中国财政监督史制度变迁

财政随着国家的产生而产生。朝代更迭，财政制度也相应做出了调整，社会演变是财政制度转变的根本动因，财政制度的转变又是社会演变在国家治理领域的反映。了解财政监督史从雏形阶段、发展阶段、完善阶段、成熟阶段的整体演进过程，有助于与时俱进健全和完善现代财政监督制度，拓展监督主体，丰富监督内容，提升监督效果，稳扎稳打地走出一条独具中国特色的财政监督之路，从而更好地发挥财政在国家治理中基础性和支柱性的作用。

一、引言

习近平总书记在党的二十大报告中全面论述了“中国式现代化”的中国特色和本质要求等重大问题，中国式现代化对我国现代财政制度建设提出了新的要求和考验。

财政监督作为财政制度的重要组成部分，有狭义和广义之分。狭义的财政监督是特定的监督主体（一般是财政部门的专门组织）对财政资金在各环节的支出数额及所能带来的经济利益、社会利益进行督察、处理和落实改进的活动。广义财政监督的监督主体范围更大，不仅包括政府有关部门，还包括单位内部的自我监督和人民群众的广泛监督。财政监督主要表现为收入阶段、预算阶段和支出阶段对资金分配的监管。

以史为鉴，分析不同朝代下财政监督与所处社会制度的联系，从中把握具有借鉴意义的财政监督经验，甄别不同财政监督政策给社会带来的辩证影响，深度挖掘中国财政监督史的当代价值，对于完善现代财政制度，契合财税制度改革具有重大的意义。

二、财政监督雏形阶段

（一）尧舜禹时期

尧舜禹时期是我国氏族部落兴起的重要历史阶段，有部落就有首领，有首领就有管理，在管理中应运而生的就是监督。

从《史记·五帝本纪》中“置左右大监，监于万国”[1]可知，黄帝设置左右大监，由他们代黄帝监察各诸侯国。在舜帝执掌部落时期，“象以典刑，流宥五刑，鞭作官刑，扑作教刑，金作赎刑，眚灾过，赦；怙终贼，刑。”[2]初步建立了一套刑法，用鞭打作为官吏失职后的刑罚；广纳言官，如实向舜帝报告各地情况，还设立了官员任用机制，每三年考察一次政绩，考察三次后，罢免昏庸的官员。

因此，在尧舜禹这一氏族部落时期，部落首领就意识到了财政监督的重要性。

（二）周王朝——宰夫、司会

周王朝是华夏民族的第一个大发展时期也是传统文化的重要形成时期，在这一时期，社会成员进行划分形成了各个阶层，为了使各阶层人民各行其职，周王朝建立了较为严密的财政监督制度。

从《周礼·天官·宰夫》“宰夫之职掌治朝之灋，以正王及三公六卿大夫羣吏之位，掌其禁令。”[3]可知宰夫的职责，就是掌管有关治朝的法令，以规正群吏，监察他们是否违反禁令。“岁终，则令群吏正岁会。月终，则令正月要。旬终，则令正日成，而以考其治。治不以时举者，以告而诛之。”[4]命令官吏们总结确定会计文书用以考核官吏们的政绩，政令不按时施行的，就报告冢宰加以责罚。奖惩机制和会计文书的建立是财政监督的进步，不仅可以调动各官府的积极性、约束各官府的财政行为，更维护了周王朝的统治。

同时周王朝设立了司会掌管财务，“掌国之官府、郊野、县都之百物财用。凡在书契、版图者之贰，以逆群吏之治而听其会计。以参互考日成，以月要考月成，以岁会考岁成，以周知四国之治，以诏王及冢宰废置。”司会监督各级官府的财物开支账簿，根据各级官吏呈报的政绩加以考核，评判他们的会计文书。根据文书考察相应时间段的情况，以协助王和冢宰决定对他们的处理。

至此，财政监督制度初具雏形。

三、财政监督发展阶段

（一）秦王朝时期——御史大夫、上计制度

秦王朝是中国历史上第一个大一统王朝，为了适应大一统国家的需要，秦王朝任命三公中的御史大夫为秦朝最高的监察官和审计官，负责监察百官和财政，监督和审计职责同属一个组织承担，也是财政监督机制的进步；不仅如此，秦王朝的财政监督还延伸到了地方郡县政府，称为监御史和监察史。秦王朝在中央集权的制度下形成的严密的监察网络——御史组织系统，加强了中央对于财政的控制，也就是说中央集权制度为财政监督带来了便利。

