数字赋能政务服务绩效评估研究——以杭州市萧山区“数智指数”为例

王子轩

（浙江工商大学 浙江 杭州 310018）

一、问题的提出

在深入推进服务型政府建设进程中，有效的政务服务绩效评估是全面优化政务服务水平的关键环节。一方面，绩效评估作为一项技术性工具，能够为政务服务控制、纠偏、整改、提升提供量化依据和方向指引；另一方面，作为推动政务服务改革的结构性动力，合理的评价机制能够打破政府侧与社会侧的信息隔阂[1]，进而促进政社、政企、政民之间的积极互动，催化职能部门内部的良性竞争。与此同时，与我国现阶段数字政府显著提升的一体化政务服务能力相匹配，“数字赋能”将成为政务服务绩效评估的鲜明特征和发展趋势。

但是，目前在多数地方政府的实践当中，政务服务部门的服务能力与现行绩效评估效度之间互相脱节的情况突出：随着服务体系的延伸和服务手段的升级，可以对各层级服务单位政务服务水平进行全面、科学测评的评估体系却处于缺位状态，而且数字技术在整体绩效评估过程当中应用程度不够深入，并没有充分发挥效能，以至于绩效评估体系不足以有效支撑一体化政务服务能力的进一步优化改善。因此，本文将选取杭州市萧山区政务服务评价“数智指数”实践案例，探索数字赋能标准化指标体系的实现路径。

二、现行政务服务绩效评估面临困境

二十世纪初，我国将绩效评估机制运用在数字政府建设领域，在不同发展阶段侧重数字政府特定领域的评估，大体历经政府门户网站评估和电子政务工程项目评估阶段，并于2015 年起聚焦于政务服务领域[2]，开始在全国范围内进行省级政府和重点城市的政务服务能力评估，地方政府也随之展开相应的绩效评估探索。在地方实践中，现行的政务服务绩效评估略显滞后于数字政府发展进程，主要面临以下困境。

（一）绩效评估数字化程度不足

一方面，随着大数据、云计算、人工智能等新兴数字技术逐步嵌入政务服务业务流程，这些技术手段在绩效评估过程当中的应用程度仍然有所欠缺。传统的政务服务评价在评价端面向企业、群众等服务接受者时采用调查问卷的形式采集评价意见，操作复杂且可控性较弱，在后续样本抽样、报表汇总、统计测算等环节仍然大量采用人工手段，导致评价过程效率低下，影响评价结果的客观性、准确性和实时性。

另一方面，在指标体系的设计中，指标项对数字化政务服务的绘制过于片面，能够体现政务服务的数字特征、衡量服务数字化水平的相关指标权重不足。“政务服务”和“服务型政府”，“数字化政务服务”和“数字政府”之间的关系尚未被厘清，以至于相应绩效评价的内容仍然有所混淆[3]，或将数字化政务服务直接纳入数字政府的职能构成板块进行粗略评估，或对政务服务能力的指标分解、关联不够精细，指标组合难以精准刻画政务服务能力。例如，部分评价体系中的指标项仍然停留于对政府网站建设和硬件设施建设的评价阶段，割裂“数字”与“政务服务”之间的有机关联。

（二）应用区域和层级局限性突出

当前我国政务服务领域的权威性评估是年度《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告》，评价对象为市级以上政府，尽管该指标体系设计具有普适性，但是相对侧重于发挥宏观引领与指导作用，针对性和系统性不足，且覆盖面有限。在区域实践层面，大部分地方政府尚未形成专项化、常态化、制度化的政务服务绩效评估机制[4]，一些先行地市在探索实施符合当地政务服务发展现状与特色的评价体系时，又过度强调个性化而忽视整体性，导致各地政务服务绩效评估之间缺乏互动，评估结果难以进行横向比对。

