上海市保基本养老机构服务收费政策分析

彭冰姿

（上海师范大学 上海 200233）

一、引言

随着经济的发展、科学技术的成熟、人口生育观念的变化，我国老年人口数量日益增加，养老问题的紧迫性、重要性日趋凸显。上海作为全国人口老龄化最早、老龄化程度最高的城市，截至2022 年，户籍老年人总量达到1505.19 万，60 岁及以上老年人口占据总人口的36.8%，65 岁及以上老年人口占据总人口的28.2%。依据《2022年上海市养老服务综合统计监测报告》，上海市共有729家养老机构，公建公营和公建民营养老机构达384 家，占比52.7%。

为贯彻落实国务院的相关意见、促进地方养老服务行业的蓬勃发展，上海市率先提出了“保基本养老机构”这一概念名词。2014 年出台《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，首次提出“区分保基本范畴、其他养老机构的定价形式，制定养老机构服务收费办法。养老机构收费实行市、区县两级管理。”初步确立了对上海市养老机构服务收费实施分类管理的基本构想。

二、逻辑框架

目前我国学界对养老机构的定价机制及价格管理存在一定的探讨，但还是存有很大的上升空间。张庆伟认为可以通过科学确定成本核算体系、引入竞争机制、采用机构等级评定制度和鼓励民众参与定价四个方面制定养老机构收费标准。[1]施毓风等人则探讨了上海市公办养老机构服务定价存在的问题，包括成本核算不太科学、定价调整机制不太规范。[2]本文从政策分析视角切入，探讨上海市保基本养老机构服务收费政策内容的演变及实施的效果。谢明认为，尽管政策分析并没有统一固定的程序与模式，但对其过程与步骤的研究，可以为我们提供政策分析的一些指导性原则。具体而言，政策分析的过程及步骤包括托马斯·戴伊的三段式分析，卡尔·帕顿和大卫·沙维奇的快速分析，威廉·邓恩的五步骤分析，尤金·鲍尔道奇的八重路径等。[3]托马斯·戴伊所谓公共政策就是政府选择做的或选择不做的事情。[4]本文的逻辑框架建立于戴伊的三段式分析基础之上，从描述、解释、评估三方面对上海市保基本养老机构服务收费调价政策进行宏观层面的梳理与剖析，即试图回答上海市保基本养老机构服务收费调价政策是什么？为什么要制定这类政策？政策所产生的影响是什么？通过三段式分析，一是要描述政策，得知政府在这类领域的举措，二是要探究原因，即将政策作为因变量去发掘其实施的动力，三是要分析政策结果，即将政策作为自变量理清政策的实施给社会带来的变化。

三、三段式分析的具体步骤及应用

（一）描述政策：政策内容

随着政策的演变，保基本养老机构的定义也在一定程度上发生着变化，从2015 年的“保基本养老机构是指与本市经济社会发展水平相适应、提供基本养老服务、满足老年人基本养老服务需求的养老机构”过渡为2022年的“主要为失能、认知障碍及其他特殊困难的老年人提供全日集中住宿和照料护理服务、满足老年人基本养老服务需求的机构或床位”，从供给对象、服务特点两方面更加突出了保基本养老机构的兜底性。

在服务价格收费方面，从2014 年的《上海市养老机构条例》到2021 年的《上海市养老服务条例》，均由上海市人民代表大会及其常务委员会颁布实施，具有地方层面的最高效力。文本内容方面，关于上海市养老机构服务收费的内容越来越具体化、可操作化、标准化，由“按规定执行”“公示收费标准”这些宽泛的词语逐步过渡为“收费标准根据养老服务机构的经营性质、设施设备条件、服务质量、服务成本等因素确定”这种具象化、有明细条目的规定。