上计制度在秦王朝完善严密的御史组织系统中发挥着重要的监督作用，《睡虎地秦墓竹简·秦律》中《仓律》用法律的形式对财政监督予以明确：官吏的经济政绩、财政财务和财经法纪的审计都在上计制度的定期考核之中，上计制度使得财政监督与法律的关系更加密切。

秦王朝的财政监督制度也为后续王朝提供了可借鉴的经验。

（二）两汉时期——御史中丞、刺史及上计制度

汉朝是历史上第一个黄金时期，也是当时世界上最先进的文明及强大帝国。汉代的历任统治者更加注重对财政经济的管理和控制，也形成了相较于秦王朝更嚴密财政监察机制。

汉承秦制，上计制度被完整地传承下来，同时完善了中央和地方财政监督的传导机制，进一步加强了王权思想。西汉中央的监察任务主要由御史大夫的属官—御史中丞承担，地方的监察任务则由中央派遣的监御史承担，行使监察、审计的职权。东汉时期，御史台和宪台是中央专门的监察机构，在地方监察事务中，设立刺史，负责考察官吏的政绩，审核郡县的财赋。

由此，财政制度在两汉时期得到了进一步的发展。

四、财政监督完善阶段

（一）唐王朝——比部和御史

唐朝国力强盛、疆域辽阔，在各方面均达到了很高的成就，是当时世界经济文化的交流中心，也是中国历史上最强盛的时代之一。

在这一时期，唐王朝用四个举措使得财政监督发展得更为完善，为后世的监督工作起到了典范作用。一是在刑部下设了比部，进行独立的财政监督，在财政支出的监督方面也有了明确的条文；二是监督的方法更加合理：设立御史分巡分查制度，督察范围扩展至县级官吏，并明确监督的范围延伸到了经济领域；三是互相监督机制的确立：尚书省和御史台官员相互监督，执法者成为被监督者，监督者同时也是执法者，避免了官官相护破坏政治生态，维护了吏治的清明，也促进了唐王朝的繁荣。四是法律规范相对完善，颁布中国历史上第一部专门的行政法典—《唐六典》。这部法典详细周密地规定了行政管理的原则、行政机构的体制等诸多方面的内容，在中国历史上第一次以法典的形式为行政监督提供了最完备的法律依据。

（二）明清时期——都察院、六科给事中以及户部清吏司

明清时期实现了中国古代历史上第三次大一统，君主专制统治空前强化并达到顶峰，统一的多民族国家进一步巩固、社会经济的迅速发展使得财政监督进一步完善。同时由于明清时期腐败频发，明清的君主更加注重对地方的财政监察。

明废元制，以都察院替代御史台，并下设十三道监察御史，不仅审查中央财计工作，查处重大经济违法案件；还经常代替皇帝出巡地方进行审查，在履行职能时直接对皇帝负责。六科给事中是对中央六部的财政监督，虽品级不高但拥有参政议政和监察弹劾文武百官以及各部门执行经济政策的权力。对于账簿的审计监督方面，设置户部十三清司，对各地上报的财税统计报告进行集中审核，发现问题后撤销驳回，对存在贪污的现象交由都察院办理，都察院的监察御史又对户部的十三清司进行考核和监督，形成了相互制约、相辅相成的闭环制度，加之初具成效的决算制度，促成了明初期吏治的昌明。

清朝基本沿袭了明朝的财政监督制度，并修订了《钦定台规》，作为中国古代财政监督史上最为完善的一部监察法典，它对审计监察做出了细致的规定，在法律保证的前提下，财政监督体制也日趋发展。

五、财政监督成熟阶段

（一）1949年—1978年：计划经济时期

新中国成立初期百废待兴，财政监督制度也在初步探索的阶段，主要呈现以下几个特点：一是在建国初期，积极改善财政管理变成了财政监督的主要工作，挖掘具有收入潜力可持续发展的行业、在经济有效运行中维护财经纪律、防范财政风险；二是通过财政驻厂员制度，监督企业财务收支的合规性，督促其按时足额缴纳税款和利润，加强财务管理和经济核算以及贯彻执行中央政策和相关制度的情况。三是监督方式以行政监督为主，采取内部监督与群众监督相结合的方式，并且十分注重监督制度建设，以防止财政上的浪费。