此外，政务服务改革推动服务重心向区县、镇街乃至村社逐级下沉，绩效评估体系却没有延伸落实到每一个基层服务网点，基层部门的政务服务工作缺乏具体的评价激励和指导，也无法实现绩效评估结果的纵向比较。因此，现行政务服务绩效评估在应用层面的区域局限性和层级局限性都较为突出。

（三）绩效评估结果利用不充分

如前所述，绩效评估机制不仅具有工具属性，更是推动政务服务改革的结构性动力。以评估结果指向的问题和短板为导向，精准倒逼政务服务职能机构的业务流程再造、管理体制变革、运行制度重塑，引发整体性政府的深层次变革。对评估结果进行深入的分析和挖掘，有利于进一步发挥绩效评估的监测预警和辅助决策作用，提高决策质量与效率。

然而多数地方政府、部门对绩效评估结果的应用仍然停留在技术性工具层面，以结果导向解决特定问题和直接诉求，抑或是当作部门、人员奖惩的依据，尚未充分利用绩效评估结果的价值。

三、案例研究：杭州市萧山区“数智指数”体系

为了补足政务服务能力精准评价缺位的短板，杭州市萧山区于2021 年在全省首创并率先试行“标准化指标+数字赋能”的政务服务指数评价体系，依托数字化手段搭建多维度、多主体、多视角的指数架构。萧山区政务服务“数智指数”指标体系如（表一）所示。

表一

（一）全景指标建构

“数智指数”的指数架构从“办事效率”“区域覆盖”“关联智慧”“公众感知”4 个维度出发，对应设置“快办”“通办”“智办”“好办”4 项一级指标，涵盖办事便捷度、办理成效度、业务完备度、区域覆盖度、服务精准度、决策科学度、体验舒适度、评价满意度8 个方面共32 项三级指标，指标项贯穿从咨询、申报、办理到办结、评价、投诉等政务服务全过程。

在指标设置层面，除了满意度评价、配置率评价、时效性评价、办结率评价、整改率评价等常规评价内容外，萧山区着力在有效衡量数字赋能政务服务的方式、程度和效果上作出创新，具体体现在“智办”指数维度的相关指标分解和组合中，从政务服务提供的关联性和主动性以及政务服务数据的使用率和更新率等角度来描绘数字技术在政务服务领域的应用水平。例如“数智指数”通过“企业画像绘制精准度”和“人才画像绘制精准度”两项指标量化测算政务服务效能，用政府为企业、人才绘制的需办事项数和企业、人才实际所需办理的事项数的比值来反映政府为企业、人才量身定制并精准推送个性化服务套餐或关联服务事项的能力。

（二）全量数据归集

“数智指数”体系依托统一公共数据平台和数字技术，归集全量评价数据和全样本服务事件，在坚实的数据基础之上开展评价工作。萧山区将数据需求划分为管理数据和办件数据两大类：管理数据包括各大厅窗口取叫号、人流量、等待时长、跑动次数、在岗率、回访评价等12 项现场管理数据；办件数据则源于上级部门的数据统计，从省数据局一次性获取萧山区3000 余万条存量办件数据，与省办件库建立数据长效推送机制，实现辖区内办件数据常态化自动“回落”。由此形成自下而上和自上而下两条线的数据汇总，将评估样本容量由原先的抽样样本扩大至全样本框。

凭借全量数据的支撑，该区政务服务绩效评价从人工抽样、报表、统计转向系统自动抓取数据、准确计算得分、实时更新结果，全流程实现让数据跑腿，用数据说话，极大程度地降低了评价的主观随意性，提高评价的客观性、真实性和公平性。

（三）全面结果应用

首先，政府及部门以“数智指数”评价结果为依据，从指标的数值呈现以及升降变化中精准地发现症结，推动解决企业、群众在政务服务领域中面临的堵点、热点、难点问题。自应用上线以来，萧山区政务服务水平显著提升，截至2022 年7 月底，该区通过数智评价体系累计发现并整改问题678 个，按时整改率达99.41%，同时政务服务平均办事效率同比提升15.3%，窗口平均等待时长同比下降23.8%，投诉率同比下降36.2%。