在这期间，上海市民政局和上海市发展和改革委员会还针对养老机构服务收费出台了专门的管理办法：《上海市养老机构服务收费管理暂行办法》、《上海市养老机构服务收费管理办法》（沪发改价费〔2016〕1 号）以及现行的《上海市养老机构服务收费管理办法》（沪发改〔2021〕3 号），见表1。这个层面的政策文件效力不及地方法规，但也具有一定的强制性，通过梳理这些政策文件，可以发现：上海市政府职能部门提出养老机构服务收费实行分类、分级、分层管理的方式。分类方面，保基本养老机构的基本养老服务实行政府定价或政府指导价，其余收费实行市场调节价；分级方面，保基本养老机构收费实行市、区（县）两级管理；分层方面，按照入住老年人及其家属的要求提供个性化项目服务收费。21 年的《上海市养老机构服务收费管理办法》优化了保基本养老机构的定价流程，并提出了“优质优价”的要求，但具体实现方式尚未明确。《上海市保基本养老机构（床位）管理办法》进一步解释了养老机构服务收费原则中“考虑老年人承受能力”，即保基本养老机构床位收费应结合老年人平均养老金或养老保险水平。

区级层面，2016 年版的价格管理办法出台以后，长宁区、嘉定区、金山区、奉贤区、松江区、闵行区、黄浦区、徐汇区也积极出台了区养老机构服务收费管理实施细则。在21 年新办法出台前，4 月14 日，奉贤区首先出台了《关于调整本区保基本养老机构基本服务收费标准的通知》（沪奉发改〔2021〕14 号），调整了保基本养老机构基本服务收费标准，比如规定三级养老机构二人房床位费每床每月2100 元，四人房1300 元，遵循了质价相符原则。

（二）解释政策：政策背景及目标

随着经济的发展，人们对养老服务需求越加多元化，对养老服务质量越加高要求，不再局限于“老有所医”“老有所养”，甚至对“老有所学”“老有所娱”精神层面有着更高的期盼。在人口结构的变化下，越来越多的家庭由复合型演变成“4-2-1”核心家庭结构，这对老年人家庭照料的资源造成复杂冲击，也给家庭照料者带来了巨大压力。经济、社会等政策环境的变化加速了养老服务机构硬件设施的建设，上海市政府已连续20 年将床位建设列入市政府实事项目，出台养老机构床位建设的刚性指标。

从建设保基本养老机构，到确定保基本养老机构名录，再到价格、运营等多方面的规范化管理，体现了政策的演进与变迁，其背后折射的是上海市政府始终以人为本的服务理念。公共政策的出发点是为了解决公共问题，维护公共利益，一系列的有关上海市保基本养老机构服务收费调价政策则充分围绕价格这一灵敏的信号，为的是规范养老机构服务收费行为，将社会资源进行合理分配，维护入住老人和养老机构的合法权益，保证养老机构有序发展，从而促进上海市养老服务事业高质量发展，实现公共利益及社会服务的良性生态环境。相关的政策文件的相继出台成为地方政府公共服务在不同阶段的服务“痕迹”。

（三）评估政策：对相关行为者的影响

本文将从供方——保基本养老机构、需方——消费者（主要指老年人及其代理人）及政府三方直接相关的主体角度，对实施一系列保基本养老机构服务收费调价政策所带来的影响进行解读，对于政策间接影响的主体、衍生或催生的事物不作探讨。

1.对供方的影响。现行具体化、规范化的收费机制引导了保基本养老机构积极规范服务行为、控制成本而达到自身良性运作，在一定程度上缓解了供方和需方的矛盾。截至2023 年6 月底，上海市保基本养老机构（床位）共有520 家，其对养老机构整体服务收费市场价格起着示范和引导的作用。

2.对需方的影响。上海市保基本养老机构服务收费政策所涉及的服务项目之多，除了对保基本养老机构基本服务收费如床位费、护理费做了具体规定，还增加了对个性化服务及认知障碍照护服务的收费规定，满足了入住老年人不同层次的服务需求。从服务收费调价执行层面来看，保基本机构的价格调整活动往往都是从与入住老人的沟通开始，需要获得一定比例入住老人的同意。由于养老服务的特殊性，前期沟通工作往往也包括入住老人的家属，这一举措保障了价格的相对稳定以及老年人及其家属的知情权和选择权。

