的数据公开不仅可以带来一定的经济效益，而且能够强化政府和公众之间的信任关系。合理利用可以帮助公共部门实现管理对象的分类，缓和部门条块割裂的现状，实现公共物品和公共服务供给上的创新，帮助政府构建精简、开放、廉洁、高效的政府角色。

（二）坚持“以人民为中心”，优化提升服务型政府

要关注社会公众的实际需求，加强政府的顾客导向意识。从部门架构方面推进政府数据管理体制改革，进而建立统一官方数据开放共享平台。首先是推动政府内部体制机制改革，明确服务型政府导向下各部门的服务职责及信息开放和共享程度；其次要注重政企、政事平台的信息数据及时监测并及时更新，确保在诸如交通等特定领域能够获取到一手的现场数据；最后是强化政府各部门之间的信息交流，打破信息壁垒。重视大数据在政府治理变革中承担的重要功能，大数据的到来引发世界各国政府的治理变革，引发世界各国公共部门与公共管理领域的改革。许多国家都已经先后制定了智慧政府建设规划，在政策引导方面，我国政府也相继出台了一系列政策与指导性文件，来推动政府从电子政务向智慧化、服务化政府转变。更强调政府与社会的合作、互动与共赢。认为信息社会时代的政府是服务型政府的延伸。

（三）扩大参与主体覆盖面，搭建开放平等型政府

信息化缩小了不同人群之间的知识差距，“点对点”的人际交往形式改变了社会组织的形态，从过去的垂直化层级管理转变为分散化扁平管理，未来社会呈现出信息均质化流动的数字特征。在这样一个信息均质化社会中，不仅人人有机会获取所需要的社会生活信息，且人人都有机会获取所需要的社会生活信息，人人都可以生产信息并传播所创造的知识，也可以更加直接地表达自己的各类诉求，这时政府很难继续遵循传统意义上的职责去开展知识生产和信息传播，而是日渐转移到汇集社会多样化需求与开展智能化分析服务两大职责。政府和社会在社会治理过程的权力关系和作用将重新被定义。治理的转型，提升公众和社会的自我管理能力，减小对组织的依附性。国家治理权力的去中心化，将会进一步扩大政府治理的参与主体。在信息社会中，政府治理不能单纯依靠经验和直觉进行决策，还要讲求数据决策，通过搜集数据，在量化分析的基础上找出相关关系，提出解决问题的优化方案。依靠数据信息，政府可以通过线上网络政务平台收集民情民意，贴合民众需求做出决策，为政府科学决策提供社会基础。实现“循数”治理，从而增强公共决策的科学性、有效性和客观性。

五、小结与思考

对比农业社会和工业社会来说，信息社会政府治理的发展历程相对较短，政府部门存在的合作难题、信息公开难题以及技术升级难题，政府成员首先仍要树立能够以渐进决策来解决问题的信心。其次，在治理难题的成因探讨方面，本文缺乏更为深入的数据探讨，引发治理难题的责任也不仅仅在政府内部，更多的还是多方博弈的结果。因此，政府在推动治理发展的过程当中，也应坚定助力建设阳光型、服务型、开放平等型政府的决心。

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作者简介：

张昕（1999.03—），女，湖北人，华南理工大学公共管理学院硕士研究生，从事基层社会治理研究。