其次，“数智指数”将评价侧与管理侧进行对接联通，开发政务服务指数管理系统，作为指数体系数据归集、分析、评价、应用的中枢系统，功能应用覆盖数据清洗、计算分析、异常数据自动预警、预警情况精准推送以及整改反馈等政务服务数据闭环周期，以此辅助管理端的科学决策，以评促改倒逼部门业务流程再造和体制机制变革。在网办掌办指数排名的激励下，萧山区规划和自然资源萧山分局、公安分局、区市场监管局等5 个部门主动设立网审中心，并健全相应网办掌办机制，年底单月网办掌办业务量较年初提升65.8%。

最后，“数智指数”借助全省统一的政务服务网站和系统为评价媒介，依靠全量数据归集为评价依据，能够将不同层级的服务网点以及某一服务网点不同时期的指数结果纳入同一个框架下进行比较分析。

四、数字赋能政务服务绩效评估：“数智指数”的经验与启示

（一）推进数字化政务服务绩效评估的深度融合

随着数字化政务服务能力的大幅提升，也应同步推进数字技术与政务服务绩效评估的深度融合，以数字思维引导政务服务绩效评估。

一是加强评估手段的创新应用，将大数据、云计算、人工智能等新兴数字技术嵌入到政务服务绩效评估流程当中，以数据链条为主线贯通评价全流程，取代没有必要的人工环节，充分发挥技术的大容量、便捷、高效、客观等优势。

二是加强对数字化政务服务内容的精准绘制。将评价重心从对平台、系统和门户网站的表面评价细化到具体服务内容的深度评价，使用定量指标和定性指标相结合的方式，用指标组合全面、准确地绘制一项数字化政务服务的实际效能。同时，在创新数字化、智能化应用场景时，应及时增设与之适配的评估指标。

三是加强数据资源的深入挖掘。数字技术使得海量政务服务样本数据的采集、汇总和存储成为可能，而海量数据的潜在价值有待进一步被挖掘开发。通过数据分析有助于发现类型事件的内在关联和演变趋势，不仅要能够指出现有的问题对症下药，还应提前研判政务服务的薄弱环节和苗头性问题预防“未病”，从而提高决策的预见性和科学性。

（二）建立健全多层级的政务服务绩效评估体系

大多地方政府现已搭建好省、市、区县、镇街、村社五级贯通的政务服务体系，初步实现了行政服务中心、政府门户网站、政务服务APP 等多个政务服务端口数据的互联互通，政务服务绩效评估可以以此为依托构建相应多层级、全覆盖的评估体系，在各个端口开设服务评价模块，拓宽企业、群众参与评价的渠道，将政务服务评价延伸到每一个基层服务网点。

在评价体系基本健全的基础之上，应着重加强纵向层级之间以及横向部门之间的数据共享力度，尤其需要建立省级政务服务办件库的办件数据常态化回落机制，为各个层级服务单位的政务服务绩效评估提供统一标准的评价数据，确保评价结果的真实性、可对比性，充分激发政府、部门之间的竞争态势和学习效应。

（三）强化评价端与管理端的双向互动

将政务服务链条中的评价端与管理端以办件数据的形式通过数据中台进行有机串联，促进两端的良性互动。一方面，在评价端形成月度、季度、年度政务服务指数常态化评估机制，既呈现整体指数排名，也公布分项指数排名，通过排名激励相关部门在日常工作当中有针对性地进行整改提升，提高绩效评估结果应用水平，激活部门改革创新、跨部门协同合作的内驱力。另一方面，在管理端对数字化政务服务绩效评估予以制度化和标准化支持，尤其是对海量办件数据的采集归集、分级分类、传输存储、开发应用、动态维护全链条建立明确的规范和标准，保障数据质量和数据安全。