3.对政府的影响。收费办法为各区县根据自身的现实情况而实施具体细则保留了空间，激发了各区探索实践的积极性。从“十三五”期间出台细则和具体实践对比来看，各行政区都有积极出台细则或探索实践：如松江新建机构较多，对具体分级进行了指导价；而黄浦区保基本床位少、机构规模不大，未出台具体细则但采取了统一指导均价的形式。此外，将个性化服务项目内容交由保基本养老机构制定，划清了政府责任的边界。

但同时，现行由政府定价或政府指导价的“分类”管理方式、历史成本定价方式等也带来一些亟待解决的问题。其一，“高补贴、低价格”政策下的公共养老机构提供的养老服务“物美价廉”，[5]一些经济较好的自理老人隐瞒真实身体状况而入住高档的公办养老机构，引发政府政策补贴的错位。其二，“申请-核准”式调价机制导致保基本养老机构调价周期长、成本核算的成本高，一定程度上抑制了机构的运营活力，还有可能加重机构负责人的工作负担和心理疲劳。其三，养老护理员往往成为保基本养老机构成本中的可变成本转嫁的对象，体现为整体工资待遇不高。低工资待遇使得养老护理人才流失速度快，也就导致养老服务水平的质量跟不上。

综上，现行上海市保基本养老机构服务收费政策对老年人入住需求的满足、保基本机构运行效率、养老护理员的工资待遇等均带来了一定的问题。

四、完善上海市现行保基本养老机构服务收费政策的建议

一要继续完善保基本养老机构相关管理政策。一方面，在入住评估管理制度方面，除了对老年人入住前进行严格的照护等级评估程序之外，还要提前告知老年人在入住后的一段时间内可能会再次进行照护等级评估，以防范评估“寻租”。另一方面，扩大“政策找人”的服务范围，继续探索从“补供方”到“补需方”的转变，完善养老服务补贴“跟人走”的措施以方便老人将政策补贴款用于购买机构服务，重视街道（乡镇）公办养老机构的转型等。[6]此外，上海市缺少保基本养老机构服务收费定价成本监审方面的政策，后续可从成本监审应当遵循的原则、审核标准和依据、不得列入定价成本的费用等方面出台相关政策。[7]

二要探索一套以成本为基础的、对成本敏感、动态的养老服务收费价格联动机制。一方面，建立保基本养老机构服务收费价格联动机制。例如护理费收费标准可与社会平均工资涨幅挂钩建立动态调整机制。[8]也可借鉴其他公用事业价格联动机制研究经验与成果。另一方面，养老服务在市场经济发达国家有比较成熟的经验[9]，借鉴西方国家的价格管理方式也有一定的意义。可先由相关领域的专家先进行方案测算及可行性评估，再分散到地方保基本养老机构进行试点。

三要加强养老护理员人才队伍建设。一方面，加大财政投入力度，继续组织养老护理技能竞赛，表彰评选“最美护理员”等从物质保障和心理支撑两层面建立老年护理人才引进、培养、激励的长效支持机制。另一方面，推动校企合作，鼓励更多具有养老服务专业学科背景、拥有相应职业技术才能的青年学生投身养老服务事业，为上海市养老服务事业增添新鲜血液。此外，还可以从线上和线下两方面为养老护理员开辟劳动申诉平台，保障他们在与养老机构进行谈判时作为弱势一方的权利。

五、结语

公共政策及社会政策以问题为导向，本文在厘清上海市现行保基本养老机构服务收费调价政策取得一定成效的同时，明晰了其背后可能引发或已存在的现实问题，认为政府部门应采取新的举措以适应现实环境、优化现行政策文件。此外，本文还存在一定的不足，在政策评估所产生的影响方面，只是通过质性的语言描述笼统地归纳了政策实施后的成效与问题，并未对实施后果进行精确计算分析。针对地区政策的分析，有待从多维度、多环节进行全方位的剖析与验证。