（二）1978年—1993年：改革开放初期

1978年，为更好地适应市场经济体制，财政监督政策也随之进行了调整和优化。首先通过财政部及各省市重建财政监督专职机构，清理了财政的浪费问题，肃清了混乱的财政管理制度，对监督过程中查处的款项用到了当时国家最迫切的地方；其次恢复财政驻厂员制度，不仅为中央挽回了损失，还在实践过程中也总结出了大量的财政监督经验和加强宏观调控的基础信息；最后，我国进行了持续十三年之久的税收财务物价大检查，这是财政监督过程中的重要演变形式，遏制了由于改革开放以来各种破坏经济秩序的不良现象，有力地肃清了国家法纪，防止了国有资产流失，确保了财政管理工作有效运行。

（三）1994年—1998年：分税制改革后

1994年我国进行的分税制改革，是新中国建立以来影响范围最大、反响最强的一次财政改革，这次改革中明确了央地关系，合理划分了中央财政和地方财政之间的分配关系，税收制度也进一步得到了改革和完善，财政监督工作也进入了新的发展阶段。简并机构提升了行政效率，新成立的财政监督司整合了驻厂员、大检办的职责，综合了监督力量；并在各地设立财政监察专员办，强化了中央和地方的监督职能。1994年《中华人民共和国预算法》正式通过实施，以法律的形式规范了政府的收支行为，加大了财政监督的强制性，也是监督重点由收入转向收支并举的重要举措，确保经济社会平稳健康发展。

（四）1998年—2011年：公共财政下的发展阶段

21世纪以来，我国经济飞速发展，各项制度不断完善优化，财政管理工作的重点内容便是推进公共财政体系的建设。“党中央提出了建立事前审核、事中监控和事后稽核相结合的中央财政收支日常监管机制，减少具体审批事项，逐步由检查型监督向管理型监督转变。2007年，全面实施政府收支分类改革，有利于政府预算透明度的提高。2011年，把财政性资金统一纳入预算管理，加强对财政性资金的全面监督管理。”[5]这一时期为适应全球信息化浪潮，提高政府管理的现代化水平，我国开始建设“金财工程”。“以信息化手段为支撑，以细化的部门预算为基础，如实记载每一笔财政资金的收支细况，让账目更透明、管理更精细，实现财政收支全过程监管，进一步提高财政资金使用效益。”[6]

（五）2012年至今：中国式现代化阶段

2017年党的十九大报告中提出要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。财政体制的改革也催生了财政监督制度的改革。一是监督的重点从监督财政违法结果的“事后型监督”转向了防范重大财政风险的“事前”监督：对属地中央预算单位预算执行情况进行监控及分析预测，组织对中央重大财税政策和专项转移支付在属地的执行情况进行绩效评价，提出相关改进措施建议并跟踪落实；根据财政部授权对地方政府债务实施监控，严控法定限额内债务风险，防控隐性债务风险，发现风险隐患及时提出改进和处理意见，并向财政部、地方人民政府反映报告；二是建立健全财政监督规章制度，先后修订了《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》等相关法律，同时随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布，内控體系日趋完善，将在财政监督上发挥重要的作用；三是运算联网和智慧财税的建设，将以更科学、方便、快捷和高效的方式接受国家财政部门的监督和人民群众的监督。

结语

分析中国财政监督史的制度变迁，总结不同时期财政监督史的优缺点和经验，从而为我国继续加快财政监督与绩效管理立法进程、协调发挥多元主体监督合力、强化全方位与全过程的财政监督、提升整体信息化水平五个方位综合发力，继往开来构建具有中国特色社会主义财政监督新格局贡献当代价值。

参考文献：

[1] 叶青，王章莉.中国共产党百年特色财政监督之路[J]. 财政监督，2021（14）：5-13.

[2] 张静远，安秀梅.财政监督评价“十三五”回顾与“十四五”展望[J].财政监督，2021（3）：20-25.

[3] 本刊编辑部.财政监督评价“十三五“”回顾：在改革创新中稳步前行[J].财政监督，2021（3）：5-12.

[4] 程丽华.贯彻落实十九届四中全会精神做好新时期财政监督评价工作[J].中国财政，2020（1）：9-12.

[5] 马金华，郇莹.中国财政监督史评述及对我国财政监督改革的启示[J].财政监督，2014（34）：5-7.

[6] 刘晓凤.1949年-2007年中国财政监督变迁[J].地方财政研究，2008（06）：59-64.

作者简介：

常芝微（1998-），女，山西长治人，新疆财经大学财政税务学院硕士研究生，研究方向：税收理论与政策。